從“入得了”到“用得好”

在重慶市巴南區的農村，一塊塊曾經沉寂的集體經營性建設用地，正煥發出前所未有的生機與活力。

在二圣鎮，一座廢棄多年的倉儲用房，變身云林天鄉景區一家高品質民宿；在一品街道，一塊閑置的工業用地上建起一座八寶粥加工廠；在蓮花街道，老舊的集體工廠被改建為蜜蜂文化博物館……沉睡多年的土地，正在被重新喚醒、再度生金。

這些變化背后，是一項關乎制度重塑與資源重配的改革——農村集體經營性建設用地入市。

所謂“農地入市”，是指依法登記的農村集體經營性建設用地，在符合國土空間規劃的前提下，通過出讓、出租等方式，實現與國有建設用地同等入市、同權同價。2013年，黨的十八屆三中全會提出這一改革事項，隨后在全國部署試點。十余年間，一條從制度破題到市場接軌的改革路徑逐漸清晰。

重慶，集大城市、大農村、大山區、大庫區于一體，具備推進“農地入市”的天然土壤。過去十余年間，重慶在試點中深化，讓沉睡的農村集體經營性建設用地走進市場、融入產業發展，為破解鄉村振興的用地瓶頸積蓄了力量。

其中，作為國家城鄉融合發展試驗區的巴南，站在了改革前沿。在重慶深化“農地入市”試點期間，巴南累計完成農村集體經營性建設用地入市20宗、面積101.79畝、出讓價款1.05億元，入市成交量、成交金額、畝均地價均居全市第一位。

一宗宗土地在流動中實現了應有的價值，一個個項目在制度保障下落地生根。“農地入市”的制度變革如何落地？各方利益如何保障？從巴南的改革樣本中，或許可以找到一些答案。

怎么入市破除制度藩籬，走通改革路徑

推進“農地入市”，巴南具備一些得天獨厚的區位與資源優勢。

巴南總面積1825平方公里，其中農村面積占比達90%以上。在重慶中心城區，這里既是農業資源最富集的區域，也是農村集體經營性建設用地最廣、最具開發潛力的板塊之一。

2022年，巴南區規劃和自然資源局啟動前期準備工作，圍繞農村集體經營性建設用地展開全面摸底調查，掌握需求、摸清底數、依法登記，共梳理出存量農村集體經營性建設用地1.24萬畝，涉及22個鎮街、185個行政村。

這些沉寂已久的土地，有的是荒廢多年的鄉村學校，有的是閑置的村（社區）辦公樓、集體倉儲用房。如今，在圖斑數據與實際踏勘中，它們被重新賦予發展的可能性。

“這些地塊大多分布在農村的核心區域，若能有效盤活，將成為推動農村產業發展的關鍵增量。”巴南區入市試點工作專班辦公室相關負責人說。

在過去的土地制度框架下，農村集體經營性建設用地無法像國有土地那樣進入市場，導致大量資源“看得見、動不了”，既難以兌現價值，也無法為農村發展提供新的空間支撐。要破解這一制度藩籬，不僅要解決“能不能入”的問題，更需系統重塑“怎么入”的路徑，形成一套全流程、可操作、能復制的方案。

基于這樣的認識，巴南堅持穩妥審慎推進的思路，明確規劃先行、權屬清晰、民主決策、合理分配收益等原則，力求在制度層面筑牢改革根基。

在具體操作中，巴南構建起1個工作方案、1個工作專班、10個配套政策的“1+1+10”工作機制，涵蓋村莊規劃編制、入市交易規則、收益分配指導等關鍵環節，為各鎮街統一標準、分類實施提供制度支撐。

同時，為確保村民和基層干部能看懂、入市主體易操作，巴南區入市試點工作專班多次深入基層現場辦公，解決入市過程中的問題，將入市流程細化為產業策劃、村莊規劃、價格評估等28個步驟，并制定入市工作流程圖和資料要件，確保入市程序清晰明了。

在入市方式上，巴南堅持靈活多樣、因地施策：將價值高的土地引導為出讓、出租方式供應；將與產業結合較為緊密的以土地使用權入股、聯營方式供應；結合社會主體意愿、集體決策，探索彈性年期出讓，既滿足項目開發需求，又減輕企業的資金壓力。

2023年7月20日，巴南兩宗地塊進入重慶農村土地交易所正式拍賣。這是重慶深化“農地入市”改革以來首批入市地塊，標志著這一改革實現了從制度規劃到市場落地的關鍵跨越。

誰來入市明晰權屬關系，厘清利益格局

“農地入市”事關農民切身利益，入市主體是集體經濟組織，要充分發揮集體經濟組織和農民的主體性，結合實際情況，靈活確定利益分配的比例。

“在制度層面，入市主體是具有該土地所有權的農民集體。但在實踐中，鄉鎮（街道）、村（社區）干部以及廣大群眾的深度參與，才構成了改革落地的關鍵力量。”巴南區入市試點工作專班辦公室相關負責人說。

2023年7月20日，一家教育科技公司以1456萬元競拍下惠民街道沙井村達橋社一塊21.62畝的存量集體經營性建設用地，這是巴南目前成交總價最高的地塊。

這塊地之所以成交價格高，一方面得益于優越的區位條件——靠近軌道交通27號線、重慶東站、渝湘復線高速公路等交通樞紐；另一方面，也離不開區、街道、村三級聯動機制的高效運作。

“街道成立工作專班全程協助，村黨委提前介入謀劃，成立項目工作小組。從地塊勘測、成本核算、價格評估到收益分配比例的確定，每個環節都由集體經濟組織召集社員逐項審議、逐項表決，確保過程公開透明、程序合法合規。”惠民街道規劃建設崗工作人員甄歡歡介紹。

改革之難，不僅在政策出臺，還在執行落地。土地權屬的復雜性、群眾認知的差異性、操作環節的專業性，決定了“農地入市”必然是一項需要反復溝通協調的系統工程。

在沙井村，圍繞這宗地塊，村“兩委”至少開了四五輪院壩會，與村民一對一講解政策。有的村民不理解政策，擔心吃虧，觀望不前，村干部就一趟趟上門溝通。對外出務工、長期不在家的成員，村干部則通過“面簽+視頻表決”機制，組織群眾逐一進行民主表決，最終投票率達100%。

在充分溝通和民主決策的基礎上，達橋社這宗地塊在扣除入市成本、土地增值收益調節金等費用后，實現純收益由集體經濟組織與村民按4：6的比例進行分配。這一方案既保障了村集體經濟的可持續發展，又增強了村民的獲得感，進一步提升了群眾對改革的信心。

“改革的核心是利益，但這個‘利’，不是某一方的獨利，而是制度安排下的多方共贏。”巴南區入市試點工作專班辦公室相關負責人表示。

為此，巴南在制度設計時，出臺了《重慶市巴南區農村集體經營性建設用地入市收益分配指導意見》等配套文件，明確收益分配要兼顧農村集體經濟組織及其成員的利益，正確處理好積累與分配、當前與長遠的關系，讓改革既有制度剛性，又有地方彈性。

入市干什么對接產業需求，撬動土地活力

2025年7月15日，記者來到位于二圣鎮集體村的“云林間壹茶”民宿。這里保留著傳統民居的夯土建筑原貌，古樸雅致，現代感與鄉村氣息自然融合。

很難想象，這個韻味十足的民宿，前身竟是一座廢棄多年的集體倉儲用房。

“這宗地塊位于云林天鄉景區，考慮到集體村文旅、梨、茶等特色產業的發展，我們在做村莊規劃時就將其明確為商服用地，用于發展民宿項目。”二圣鎮黨委副書記、鎮長薛東濤說。

2023年7月，該地塊由重慶天坪山旅游景區管理有限公司以345萬元競得。僅半年后，曾經破敗的房屋便被改建為集餐飲、住宿、休閑于一體的民宿，項目一期已順利運營。

記者在巴南觀察到，幾乎所有完成入市的地塊，都緊密圍繞產業發展需求展開布局，在產業鏈上進行精準補位。

“我們強化規劃引領賦能，在村莊規劃階段就統籌考慮集體經營性建設用地的布局，將這些建設用地優先用于支持鄉村振興和一二三產業融合發展。”巴南區入市試點工作專班辦公室相關負責人表示。

產業聯動效應日益顯現。惠民街道沙井村首宗入市地塊成交后，競拍成功的公司又拍下其相鄰地塊，用于拓展“611原鄉美村”項目，打造集藝術教育、戶外親子樂園、藝術寫生等于一體的文旅綜合體。

在南泉街道迎龍村，新田社的入市地塊緊鄰迎龍峽和紅豆杉谷兩大景區，周邊農田環繞，植被茂盛，生態環境好，將在此打造高品質特色民宿。

在蓮花街道云篆山村，入市地塊上打造的蜜蜂文化博物館項目，不僅為游客提供科普展示，也帶動周邊蜂蜜產業鏈條延伸，形成產業與文化的深度融合。

“農地入市”不只讓土地換新顏，它還為企業打開了金融通道。通過強化金融配套機制，巴南創新探索以土地使用權證作為抵押貸款，打通產業落地的“最后一公里”。

重慶天坪山旅游景區管理有限公司就是受益者之一。通過入市地塊，該公司成功抵押融資500萬元，有效緩解了后續開發中的資金壓力。

“以往我們流轉土地，年限不穩，抵押不了，企業不敢過多投入。但現在真正把土地變成了資產，企業可以放心大膽地投入。”重慶天坪山旅游景區管理有限公司總經理梁榮激動地說。

這正是“農地入市”的核心目的——讓農村集體經營性建設用地不再只是資源，而是變為可流轉、可融資、可變現的市場要素，為鄉村發展引入真正可持續的產業動能。

在巴南，土地的價值，不僅體現在交易價格上，更體現在其撬動的產業鏈條和帶來的持續效益上。

從當期收益來看，入市收益可直接分配給農民和村集體，成為看得見、摸得著的真金白銀；從中長期回報來看，土地增值收益調節金可用于基礎設施建設、公共服務等，將反哺農村。同時，項目建成后能帶動就業，將為村集體和村民帶來持續性的經營性收入。

據統計，通過“農地入市”，巴南實現區級財政收入2100萬元，為集體經濟組織注入公積公益金1575.9萬元，分配至農民個人680.11萬元、惠及7700多人，為當地群眾提供就業崗位450余個、實現工資性收入1070萬元，帶動產業投資約5.9億元。

從制度破題到市場落地，巴南“農地入市”的探索，正逐步形成一套路徑清晰、機制完善、效益可見的樣本，為鄉村振興打開更深層次的增長空間。