聯合審查方式的內涵闡釋、問題梳理與優化路徑

備案審查是一項具有中國特色的憲法監督制度，也是一項重要的立法監督制度，是保障憲法法律實施、維護國家法制統一、保護公民合法權益的重要制度。規范性文件備案審查，一般是指規范性文件的備案與審查相結合形成的法律制度①，即制定主體依照法律將其制定的人大、行政、監察、司法類規范性文件報送審查主體備案，由審查主體進行登記和審查，并對違憲、違法、違規及不合理問題予以糾正和處理的制度。立法法規定了依申請審查、主動審查、專項審查和移送審查四種備案審查方式，《全國人大常委會關于完善和加強備案審查制度的決定》以下簡稱備案審查決定）增加規定聯合審查為第五種審查方式。規范的創制與引領，實踐的孕育與催生，對理論研究和指導提出了全新的要求。然而，當下學界對聯合審查研究不多，認識不統一，現有的少量研究似乎縮限了聯合審查的范圍，一定程度偏離了立法的初衷。同時，地方實踐因缺乏理論指引，基本處于自發和無序狀態，存在對聯合審查的泛化理解和內在背離。基于此，本文結合湖州市人大的探索，圍繞聯合審查方式的內涵解釋、實踐運行等方面的若干問題，進行相應的梳理和論證，試圖提出一些建設性的對策思考，以期促進其正本清源、良性發展。

一、聯合審查方式的法制演進

納入備案審查制度內容的聯合審查出現并不晚，溯源可歸結為立法法。2000年立法法第九十一條規定，“也可以由法律委員會與有關的專門委員會召開聯合審查會議”；2015年立法法修改，相關條款調整為“也可以由法律委員會與有關的專門委員會、常務委員會工作機構召開聯合審查會議”；2023年立法法第二次修改，相關條款調整為“也可以由憲法和法律委員會與有關的專門委員會、常務委員會工作機構召開聯合審查會議”。可見，從制定到兩次修改，立法法始終規定聯合審查為全國人大專工委開展審查協作的重要載體。

之后，2019年12月由全國人大常委會委員長會議通過的《法規、司法解釋備案審查工作辦法》（以下稱備審工作辦法）第三十三條規定，“專門委員會、法制工作委員會在審查研究中認為有必要進行共同審查的，可以召開聯合審查會議”，對聯合審查的提起條件和啟動方式作了進一步的明確。

2023年12月全國人大常委會出臺的備案審查決定，首次采用法律問題決定的形式對備案審查相關制度作出規定。決定以“四、堅持有備必審”“十、探索備案審查機制”兩個條款的豐富內容規定了聯合審查方式及其相關機制2。筆者將其概括為聯合審查的“一定位兩形態”。一方面，依據第四條第一款的規定，確定聯合審查與依申請審查、主動審查、專項審查、移送審查一起，歸類為審查方式。另一方面，舉例規定兩種形態的聯合審查方式，其中第四條第二款規定了人大專工委之間以召開聯合審查會議為載體的聯合審查，第十條規定了以備案審查銜接聯動機制為依托的聯合審查。

以備案審查決定出臺為契機，聯合審查方式法制化進程駛入了快車道。在橫向拓面上，2024年8月修改的《法規規章備案審查條例》第十一條第二款規定，“國務院備案審查工作機構發現法規、規章存在涉及其他機關備案審查工作職責范圍的共性問題的，可以與其他機關備案審查工作機構開展聯合調研或者聯合審查，共同研究提出審查意見和建議”。在縱向推進上，2024年新修改的全國31件省級人大常委會備案審查條例均規定了聯合審查方式，其中有北京、浙江等12件地方性法規參照全國人大常委會法工委指導的參考范本，除了明確適用備案審查決定規定的兩種形態外，增加規定了“人大常委會可以建立備案審查協同工作機制，對跨行政區域的規范性文件開展聯動監督”；江蘇法規規定“采用上下聯動的方式對特定領域或者有關類別的規范性文件進行審查”；河北法規規定“建立備案審查協同工作機制，對協同領域的規范性文件進行聯合審查”，以上創制性規定了跨區域、跨層級和跨部門（協同領域）的備案審查形態，展現了地方立法在符合法治精神前提下的自主性和開拓性。

（一）聯合審查方式的釋義試探

聯合審查方式是基于備案審查決定規定新確立的審查方式，指有審查權限的多元主體在備案審查工作中，遇有重要問題和重要情況，認為有必要進行共同審查的，經一方或者多方提起和相對方同意，對已生效的規范性文件共同開展審查并對存在問題予以糾正的一種制度安排，通過強化主體合作、整合審查資源、提升審查效能，推動有件必備、有備必審、有錯必糾原則落實。

（二）聯合審查方式的基本特征

1.核心在于審查主體的多元且具有權限。聯合審查，顧名思義有兩個以上的主體進行的審查。至于這些主體，是國家機關、事業單位還是其他組織或者個人，并無排斥性。從實踐來看，主要是國家機關，包括人大專工委、司法部門、黨委法規機構、監委、“兩院”等等。筆者認為，特定情況下接受審查機關委托參與提供第三方服務的高校、科研機構甚至個人也可以成為聯合審查的主體。同時，聯合審查的主體對規范性文件的審查必須具有相應的審查權限。包括法定的授權，也包括接受委托獲得的權限。此外，筆者還認為，兩地審查機構通過簽訂聯合審查協議，一方審查主體根據合作協議獲得了對另一地提交共同審查的規范性文件的審查權限。

2.前提在于聯審意愿的“提起”且形成合意。聯合審查作為審查方式與依申請審查、主動審查、移送審查、專項審查并提，主要區別在于審查的起因、提起的主體不同而產生的差異。聯合審查的“提起”，必須有其中的一方或者多方，出自“認為有必要進行共同審查的”意愿并向關聯的相對方傳達，但“提起”的本身并不馬上形成聯合審查，只有當“提起”傳導到相對方，相對方表達同意共同審查的態度并實際參加才能形成聯合審查。

二、聯合審查方式的制度內涵和基本特征

目前，對于如何判別各項具體形態是否屬于備案審查決定所規定的聯合審查方式的范圍有很大的疑惑，引發我們對本源的探索和思考，聯合審查方式的內涵究竟是什么？包含哪些特征？

3.關鍵在于審查標準的溝通且共同遵循。聯合審查的主體在開展審查時，首要考慮的就是遵循哪些依據、按照什么樣的標準來進行審查。基于黨委、人大、政府、監委和“兩院\"條線上的審查依據和審查標準不盡相同，各自日常備案審查把握的尺度和要求也有所差異，這就給具體審查適用造成了困難和障礙。有學者指出，“聯合審查實現‘聯合'的程度，關鍵取決于審查基準實現的‘協同'程度\"3。所以在聯合審查開始之際，各方要明確遵循依據和適用標準。關于依據，對地方審查主體而言，憲法、法律和行政法規要遵循，黨中央的決策部署和重大改革要求要貫徹，比例原則要把握，其他條線上的上位規則和要求原則上也要落實，等等。如果產生了適用上的矛盾，可以逐級向上請示。關于標準，總體上能兼容的則兼容，如有沖突則應當執行法律和備案審查決定、備審工作辦法的相關規定，緊扣合憲性審查、政治性審查、合法性審查、合理性審查以及必要的提醒注意事項展開。當前這些規定的標準和要求最具權威性，下位規定不得與之抵觸或者不一致。

4.必要在于聯審對象的適格且有效選擇。一方面，審查對象必須是規范性文件，是指制定機關制定的直接或者間接涉及公民、法人和其他組織的合法權益，具有普遍性和反復適用性的文件，不包括管理內部事務的具體文件。“具有法定權限和程序”不是規范性文件的成立要件，但可以作為合法性審查重點關注的內容。規范性文件包括法規、規章、司法解釋等立法性文件，也包括不具有立法性質的其他文件。另一方面，納入聯合審查的規范性文件必須有特定的條件或者要求。規范性文件很多，如果把單個主體審查能解決問題的文件都納人聯合審查的范圍，那么就會造成聯合審查過多過濫，實現不了提升質效的目的。要對擬納人聯合審查的規范性文件按照一定標準進行取舍，要對涉及黨中央決策部署、國家重大改革、重要法律實施、人民群眾切身利益等方面的規范性文件，或者前期產生爭議需要多個主體共同研究形成共識的規范性文件，等等。

5.特點在于聯審形式的多樣且關注實效。聯合審查主體的多元性決定了聯合審查的載體、方法和手段具有多樣性。最常見的形態是召開聯合審查會議。會議除了聯合審查的機關、制定機關參加外，必要時還可以邀請其他相關部門和單位參加。在程序安排上，可以首先由制定機關針對聯合審查主體質疑的問題進行陳述和申辯，審查主體進一步發問，受邀單位也可以參加討論并提出專業性的意見，審查主體間內部交流后提出初步審查意見。除此之外，還可以采用召開聽證會、論證會、協商會等其他會議形式以及電話溝通、發函征詢等非會議形式。無論是哪種方式，關鍵是多元的審查主體能夠充分聽取制定單位的意見，深人開展政策法規的學習探討，精準剖析文件存在的不適當問題，通過程序規范、居中裁判來確保審查的公平公正。為了實現這種效果，形式可以靈活多樣、不拘一格，但一定是簡明扼要的、深入具體的、富有實效的，且堅決不搞形式主義。

6.動力在于聯審形態的開放且共建共享。從當下實踐開展的聯合審查形態來考察，聯合審查呈現出豐富多彩且特色鮮明的發展形態，其將方方面面備案審查的力量和資源有機地結合在一起，非常豐富。聯合審查對于增強審查合力、促進審查交流、建設“備案審查共同體”至關重要。筆者預計，今后會有更多體現聯合審查方式內涵要求的新形態產生和發展，并進一步制度化、程序化、規范化，持續提升備案審查的質量和效率效果。

三、聯合審查的實踐與發展 -以湖州市人大探索的多元形態為例

聯合審查在制度萌發、蝶變和躍遷的過程中，其實踐也在制度關懷下探索、成長和深化。全國人大常委會法工委與司法部就有共性問題的法規、規章開展了聯合審查。“例如，2023年與司法部在對某省有關物業管理的地方性法規和政府規章開展審查過程中，對有關法規、規章中的共性問題加強研究，共同召開座談會深人研究討論，形成共識后分別向該法規和規章制定機關提出審查意見，協調和推進解決有關問題，產生了良好效果。\"湖北省人大針對多重報備的文件，加強與各有審查權機關的聯合審查，如聯合湖北省司法廳、某市人大對30余件規章開展審查，召集有關制定機關合開6次審查協調會，切實推進制定機關提升規范性文件制定水平。甘肅省慶陽市人大“堅持主動審查與被動審查相結合、巡回審查與聯合審查相結合的辦法，在縣區人大或者‘基地'召開會議，將‘一府一委兩院'及它們制定的規范性文件集中起來，聽取工作匯報，用‘以會帶訓'的方式，對2018年以來報送的119件規范性文件全部進行了審查，溝通糾正16件共28個問題\"。浙江省湖州市人大在實踐中對聯合審查進行了認真探索，“在備案審查工作中，對存在疑難問題難于判斷的，邀請市委辦、市司法局進行會商，取得良好效果；三年來共開展聯合審查10余次，發現問題16個\"。蓬勃開展的各地實踐充分印證了聯合審查方式作為一項新生事物所具有的強大生命力和非凡的發展潛力。筆者將現有的聯合審查方式實踐形態試作以下梳理。

（一）基本型的聯合審查方式：源于剛性制度的明確規定

1.依托銜接聯動機制的人大與司法部門的聯合審查。黨委、人大、政府建立的備案審查銜接聯動機制，具體是指黨委法規機構、人大相關專工委和司法部門之間的聯動，也可以拓展到監委和“兩院”銜接聯動機制中從“問題會商”發展到特定階段可進人聯合審查，典型的是人大專工委和司法部門的合作。就湖州而言，市人大法制委會同市司法局，在專項審查中對部分市政府部門規范性文件進行了共同研究、共同處理。這是一種借助銜接機制形成的具有典型性的聯合審查。

2.人大內部備案審查機構與相關專工委的聯合審查。在主動審查中，人大備案審查機構和其他專工委都有法定的審查職責。備案審查決定規定可以召開聯合審查會議。湖州市人大法制委與相關委室從報送備案文件中篩選出內容重要、涉及面廣、需要多方形成合力的規范性文件，以召開聯合審查會議等形式共同研究并形成審查意見，交由備案審查機構向制定機關反饋。這是一種具有歷史沿革、常態化開展的聯合審查。

3.基于雙重備案聯動的聯合審查。備案審查決定中規定的“雙重備案聯動”，就地方而言，現階段主要是各級政府就制定的行政規范性文件既要向上級政府報送備案，也要向本級人大報送備案。湖州市2023年探索鄉鎮街道備案審查工作時，區縣司法局和鄉鎮、街道人大機構共同組織力量，對存在疑難問題的鄉鎮級行政規范性文件開展了聯合審查，對發現的多個不適當規范性文件進行糾正。這是一種任務導向、責任共擔的聯合審查。

（二）延展型的聯合審查方式：源于現實問題的方案解決

1.跨區域的聯合審查。全國人大指導制定的省級備案審查條例參考范本已經納入跨區域的聯合審查，為其正名定分。從推進“長三角區域合作”和“嘉湖一體化\"出發，湖州市人大法制委、嘉興市人大法制委達成湖嘉聯審合作框架協議，對兩地政府及其部門聯合制發的行政規范性文件進行聯合審查，并建立信息共享、案例借鑒、問題研討等機制，2024年聯合審查5件，合計提出適當性問題8個。湖州市人大還與廣西南寧市人大、甘肅慶陽市人大從加強東西部合作、促進差異化思考考量，初步達成跨省域聯合審查的框架性意向，試行每年對不超過6件的有共性問題的規范性文件進行聯合審查。《湖州市鄉鎮街道行政規范性備案審查規定》是全國首部鄉鎮街道備案審查法規，其第五條第四款規定，“鄉鎮人大主席團、街道人大工委可以建立備案審查區域協同工作機制，對跨行政區域聯合制定的或者跨行政區域事項的鄉鎮街道行政規范性文件開展聯合審查工作”，從而對跨鄉鎮街道制定文件聯合審查提供了法制保障。

2.跨層級的聯合審查。不同層級人大可以開展聯合審查。湖州市2023年貫徹省人大全域部署要求，組織對鄉鎮街道行政規范性文件覆蓋式清理、集中式審查。市人大法制委組織力量赴各區縣，聯合區縣人大備案審查機構共同對涉嫌存在較大問題的規范性文件進行研討式審查，實踐中開展了市、縣、鄉三級或者市、縣兩級人大的聯合審查。

3.跨部門的聯合審查。這里指適應時代發展需要，在人大主導下，邀請相關的部門和機構參與，對一些專業性審查事項開展聯合審查，內容包括但不限于優化營商環境、宏觀政策取向一致性、農村集體經濟組織法實施等。比如，湖州市人大常委會法工委與市市場監督管理局、市司法局建立以“市場監管專業審查 + 司法局合法性審查 + 人大備案審查指導”為核心內容的公平競爭協同機制，開展跨部門聯合審查，2024年以來對行政規范性文件是否存在違反妨礙、排除市場競爭的情形提出了數十條審查意見。筆者稱其為鏈式審查，并組織開展了應用型研究。

（三）介入型的聯合審查方式：源于能力不足的外力增持

1.第三方機構參與的聯合審查。基于現有審查力量的能力精力等問題，在備案審查中邀請高校、研究機構作為第三方，對委托的規范性文件提出具體審查意見，是地方人大備案審查實踐中常見的做法。湖州市人大法制委近年來分別委托湖州師院、湖州職院等作為第三方進行審查，第三方從審查者的站位提供審查意見供參考。近年來，湖州市人大法制委與第三方對有關疑難問題坐下來進一步會商，形成有權主體 + 受委托主體共同審查的聯合審查形態。2024年第三方幫助審查30個規范性文件，其中對6個產生問題爭議的文件由人大與第三方開會進一步研究，并最終形成一致意見。

2.黨政聯合發文、紀監聯合發文的聯合審查。黨政聯合發文、紀委監委聯合發文的文件，原則上由上一級的黨委、紀委備案審查機構進行審查。黨委和紀委對其條線上的規定和要求很了解，審查也很專業，但對于聯合發文中涉及政府和監委管理事項內容相對生疏，并認識到其中存在需要接受人大監督的事項，因此往往會主動與人大聯動。如依照《紀檢監察規范性文件備案審查規定》有關要求，特定情形下紀委監委文件應當征求人大常委會備案審查工作機構的意見。實踐中我們深化了銜接聯動機制，黨委和紀委覺得聯合發文中涉及政府事項和監委事項需要征詢人大意見的，通過會商或者發函、來電征求意見。湖州市人大慎重提出審查意見和建議，供黨委和紀委審查聯合發文文件時參考。

此外，在湖州規范性文件審查工作實踐中開展了一些似是而非的“聯合審查”，雖符合多主體參與、共同提出實質性意見等特征，但因若干不符合聯合審查內涵和特征的情形，不宜將其認定為聯合審查。

其一，人大專工委共同對受監督機關擬制發文件的提前介人、跨前指導。在湖州市人大“該報的文件一個不能遺漏、該糾的文件一個不能放過\"的態勢下，一些制定機關擔心文件制發后在備案審查環節被糾正，因此經常會將一些文件在正式發文前送市人大法制委把關，以便提出審查意見。市人大法制委從實際出發，不是一概拒絕，而是選擇有條件的提前介入、跨前指導。對于一些專業性比較強的問題，往往會與其他人大專工委一起會商。這種共同審查有點類似人大內部機構間的日常聯合審查，唯一區別在于發文前和發文后。應當注意的是，人大內部多機構聯合開展的發文前“審查\"不屬于備案審查意義上的聯合審查，實際上也不是依法履職的審查，而是為減少差錯提供的參考意見。必須堅持的是，不管發文前的聯合指導有無提出實質性的意見，均不影響發文后人大依法開展備案審查工作。一定程度上說，人大提前介入、跨前指導所獲悉的情況，有利于更好開展相關的備案審查工作。

其二，人大對自身制定的規范性文件的合法性前置審核。湖州市在全省率先探索人大規范性文件合法性審核制度，目的是促進市人大規范性文件合法合規，保證報送省人大備案審查的文件不發生被糾錯情形。具體為市人大成立合法性審核小組，在市人大常委會秘書長領導下開展具體工作，成員五至七人，在市人大機關內部產生。未經合法性審核或者經審核未通過的規范性文件，不得提交人大常委會主任會議審議。合法性審核不得以征求意見、會簽等方式代替。審核小組可以列席相關主任會議。這種人大加強文件質量的內部審核，是發文前的把關，是人大的自我監督，不具有備案審查的外部監督和事后性特征，也不能納入聯合審查的形態。

其三，人大開展對法院、檢察院規范性文件審查時吸收司法部門的參與。2024年6月，市人大法制委會同市司法局，赴市法院、市檢察院召開審查發現問題對接會，就司法規范性文件是否存在合法性、重大合理性問題進行審查和研討，市司法局會中表達了自己的觀點和意見，幫助人大形成最終的審查意見。法律沒有規定司法局可以對法檢規范性文件進行審查，司法局依法履行的是政府法制職能，只能審查政府及其部門文件，人大也不應當正式委托司法局審查法檢規范性文件，因此不宜納入聯合審查的形態。

四、聯合審查制度建構與運行中應當關注的核心問題

（一）如何認識聯合審查作為審查方式的個性

依申請審查、主動審查、專項審查、移送審查和聯合審查方式，共同構建了當前規范性文件審查的五種方式。從比較中，前四種方式主要關注的備案審查的提起和成案，為正式開展審查提供了審查對象和工作準備，目的在于拓展有件必備。而聯合審查不僅關注備案審查的問題提出，更關注的是審查的針對性、質量和效果問題，目的在于深化主體間的有機合作，推進有備必審、有錯必糾。

（二）如何看待會議、機制在聯合審查中的運用

聯合審查會議是聯合審查方式的具體實施形式之一，即聯合審查的主體召開專門會議進行集中研討。任何形態的聯合審查都可以通過聯合審查會議形式開展，比如基于銜接聯動機制的聯合審查，人大機構也可以與司法部門進行會議聯商。即使基于雙重備案聯動的跨層級聯合審查，由于線下會議不便，本級人大機構可以與上級司法部門召開線上會議對政府規范性文件進行會商研究。當然，聯合審查會議也不是聯合審查方式的標配，通過信函、電話溝通等非會議形式也可實現聯合審查的職能。

聯合審查機制一定程度上源于黨委、人大、政府銜接聯動機制，但后來的發展突破了原來的范圍。指人大專工委與其他有權審查機關之間建立的系統性協作框架，包括信息互通、程序銜接和意見協商等制度化安排。聯合審查機制是落實聯合審查方式的制度支撐，其內部運行機理呈體系化，內容包括但不限于聯合審查會議。

（三）“共性問題”是否為聯合審查方式的核心要義

備案審查決定第十條規定：“探索聯合審查機制。全國人民代表大會常務委員會工作機構發現法規、規章、司法解釋等規范性文件存在涉及其他機關備案審查工作職責范圍的共性問題的，可以與其他機關備案審查工作機構開展聯合調研或者聯合審查，共同研究提出審查意見和建議。”由此，多位學者得出結論認為共性問題是聯合審查啟動的必要情形，有的稱聯合審查“制度的目的在于更好地解決共性問題與跨界問題\"8，有的稱“聯合審查機制的重點在于解決不同審查機構因審查范圍重疊或者交叉所出現的問題\"，對此筆者認為對聯合審查范圍認定不能過于狹隘。一方面，備案審查決定第十條只是在探索聯合審查機制中，舉了一個全國人大的實例，并不表示涵蓋所有形態的聯合審查，不宜以偏概全、一葉障目。另一方面，發現共性問題，必須處理兩個以上的規范性文件，如果單獨對一個規范性文件進行聯合審查，就不存在所謂共性問題。在地方人大聯合審查實踐中，往往不是基于存在兩個以上規范性文件來開展，而是在審查某個文件中感覺有疑難問題，需要邀請其他有權主體共同參與審查而開展。

（四）人大專工委是否為聯合審查的獨立主體

一些學者和實務工作者持否定態度，并認為在人大內部只有人大常委會是備案審查機關，享有獨立的審查主體地位，人大各專工委包括備案審查機構在內，可以做一些具體審查工作，但不具有獨立的審查主體資格。并進而認為，人大法制委與相關專工委召開的聯合審查會議，因其均不是審查適格主體，所以人大專工委共同審查，不是一種聯合審查。對此，筆者持相反觀點。

首先，我們不能以機構或者機關的差異來認定其是否為備案審查的主體。法律并沒有規定機構不能成為正式的審查主體。其次，人大專工委具有審查主體資格是法律賦予的，有法定授權。人大常委會是接受制定機關報送備案的主體，也是行使撤銷權的主體，但不是行使審查權的直接主體。人大專工委是接收文件報備并開展形式審查和實質審查的主體，但不是享有撤銷權的主體。第三，從全國人大和地方人大所作備案審查專項報告來看，人大備案審查機構會同其他專工委負責審查工作。綜上所述，人大專工委當然為聯合審查的獨立主體，依法享有權利也依法承擔義務。因此，人大專工委以共同召開聯合審查會議等形式進行審查，是聯合審查的一類基本形態。

（五）如何看待聯合審查與銜接聯動機制及雙重聯動審查的關系

銜接聯動機制是指不同備案審查機關（或者機構）之間建立的協作配合機制，旨在加強溝通協調，提高備案審查的效率和準確性。銜接聯動機制在運行過程中可以切換到聯合審查方式。銜接聯動機制為聯合審查提供了平臺依托，但本身并不是聯合審查。開展聯合審查，也會借鑒和運用銜接聯動的一些方式，如征求意見、加強監督信息共享等，兩者在內容上互相交叉但互不包含。

雙重備案聯動是指規范性文件報送兩個以上的有權備案審查主體進行備案審查后，備案審查主體在審查工作中做到審查標準有機統一、處理意見相互協調。筆者認為，“‘雙重備案'宜理解為兩類備案審查：一類是上下級監督備案；另一類是人大法律監督備案\"，兩者基于不同監督權限開展的備案發生聯動，如果聯動到比較深入的層次，比如聯合召開審查會議，對審議事項進行探討，對審議結論出具聯合意見，等等，自然就是聯合審查。從一定程度上說，雙重聯動審查可以歸集于聯合審查的一類基本形態。

（六）如何厘清聯合審查與多主體參與下的非聯合審查形態的關系

在推進聯合審查的過程中，重點要發揮多主體聯合的資源等優勢，但是不是只要有兩個以上的主體參與的審查都是聯合審查呢？辨析這一問題，有助于避免聯合審查邊界不清、程序不嚴，走向隨意和泛濫。比如，人大備案審查機構審查政府規范性文件征詢司法部門意見，因為司法部門作為政府組成部門不能成為本級政府規范性文件的備案審查主體，因而人大和司法部門在該階段發生的會商不構成聯合審查。又比如，人大備案審查機構在審查行政、監察規范性文件時有時會征求司法部門的意見，或者在審查監委、法檢規范性文件時會征求司法部門的意見，這些也不是聯合審查。因為人大監督“一府一委兩院”，人大可以對“一府一委兩院\"的生效規范性文件進行備案審查，而“一府一委兩院\"是平行機關，沒有上下級領導關系或者權力機關與執行機關的監督關系，相互之間無權進行生效規范性文件的備案審查。又比如，人大專工委聯合對受監督機關制定中的規范性文件以及人大制定中的規范性文件審查，這屬于事前審查，與作為事后審查屬性的備案審查不同，因而也不能稱其為聯合審查。在實踐中仔細甄別聯合審查形態，區分有權審查和無權審查，區分事前審查和事后審查，區別真實聯審和假想聯審，有利于促進聯合審查邊界更加清晰、程序更加規范、審查效果更加突顯，以持續增強其法定性和權威性。

（七）如何認識聯合審查方式的機制不健全問題

聯合審查被正式納入備案審查方式之一并不久。“聯合審查是近兩年在審查工作實踐中逐步探索出來的一種新的審查方式\"，因此，對其理論研究和實踐探索都不充分。對聯合審查的內容、程序、要求及其運行機制，尚在梳理、判別、整合的探究過程之中。比如在聯合審查的載體方面，全國人大也明確表示，“聯合審查會議的形式、參加人員等問題需要進一步研究并逐步探索\"2]。此外，聯合審查的其他事項也有待論證明晰。如多元主體對審查和糾正規范性文件產生爭議，如何處理？聯合審查形成結論之后，由誰和如何與制定機關溝通？如需要出具書面審查意見書，是聯合出具還是單獨出具？都是空白。機制不健全不完善是當下的一個常態，無法短期克服。一方面要在實踐中創設一些制度和機制，使之順暢運行；另一方面要包容開放，持續拓展聯合審查新形態。

（八）如何認識聯合審查能力不匹配的問題

對照經濟社會的快速發展，對照人民群眾越來越高的審查需求，備案審查能力不相匹配、不相適應的問題日益突出。聯合審查尤甚之，因其所遵循的依據和適用的標準更加復雜，況且審查主體考慮復雜的審查作用、各自不同的日常關系還會引發更多差異。聯合審查的探索及其良性發展，亟需審查主體進一步提高能力水平。

五、聯合審查制度與實踐優化的路徑

（一）強化頂層設計，推動聯合審查法定化

明確其法律定位，在立法法、監督法等法律條款修訂中增加聯合審查規定，明確其作為獨立審查方式的法定地位。在規定中細化啟動條件，不以存在共性問題為先導，規定各方有權主體認為有需要時，可以自主開展聯合審查。發生“存在重大合法性爭議”\"需防范系統性政策風險\"等情形并存在聯合審查條件的，必須啟動聯合審查。

（二）加強實踐探索，推進聯合審查常態化

探索極為不易，備案審查決定規定時對該項工作冠名于“探索”，可見難度之大、責任之重、要求之高。創新并持續深化聯合審查，是一項頗具挑戰性的工作，需要從事這項工作的同志以不畏難、敢擔當、善作為的精神面貌，推進工作常態化、持續化。特別對于已形成共識的一些聯合審查形態，比如人大專工委之間的聯合審查、依托銜接聯動機制的聯合審查等，要建立健全機制推進程序化、規范化建設。下一步還可重點探索跨區域的聯合審查，如結合中西部合作、京津冀一體化等國家戰略開展區域協同備案審查；推進跨部門的聯合審查，如對營商環境建設、公平競爭審查等開展聯合審查；也可以組織上下聯動、具有一定上級指導性的聯合審查；等等。這些都需要實踐的拓荒和理論的指引。

（三）破解機制碎片化，推進聯合審查高效化

完善“三位一體”協同機制，在縱向協同上建立“上級指導、同級聯動、下級協作”的層級協同機制，如全國人大常委會法工委對地方人大開展聯合審查規范化、示范化指導；在橫向協同上深化黨委、人大、政府、監委、司法機關等的備案審查銜接聯動；在內外協同上引入高校、律所等第三方機構支持聯合審查，建立“人大主導 + 多主體合作 + 專業支撐”的復合模式。推動審查流程再造，設計“雙線并行\"審查流程，在常規路徑上設計“備案登記一分送審查一重大問題聯合會商一意見反饋一聯合督促整改”的流程；在應急路徑上對突發公共政策（如疫情防控文件）啟動“簡易聯合審查”，壓縮流程至24小時內完成。

（四）化解裁量沖突，推進聯合審查標準化

為實現聯合審查適用同一標準的內在要求，亟須推進各類規范性文件備案審查統一標準建設。可以由全國人大常委會法工委牽頭，針對合法性、政治性、合理性、協同性等維度，分類制定審查標準。合法性標準上，明確法律保留、權限邊界、程序正當等剛性要求；政治性標準上，審查是否與黨中央決策部署、國家重大改革要求相符合；合理性標準上，將設定比例原則、是否違背公序良俗、是否損害弱勢群體利益等作為裁量基準；協同性標準上，考慮建立跨區域政策兼容性、跨領域制度銜接性評估指標等。另外，可以探索建立聯合審查爭議解決機制，如對多主體意見沖突規范性文件提交共同上級裁決，探索“聯合審查結論備案制”，要求地方制定機關執行聯合審查意見時不得擅自變通。

（五）強化數字賦能，推進聯合審查智能化

推進備案審查信息化建設，構建覆蓋文件報備、智能篩查、在線會商、風險預警、數據共享的數字化平臺。有條件的地方可以開發聯合審查協同系統，運用大數據、人工智能等新技術對海量文件進行疑難問題、共性問題自動識別與風險點標記。充分運用好全國人大指導的、各省級人大統一建設管理的數據庫，加強數據互聯互通，持續推動有關方面將所有人大、行政、監察、司法規范性文件納入備案審查范圍，確保不涉密的文件都可以共建共享，建立“一文件一編碼\"的全生命周期追蹤機制。同時，開放部分數據接口供第三方機構調用，提升第三方運用公開材料的便利性。

（六）夯實基層基礎，促進聯合審查保障化

健全基層聯合審查組織網絡，在有條件的市級人大設立“聯合審查指導中心”，區縣、鄉鎮（街道）人大配置專職審查員。推行“審查導師制”，由上級人大的實務專家對口幫扶基層人大專職干部。加強專業化隊伍建設，辦文和備案審查人員要加強憲法法律、國家政策和地方經濟社會發展情況等學習，加強培訓交流，提升自身素質和辦文、審查的能力，編寫和應用好典型案例。地方人大與高校合作開設備案審查專項培訓課程，加強雙方互動交流。建立備案審查人才跨區域交流機制。

六、結語

聯合審查方式作為中國特色備案審查制度的重要組成部分，其發展完善仍面臨諸多理論和實踐課題。正如德沃金所言，“法律是一種不斷完善的實踐\"[13]，聯合審查方式也需要在實踐中持續演進。在前述對策建議外，未來深層次研究應進一步厘清聯合審查中各主體間的權責邊界，探索建立科學合理的分工協作機制。博登海默曾指出“法律旨在創設一種正義的社會秩序\"[4]，隨著法治實踐的深入，聯合審查將在保障規范性文件合法性、維護法制統一方面展現更大制度價值，其經驗也可能為其他法治領域提供有益借鑒。

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