推動境內外產業園區聯動發展打造國內國際雙循環重要支點

黨的二十大報告明確提出，要“著力提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平”。境外產業園區作為我國全球產業布局的重要承接平臺和物流運輸的關鍵節點，為維護我國產業鏈供應鏈安全穩定發揮了重要作用。近年來，有關地方積極探索境內外產業園區聯動發展，形成了浙江境外經貿合作區和省內經開區聯動發展、山東帝豪匈牙利經貿物流園與境內電商綜合試驗區聯動發展、廣西中馬欽州—關丹“兩國雙園”等多種模式，揭示了我國境外產業園區進入了“內外聯動”“產業+”等新的發展階段。但受大國博弈、供應鏈重構及東道國政策波動影響，加上建區企業自身經營短板，我國部分境外產業園區可持續發展也面臨挑戰。面對新環境新挑戰，需以“盤活存量、優化增量、創新模式”為總體思路，高質量推動境外產業園區的建設和運營，打造我國融入全球產業鏈供應鏈的前沿陣地，更好服務雙循環發展新格局。

一、我國境外產業園區建設初具規模

（一）布局上大多分布在共建“一帶一路”國家

作者整理有關省市商務部門公開信息發現，中國企業在境外建設產業園區主要集中在2018年及以前，共在59個國家建有168個境外產業園區，主要分布在亞洲、非洲和中東歐共建“一帶一路”國家。目前可追溯的早期中國境外產業園區是越南鈴中加工出口區（1995年）。2005年開始，由商務部主導推動“境外經貿合作區”建設，境外產業園區逐漸成為了對外經濟合作重要形式。2013年隨著“一帶一路”倡議的提出，境外園區建設迎來了加速發展。總體來看，中國境外產業園區發展歷程可劃分為自主探索階段（1990—2005年）、政府引導階段（2005—2013年）、高速發展階段（2013—2018年）。2018年以后，境外產業園區進入轉型發展的階段。

從所在區域來看，納入研究范疇的168家園區中有109家分布在亞洲，約占64%，非洲、歐洲、南美洲分別有37家、12家和 8家，北美洲和大洋洲各1家。在亞洲的園區中，在東南亞地區有47家，其次是東北亞地區的29家和西亞地區的12家。從次區域來看，我國境外園區數量最多的前五位次區域依次是東南亞、東非、南部非洲、中東歐（不含俄羅斯）和中亞，數量最多的國家是俄羅斯。尤其2013年“一帶一路”倡議提出后，境外產業園增長數量明顯加速，納入研究的168家園區中，2013年后新建的有89家，約占到總數的一半。

（二）園區類型以加工制造類為主

從產業類型來看，園區可以分為加工制造、資源利用、農業產業、商貿物流、科技研發、綜合性產業園6大類。其中加工制造型園區有83家，約占總園區數量的1/2，其次是資源利用型、農業產業園區、商貿物流和綜合性園區，分別有24家、23家、18家、11家。科技研發類園區相對較少，僅有6家。境外產業園區加速建設的年份正是中國企業“走出去”高速發展的時期，這一分布凸顯了中國企業尤其制造業企業集群化出海的典型特征。一方面，境外產業園區承接了中國加工制造型企業全球化布局需求，另一方面通過基礎設施與政策協同降低出海風險，強化了與東南亞、中東、非洲等地區的產業融合。這不僅加速中國技術、資本與中間品出口，還促進有關國家和地區加速融入全球價值鏈，取得了互利雙贏的效果。例如，埃塞俄比亞東方工業園聚集超百家企業，覆蓋服裝、汽車組裝、水泥生產等領域，直接創造2萬個就業崗位，成為該國工業化核心引擎。又如泰中羅勇工業園吸引270家中國制造企業入駐，形成汽摩配、新能源等產業集群，填補泰國光纜、光伏的產業空白。

（三）民營企業是境外產業園區建設的主力軍

從數量上看，納入本研究的168家園區中，有117家是由民營企業投資開發的，占比高達70%。從效益來看，目前中國在境外知名度較高且已經實現自主盈利的園區中，比如埃塞俄比亞東方工業園、泰中羅勇工業園、越南龍江工業園等，大多數都是民營企業主導建設的。2018年通過商務部考核的20家園區中，有14家由民營企業開發建設，其余6家由央企和地方國企建設，民企占比達到70%。

二、境內外產業園區聯動發展新趨勢

境外產業園區的發展離不開境內產業鏈供應鏈的支撐。目前有關省市在促進境內外產業園區合作方面進行了積極探索，這些新模式的出現不但豐富了境外產業園區的類型、拓展了園區的功能、提升了園區持續運營能力，更是帶動了中小企業“走出去”，促進了區域產業鏈供應鏈協同發展，為新時期境外產業園區創新發展提供了參考借鑒。

（一）政府統籌境外經貿合作區和境內經開區聯動發展

浙江省2020年推出了《浙江國際國內園區合作構筑雙循環新發展格局“莫干山行動”方案》，也是國內首個省級層面試點國際國內園區雙循環聯動機制正式落地。該方案通過構建四大平臺協同體系，將省內國家級開發區與10多個境外經貿合作區深度綁定，形成“研發—制造—市場”全鏈條聯動。該體系極大促進境內外產業協同發展，提升了貿易質量，比如過去浙江以服裝、玩具等勞動密集型產品出口為主，常陷入“薄利多銷”的困境。現在，通過境外園區帶動的機電設備、新能源產品出口占比持續攀升，貿易“含金量”顯著提高。

（二）電商驅動境外商貿物流園與境內跨境電商綜合試驗區聯動發展

山東帝豪國際投資有限公司在匈牙利建設的中歐商貿物流合作園區，先后與山東臨沂跨境電商綜合試驗區、江西贛州跨境電子商務綜合試驗區、浙江省自貿試驗區金義片區、烏魯木齊跨境電子商務綜合試驗區簽署“雙區聯動”合作協議，通過“跨境電商+中歐班列+海外倉”的合作形式，可為跨境電商企業節約貨運時間、物流成本以及倉儲費用，帶動和吸引了一批中國企業加大對中東歐地區物流行業投資和布局。該模式也豐富了境外產業園區的盈利模式，目前帝豪匈牙利園區供應鏈金融服務已經成為了園區的主要收入來源之一，改變了傳統園區的盈利主要靠物業租賃收入的單一模式。

（三）“兩國雙園”模式推動邊境地區境內外園區聯動發展

廣西中馬欽州—關丹產業園的“兩國雙園”模式依托馬中雙邊政府的有力措施，實現兩園兩港聯動發展，開創了跨境產業合作模式。依托兩國自然稟賦、產業優勢和市場資源，中馬“兩國雙園”加快構建跨境產業鏈供應鏈價值鏈，布局相關特色產業，通過稅收優惠、出口便利等政策支持園區發展。目前，欽州港和關丹港締結為“姐妹港”，為中馬兩國物流運輸提供雙向支撐；實現馬來西亞毛燕輸華常態化，建成中國—東盟首條燕窩跨境產業鏈；在中馬“兩國雙園”開展金融創新試點，業務量累計突破320億元；關丹港兩個15萬噸級深水碼頭建成運營，帶動關丹港每年新增貨物吞吐量1000萬噸。“兩國雙園”對于探索境內外園區跨境產業合作新模式有著重要的參考意義。

三、境外產業園區建設存在的問題和面臨的挑戰

雖然我國境外產業園區建設取得了積極的成效，但發展水平仍處于初級階段，且受到的大國博弈、地緣政治等影響較大，建設園區的企業自身發展也存在許多現實問題和挑戰。

（一）建區企業自身經營存在短板缺陷

據公開資料顯示，截至2018年底，僅有20個境外產業園區通過商務部的境外經貿合作區考核，甚至還存在部分園區通過首次認定后再次考核不合格而被從國家級園區名單中取消的現象。2019年以來，商務部也未公布境外經貿合作區的考核情況，境外產業園區的可持續發展面臨諸多困難。首先，主導園區開發建設的國內企業自身發展不良，如天津聚龍集團因自身資金斷裂，導致投資建設的中國·印度尼西亞聚龍農業產業合作區經營困難。其次，思路定位不清晰，在招商過程中追求短平快，“撿到籃子里都是菜”，以致造成園區內產業布局混亂、主導產業模糊。較早建成的埃及蘇伊士經貿合作區、柬埔寨西哈努克港經濟特區等，雖然是中國境外產業園區的成功典型，但入駐企業數量與規模與早期預期仍存在差距。最后，園區的盈利模式單一、持續經營能力不足。相關數據顯示，我國境外產業園區收入結構中物業租賃占比超過80%，亟需通過多種增值服務來拓寬收入來源，確保持續穩定運營。

（二）面臨區域供應鏈調整等外部環境壓力

近年來，美國通過提高關稅等政策推動區域供應鏈調整，促使部分跨國企業重新評估其生產布局。這種供應鏈調整趨勢對中國境外產業園區的運營和發展帶來了新的挑戰。例如，在美國對東南亞四國光伏產品實施關稅措施后，中國有關企業在越南、泰國的園區項目需將部分產能調整至印尼、老撾或中東等地。由于新生產基地的建設需要時間，短期內可能導致企業出口波動，進而對運營效益產生影響。此類變化使得相關中國企業和境外園區在供應鏈管理上陷入困境，若維持現有布局可能影響其產品向有關區域市場出口，而進行產業鏈供應鏈調整則需應對技術適配與成本上升等挑戰。此外，部分歐洲國家、日本等也陸續出臺了支持本土化生產的政策，這進一步增加了中國境外園區布局的不確定性。

（三）容易受到地緣政治風險與東道國政策波動影響

部分境外園區所在的東道國政策反復、區域沖突升級等壓力相互交織，使得園區運營面臨不確定性。比如埃塞俄比亞北部沖突迫使東方工業園暫停擴建；剛果（金）銅礦園區因地方武裝襲擊導致運輸中斷，全年虧損數億美元。此類風險還會加劇園區的運營成本，部分建區企業的安保支出占運營成本的10%以上。此外，部分東南亞和非洲國家往往缺乏政策連續性，新政府為迎合民意或外部勢力，可能單方面修改稅收、土地等核心條款。例如，埃塞俄比亞因政權更迭延遲土地審批，加劇園區資金鏈壓力等。

四、對策建議

（一）盤活存量，支持現有境外產業園區持續運營

對運營良好且有一定區域影響力的園區，應加大政策扶持，促進其發揮示范帶動作用，打造品牌園區。第一，創新金融支持工具。針對建區企業資金投入大、成本回收慢的特點，可考慮金融機構為境外園區開發“建設貸—運營貸—升級貸”等產品，對園區基建項目提供超長期優惠貸款；針對入區企業，可考慮金融機構開發“供應鏈金融+信用保險”組合產品，以園區內核心企業的應收賬款為質押，為上下游企業提供低成本融資。第二，通過高層對話機制爭取同東道國政府共同支持中資園區建設，著力解決園區面臨的規則、安全等非商業性風險，提升境外產業園區的市場吸引力。同時，對于發展不佳的園區應按照市場化原則轉型、重組或退出。

（二）做優增量，優化境外產業園區整體布局

新增園區應優先考慮在符合我國海外發展戰略的國家和地區布局。首先，沿中歐班列沿線布局。在中亞樞紐節點，如烏茲別克斯坦安集延、吉爾吉斯斯坦馬克馬爾，以及中哈邊境的霍爾果斯、阿拉山口口岸等布局商貿物流、跨境物流園區。在歐洲樞紐節點，如白俄羅斯明斯克等布局新能源汽車、精密機械等高端制造園區。其次，沿海上絲綢之路布局。東南亞方向，優先在港口經濟區、交通樞紐城市及產業資源富集地布局園區，在印尼巴淡島等重要港口發展臨港先進制造業與跨境物流園區；南亞方向，在巴基斯坦瓜達爾港等建設能源裝備制造與中轉貿易園區。非洲東海岸，應以肯尼亞蒙巴薩、坦桑尼亞巴加莫約為支點，打造農業、礦產資源加工園區。

（三）創新模式，探索境外產業園區合作共建新思路

第一，由政府統籌境內外產業園區聯動發展。參照浙江省境外經貿合作區與省內經濟開發區的聯動合作模式，由地方政府統籌聯動招商、聯合招才、一體化金融支持等舉措，推動境內外園區深入合作、聯動發展。第二，推動境外商貿物流型園區向海外倉發展。參照山東帝豪匈牙利園區模式，積極對接境內跨境電商綜合試驗區，加快園區數字化、智能化轉型，著力提升園區全流程服務水平，將園區打造為服務境內中小企業海外中轉樞紐。第三，探索“多國多園”合作。參考中馬欽州—關丹“兩國雙園”發展模式，在中外雙方產業互補性強、融合度高的邊境地區探索更多“兩國雙園”合作。可優先考慮在東南亞地區，用好RCEP原產地規則等有利條件，以及現有成熟的中國境外產業園區，探索“多國多園”合作。

（作者為國家發展改革委一帶一路建設促進中心助理研究員）