完善人工智能監(jiān)管體制機(jī)制的國內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及啟示

人工智能監(jiān)管已成為全球科技競(jìng)爭(zhēng)與國際治理的重要抓手。美國依托聯(lián)邦、州與行業(yè)分治模式，通過軟治理工具釋放科技創(chuàng)新活力，鞏固全球技術(shù)領(lǐng)先地位；歐盟通過《人工智能法案》建立風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)監(jiān)管體系，以統(tǒng)一立法筑牢安全底線，強(qiáng)化規(guī)則輸出能力。當(dāng)前，我國人工智能產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，但核心技術(shù)自主可控能力仍存短板。我國可吸納歐盟風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)機(jī)制優(yōu)化負(fù)面清單，借鑒美國技術(shù)反制路徑提升治理敏捷性，構(gòu)建“基礎(chǔ)規(guī)則+場(chǎng)景指引”雙軌體系，同步強(qiáng)化核心技術(shù)攻關(guān)與國際合作，通過“一帶一路”建設(shè)輸出中國標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)形成兼顧安全與發(fā)展的全球AI治理新范式。

一、全球人工智能監(jiān)管典型模式及代表性國家實(shí)踐

（一）以美國為代表的縱向靈活分散監(jiān)管模式

美國人工智能監(jiān)管基于其聯(lián)邦制傳統(tǒng)與市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)邏輯，形成了以分層治理、政企協(xié)同、動(dòng)態(tài)調(diào)整為核心的監(jiān)管模式，其主要特點(diǎn)體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是形成聯(lián)邦、州、行業(yè)三層分層治理架構(gòu)。聯(lián)邦層面通過總統(tǒng)行政令（如拜登政府頒布的第14110號(hào)令）和跨部門戰(zhàn)略（如《國家人工智能研發(fā)戰(zhàn)略計(jì)劃》）設(shè)定國家優(yōu)先事項(xiàng)；州層面制定針對(duì)性法規(guī)（如加州AI透明度法）；行業(yè)監(jiān)管通過部門法細(xì)化具體應(yīng)用場(chǎng)景（如美國食品藥品監(jiān)督管理局針對(duì)醫(yī)療AI工具的分類監(jiān)管）。二是形成政企協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。采用“政府搭臺(tái)、市場(chǎng)唱戲”模式，通過美國國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院（NIST）《AI風(fēng)險(xiǎn)管理框架》和白宮自愿承諾等軟法工具引導(dǎo)企業(yè)自律，同時(shí)通過美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（FTC）等現(xiàn)有機(jī)構(gòu)打擊AI欺詐。三是形成監(jiān)管手段動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。通過美國國家科學(xué)基金會(huì)（NSF）資助AI研究、開放政府?dāng)?shù)據(jù)、設(shè)立測(cè)試平臺(tái)等手段賦能AI監(jiān)管，注重以技術(shù)方法規(guī)制技術(shù)，聚焦“關(guān)鍵盲區(qū)”，促進(jìn)開發(fā)相應(yīng)的監(jiān)管系統(tǒng)和配套資源，動(dòng)態(tài)調(diào)整監(jiān)管機(jī)制。

（二）以歐盟為代表的橫向規(guī)范集中監(jiān)管模式

2024年3月，歐盟通過了全球首部針對(duì)人工智能的跨行業(yè)集中式立法——《人工智能法案》，確立了適用于各地區(qū)、各行業(yè)的橫向通用監(jiān)管框架。歐盟人工智能治理模式的開創(chuàng)性貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)治理體系。《人工智能法案》以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，將人工智能系統(tǒng)劃分為不可接受風(fēng)險(xiǎn)、高風(fēng)險(xiǎn)、有限風(fēng)險(xiǎn)和最小風(fēng)險(xiǎn)四類。對(duì)不可接受風(fēng)險(xiǎn)的AI采取禁止措施，高風(fēng)險(xiǎn)和有限風(fēng)險(xiǎn)AI需遵守?cái)?shù)據(jù)質(zhì)量、透明度、安全性等規(guī)范，最小風(fēng)險(xiǎn)AI則免予監(jiān)管。二是建立監(jiān)管沙盒機(jī)制。各成員國設(shè)立沙盒平臺(tái)，為高風(fēng)險(xiǎn)和新興AI技術(shù)提供在受控環(huán)境下測(cè)試與驗(yàn)證的機(jī)會(huì)，以降低企業(yè)合規(guī)負(fù)擔(dān)并積累監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，從而有效兼顧技術(shù)創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)管控。三是設(shè)立專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)。歐盟成立人工智能辦公室，統(tǒng)籌監(jiān)管協(xié)調(diào)與國際合作，并設(shè)立人工智能安全小組專注于高性能模型的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。這一機(jī)構(gòu)設(shè)置強(qiáng)化了監(jiān)管的專業(yè)化和集中化，有助于提升監(jiān)管效率并推動(dòng)跨國合作。

（三）以中國為代表的縱橫聯(lián)動(dòng)監(jiān)管模式

中國人工智能監(jiān)管以“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”為核心導(dǎo)向，構(gòu)建了國家戰(zhàn)略引領(lǐng)、多部門協(xié)同、場(chǎng)景化分級(jí)監(jiān)管的縱橫聯(lián)動(dòng)治理體系。一是國家戰(zhàn)略主導(dǎo)。通過《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》《數(shù)據(jù)安全法》《生成式人工智能服務(wù)管理暫行辦法》等文件，以立法和政策雙輪驅(qū)動(dòng)，明確分類分級(jí)監(jiān)管原則。二是形成中央統(tǒng)籌、部委分工、地方試點(diǎn)的立體監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。如，中央網(wǎng)信辦、工信部、科技部等12部門聯(lián)合成立“國家科技倫理委員會(huì)”，統(tǒng)籌AI倫理治理，上海、深圳試點(diǎn)探索“算法備案制”等創(chuàng)新機(jī)制。三是場(chǎng)景化分級(jí)管控。如，針對(duì)金融、醫(yī)療、自動(dòng)駕駛等高敏感領(lǐng)域?qū)嵭小柏?fù)面清單”管理，對(duì)生成式AI服務(wù)設(shè)立數(shù)據(jù)標(biāo)注、合規(guī)測(cè)試等硬性要求。

二、人工智能監(jiān)管模式比較分析

（一）治理架構(gòu)：縱向監(jiān)管強(qiáng)調(diào)行業(yè)分層治理，橫向監(jiān)管強(qiáng)調(diào)規(guī)范一致治理

美國采取靈活分散的縱向監(jiān)管模式，通過聯(lián)邦、州和行業(yè)分層治理，靈活應(yīng)對(duì)AI技術(shù)快速迭代，有助于降低創(chuàng)新門檻，釋放企業(yè)創(chuàng)新活力；但這一模式也增加了跨州合規(guī)難度，企業(yè)面臨不同地區(qū)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的不一致性，同時(shí)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)相對(duì)滯后。相比之下，歐盟統(tǒng)一立法的橫向監(jiān)管模式規(guī)范性強(qiáng)、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防控能力突出，跨區(qū)域、跨行業(yè)的通用規(guī)則有助于降低跨國企業(yè)合規(guī)成本，如德國西門子醫(yī)療AI只需一次認(rèn)證即可進(jìn)入全歐市場(chǎng)；但這一模式對(duì)技術(shù)變革的靈活性、適應(yīng)性弱，對(duì)新興技術(shù)的包容度不足，難以適應(yīng)AI技術(shù)快速迭代需求。

（二）監(jiān)管工具：縱向監(jiān)管以軟治理為主，橫向監(jiān)管以硬約束為主

縱向監(jiān)管模式以軟治理為主，通過自愿性框架、企業(yè)承諾、技術(shù)指南等非強(qiáng)制性工具引導(dǎo)企業(yè)自律，降低監(jiān)管干預(yù)，推動(dòng)技術(shù)突破，其核心邏輯是市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)與技術(shù)社群共治相結(jié)合。如美國白宮通過行業(yè)自愿承諾等非約束性工具引導(dǎo)企業(yè)自律，鼓勵(lì)頭部企業(yè)（如OpenAI、谷歌）將“紅隊(duì)測(cè)試”“透明報(bào)告”等實(shí)踐內(nèi)化為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。橫向監(jiān)管模式以硬約束為主，依托立法與行政強(qiáng)制力，通過明確禁令、處罰機(jī)制和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)劃定行為邊界，強(qiáng)調(diào)建立覆蓋AI全生命周期的風(fēng)險(xiǎn)防控體系，核心目標(biāo)是AI風(fēng)險(xiǎn)兜底與公共利益優(yōu)先。如，歐盟《人工智能法案》對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)AI系統(tǒng)實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管，在風(fēng)險(xiǎn)管控的前提下，通過AI沙盒機(jī)制探索技術(shù)驗(yàn)證，促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用。

（三）戰(zhàn)略邏輯：縱向監(jiān)管突出科技競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向，橫向監(jiān)管突出規(guī)則輸出導(dǎo)向

美國的縱向監(jiān)管模式以科技競(jìng)爭(zhēng)為主要戰(zhàn)略目標(biāo)，聯(lián)邦、州和行業(yè)分治模式賦予企業(yè)更多探索空間，提高企業(yè)國際競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，有助于維護(hù)美國在AI領(lǐng)域的全球的技術(shù)領(lǐng)先地位。如，美國通過“弱監(jiān)管”維持硅谷生態(tài)優(yōu)勢(shì)，扶持科技巨頭發(fā)展，同時(shí)通過NIST、NSF等科研機(jī)構(gòu)設(shè)立測(cè)試平臺(tái)，為技術(shù)創(chuàng)新提供支持。相比之下，歐盟的橫向監(jiān)管模式以風(fēng)險(xiǎn)防控為核心，通過統(tǒng)一立法形成“布魯塞爾效應(yīng)”，借助《人工智能法案》輸出全球監(jiān)管模板，強(qiáng)化其在國際規(guī)則制定中的影響力。歐盟以規(guī)則輸出為導(dǎo)向的戰(zhàn)略邏輯，不僅有助于規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還為歐盟技術(shù)企業(yè)進(jìn)入全球市場(chǎng)提供制度化保障。

三、對(duì)我國人工智能監(jiān)管體制機(jī)制構(gòu)建的經(jīng)驗(yàn)啟示

（一）構(gòu)建“基礎(chǔ)規(guī)則+場(chǎng)景化指引”雙軌監(jiān)管體系

歐美人工智能監(jiān)管實(shí)踐表明，無論是美國根據(jù)自身在人工智能領(lǐng)域的科創(chuàng)優(yōu)勢(shì)，選擇基于應(yīng)用場(chǎng)景、更加重視創(chuàng)新的“弱監(jiān)管”模式，還是歐洲延續(xù)自身數(shù)字主權(quán)戰(zhàn)略，選擇基于風(fēng)險(xiǎn)劃分、更加重視安全的“強(qiáng)監(jiān)管”模式，雙方的人工智能治理路徑始終服務(wù)于國家和地區(qū)利益。當(dāng)前，我國人工智能產(chǎn)業(yè)已經(jīng)進(jìn)入規(guī)模化應(yīng)用的爆發(fā)期，同時(shí)又具備歐美缺乏的統(tǒng)一大市場(chǎng)，應(yīng)結(jié)合自身發(fā)展實(shí)際，綜合借鑒橫向監(jiān)管和縱向監(jiān)管兩種監(jiān)管模式的有效經(jīng)驗(yàn)，探索構(gòu)建兼顧技術(shù)發(fā)展與安全防控的中國特色人工智能監(jiān)管體制機(jī)制。我國應(yīng)以基礎(chǔ)規(guī)則明確底線紅線，以場(chǎng)景化指引靈活調(diào)整對(duì)不同AI應(yīng)用場(chǎng)景的監(jiān)管要求，有效平衡創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)管控，確保產(chǎn)業(yè)發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)治理相協(xié)調(diào)，探索構(gòu)建“基礎(chǔ)規(guī)則+場(chǎng)景化指引”雙軌監(jiān)管體系。

（二）協(xié)同推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和風(fēng)險(xiǎn)防控能力提升

我國人工智能產(chǎn)業(yè)在基礎(chǔ)算法、開源框架、芯片設(shè)計(jì)等核心技術(shù)領(lǐng)域依然存在短板，對(duì)外技術(shù)依賴度較高。如何促進(jìn)核心技術(shù)自主可控能力的全面提升是我國構(gòu)建人工智能監(jiān)管體制機(jī)制面臨的重要問題。對(duì)此，應(yīng)充分借鑒歐美橫向監(jiān)管和縱向監(jiān)管模式的經(jīng)驗(yàn)做法促進(jìn)科技創(chuàng)新，協(xié)同推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和風(fēng)險(xiǎn)防控能力提升，構(gòu)建開放包容的創(chuàng)新生態(tài)。一方面，借鑒歐盟橫向監(jiān)管模式，加快建設(shè)國家級(jí)AI技術(shù)測(cè)試平臺(tái)與行業(yè)沙盒實(shí)驗(yàn)室，在降低技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，通過開放測(cè)試、監(jiān)管沙盒等機(jī)制，為企業(yè)創(chuàng)新提供發(fā)展空間。另一方面，借鑒美國縱向監(jiān)管模式，構(gòu)建市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)與企業(yè)自律機(jī)制，通過設(shè)立開放測(cè)試平臺(tái)和激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)企業(yè)積極參與基礎(chǔ)算法優(yōu)化和核心硬件開發(fā)，同時(shí)推動(dòng)開源技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，為產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)提供技術(shù)支撐，構(gòu)建以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向的創(chuàng)新生態(tài)，從而提升中國AI產(chǎn)業(yè)整體競(jìng)爭(zhēng)力。

（三）兼顧科技競(jìng)爭(zhēng)和規(guī)則輸出提高全球AI治理話語權(quán)

歐美在人工智能治理問題上的分歧，加劇國際治理方案碎片化與行動(dòng)力缺失的現(xiàn)實(shí)困境，同時(shí)，也進(jìn)一步拉大了發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家間的“智能鴻溝”。我國作為人工智能強(qiáng)國和發(fā)展中國家代表，應(yīng)積極踐行《全球人工智能治理倡議》，參與全球AI治理框架構(gòu)建，通過G20、聯(lián)合國等多邊機(jī)制推動(dòng)建立包容性、普惠性的全球AI治理標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，深化“一帶一路”共建國家的人工智能合作，積極輸出中國在數(shù)據(jù)治理、技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，幫助發(fā)展中國家彌合“智能鴻溝”，塑造更加公平、開放的全球AI治理新格局。

（韓曉，中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院產(chǎn)業(yè)所。毛紫君，通訊作者，國家工業(yè)信息安全發(fā)展研究中心）