加強統(tǒng)籌協(xié)調進一步優(yōu)化碳排放權要素市場化配置

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于健全資源環(huán)境要素市場化配置體系的意見》，對推進碳排放權、用水權、排污權等市場化交易進行部署。隨著全球氣候變化問題日益嚴峻，實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》溫控目標的排放空間日益緊缺，碳排放權的要素屬性也逐步凸顯。碳排放權要素配置有行政化配置、市場化配置等途徑，每類途徑又有諸多政策工具。碳排放權交易市場（簡稱“碳市場”）是以市場化方式配置碳排放權要素的重要政策工具，主要方法是將事先確定的碳排放權總量分解至相關排放主體，通過允許排放主體自由交易碳排放權要素，最終實現(xiàn)碳排放權要素的優(yōu)化配置。

一、碳市場在國內外蓬勃發(fā)展

（一）全球碳市場加快發(fā)展

截至今年4月，全球已有38個不同層級碳市場在運行中，涵蓋了100億噸二氧化碳排放當量，約占全球總排放的19%。這些運行碳市場的地區(qū)生產(chǎn)總值占全球的58%，人口占全球的三分之一。碳市場已經(jīng)成為歐盟、韓國、新西蘭等國家和地區(qū)推動碳減排的核心政策工具，此外還有印度、巴西、阿根廷等多個新興經(jīng)濟體正在計劃實施碳市場。

2024年，各碳市場覆蓋了電力、工業(yè)、航空、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等10個部門和行業(yè)，市場價格從1美元/噸二氧化碳到70美元/噸二氧化碳不等。拍賣已成為發(fā)達國家碳市場配額分配的主要方式，2024年各碳市場募集資金約700億美元，自2007年以來已累計募集資金達到3730億美元。

（二）我國多層次碳市場體系建設不斷完善

2013年以來，我國在北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北、深圳7個省、市啟動碳排放權交易試點工作。在試點基礎上，2021年7月16日全國碳市場正式啟動運行。生態(tài)環(huán)境部《全國碳市場發(fā)展報告（2024）》顯示，全國碳市場已納入重點排放單位2257家，覆蓋二氧化碳排放約51億噸，占全國二氧化碳排放的40%以上，是全球覆蓋溫室氣體排放量最大的碳市場。

2024年，我國重啟溫室氣體自愿減排交易市場，標志著全國碳市場、省級碳市場、自愿減排交易市場構成的多層次碳市場體系正式形成。截至2025年6月17日，全國碳市場累計交易6.6億噸二氧化碳，交易額452.2億元；7個省級碳市場累計交易額突破百億元。

（三）碳市場對促進綠色低碳高質量發(fā)展發(fā)揮了積極作用

碳市場的運行實施為全球碳減排起到重要作用。根據(jù)歐盟委員會發(fā)布的《2023年歐盟碳市場的運行情況》，2023年歐盟碳市場納入行業(yè)的碳排放量為11.49億噸二氧化碳當量，較2022年下降約15.6%，比2005年下降了47.6%。2024年底北美區(qū)域溫室氣體倡議（RGGI）發(fā)布的《RGGI發(fā)電和進口碳排放量：2021年監(jiān)測報告》顯示，2019—2021年RGGI覆蓋發(fā)電行業(yè)的碳強度從基準年（2016—2018年）的0.728tCO2/MWh下降到0.461tCO2/MWh，降幅達到36.7%。

碳市場同樣為我國碳減排作出了積極貢獻。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《全國碳市場發(fā)展報告（2024）》，2023年全國單位火電發(fā)電量二氧化碳排放比2018年下降了2.38%。此外，通過形成“排碳有成本、減碳有收益”的信號，碳市場對激勵企業(yè)節(jié)能挖潛、優(yōu)化能源結構、優(yōu)化投資和研發(fā)決策等發(fā)揮了間接促進作用。2024年4月全國碳市場收盤價首次突破100元/噸，持續(xù)提升的價格預期為開展氣候投融資、碳資產(chǎn)管理、配額質押等金融創(chuàng)新錨定了基準價格，有助于撬動更多綠色低碳投資。

二、全國碳市場仍存在較大改進空間

（一）碳市場在碳達峰碳中和政策體系中的定位不夠清晰

我國已經(jīng)建立了碳達峰碳中和“1+N”政策體系，碳市場如何定位、如何發(fā)揮作用仍存在較多爭議。從政策目標來看，碳市場減排目標與全國碳強度下降目標的銜接尚不完善，一定程度上導致降碳工作出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象。比如“十四五”期間全國單位生產(chǎn)總值二氧化碳排放下降目標是18%，但是并未設立碳市場總體減排目標。從政策工具來看，碳市場與碳強度目標責任考核、節(jié)能低碳標準等降碳政策的銜接有待加強，與支持節(jié)能和清潔能源發(fā)展的價格、財稅、金融等“隱性碳定價”政策亟待統(tǒng)籌設計。

（二）碳市場對能源電力運行和經(jīng)濟社會影響日趨復雜

近年來，我國煤電企業(yè)面臨嚴峻的經(jīng)營和轉型壓力。“十四五”前兩年，煤價高位運行對煤電行業(yè)造成巨大沖擊，煤電企業(yè)虧損嚴重，央企煤電業(yè)務虧損一度超千億元。2023年以來，伴隨煤價回落煤電企業(yè)經(jīng)營狀況有所緩解，但新能源裝機占比逐漸升高，煤電利用小時數(shù)持續(xù)下降，影響煤電中長期收益預期。2025年第一季度，由于煤電上網(wǎng)電價和上網(wǎng)電量雙降，央企發(fā)電集團上市公司普遍出現(xiàn)盈利增長但營收下降情況。在承擔艱巨的電力保供任務前提下，碳市場中的一些碳排放效率較低的煤電企業(yè)需向效率較高的企業(yè)購買碳排放配額，客觀上增加了這些企業(yè)的經(jīng)營成本，也對電力保供帶來一定影響。此外，我國已宣布將鋼鐵、水泥、鋁冶煉等行業(yè)納入全國碳市場，在全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈加快重構、國內經(jīng)濟持續(xù)下行的背景下，需要進一步評估碳市場擴圍對宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定運行的影響。

（三）碳市場與相關市場的銜接和價格傳導有待加強

碳市場、電力市場、排污權市場均納入了電力、鋼鐵等高耗能高排放企業(yè)。但這些市場的制度設計差異較大，政策協(xié)同效能發(fā)揮不充分。例如，這些市場都會要求企業(yè)提供能源消費數(shù)據(jù)，但各市場要求的數(shù)據(jù)口徑、范圍存在差異，這無疑增加了企業(yè)的工作量。更重要的是，碳成本和能源成本、減污成本都是企業(yè)成本的重要組成部分。如何協(xié)調這些市場的價格形成機制和價格傳導機制，對企業(yè)同時實現(xiàn)降本、增效、減排有重要影響。

（四）碳市場數(shù)據(jù)監(jiān)管和金融服務等基礎支撐保障不足

碳排放數(shù)據(jù)主要由能源消費量、低位熱值、氧化率等核心參數(shù)計算而來，科學監(jiān)測眾多參數(shù)是全球性挑戰(zhàn)。碳排放數(shù)據(jù)質量已經(jīng)成為影響碳市場公信力的關鍵挑戰(zhàn)，我國碳市場啟動之初即暴露碳排放數(shù)據(jù)造假問題，碳市場監(jiān)管任重道遠。此外，碳市場的發(fā)展壯大離不開金融支持，但我國綠色金融仍處于發(fā)展初期階段，碳排放權的法律屬性、計量確權、要素價值、業(yè)務規(guī)則、業(yè)務流程等尚未清晰厘定，綠色金融業(yè)務量和業(yè)務范圍較小，綠色金融產(chǎn)品和服務相對單一，綠色金融對碳市場發(fā)展的支持力度有待提升。

三、政策建議

（一）不斷加強碳市場與碳達峰碳中和政策體系的銜接，持續(xù)提升政策效能

一方面，加強目標銜接，順應國家碳排放目標由強度目標管理到總量目標管理的趨勢，逐步實現(xiàn)碳市場由強度目標管理過渡到總量目標管理。另一方面，加強政策手段銜接，特別是加強碳市場與碳排放目標分解考核的銜接，促進控排企業(yè)在兩項制度中的減排目標相一致。此外，還要持續(xù)提升“隱性碳定價”政策的精準性。如，在大規(guī)模設備更新政策中適度調低準入門檻，讓更多具備減排潛力的中小企業(yè)實施減排行動。

（二）統(tǒng)籌發(fā)展、減排和安全，通過合理制度設計促進降本減排增效

一方面，在國際氣候變化進程出現(xiàn)反復的新形勢下，綜合考慮應對國際碳關稅、維護產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全和平衡區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局等因素，開展鋼鐵、有色、建材等行業(yè)納入碳市場的壓力測試，避免碳減排對經(jīng)濟發(fā)展和行業(yè)競爭力造成過大沖擊。另一方面，持續(xù)優(yōu)化重點行業(yè)碳市場配額分配方案，建立健全碳市場運行監(jiān)測和風險防控機制，將碳市場政策納入宏觀政策取向一致性評估，努力降低碳市場對宏觀經(jīng)濟影響。

（三）加強碳市場與電力交易等相關市場的銜接協(xié)調，健全碳價形成機制和傳導機制

一方面，結合碳市場和電力市場建設進程，加強在政策耦合、市場空間、價格機制、綠色認證、數(shù)據(jù)信息共享等方面的銜接協(xié)同，建立充分反映市場供求關系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本的碳價形成機制。另一方面，健全碳價和電價的傳導機制，促進碳成本多元化疏導，避免碳成本過度推升電價。如，在電力輔助服務市場中，考慮火電由于靈活性提升導致的碳排放成本增加，在輔助服務市場建設及定價中應當給予疏導。

（四）持續(xù)加強監(jiān)管執(zhí)法和金融服務體系建設，提升基礎支撐保障能力

一方面，把數(shù)據(jù)質量作為碳市場的“生命線”，加快更新和發(fā)布符合國情的、統(tǒng)一規(guī)范的重點行業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算與報告標準，持續(xù)加強碳排放監(jiān)測報告核查（MRV）制度建設，強化聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法，加強對碳市場交易種類、數(shù)量、場所的監(jiān)督，依法查處不正當競爭行為。另一方面，持續(xù)提升金融服務體系。在《民法典》《生態(tài)環(huán)境法典》及相關專門法中明確碳排放權的法律屬性，研究制定金融機構市場準入規(guī)則，強化以信息披露為基礎的約束機制。引導金融機構在依法合規(guī)、風險可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下，開發(fā)與碳排放權相關的綠色信貸、綠色保險、綠色債券等金融產(chǎn)品和服務。

（作者單位：中國宏觀經(jīng)濟研究院能源所）