基于財政可持續(xù)性的專項資金審計重點與策略

在心指標。作為財政支出結構中具有導向性和激勵性的專項資金，其管理與使用直接關系到財政資源的配置效率與政策自標的實現(xiàn)程度。本文遵循“理論建構一問題識別一機制分析一對策提出”的邏輯順序，以財政可持續(xù)性自標為核心，構建涵蓋政策規(guī)范、監(jiān)督機制與操作建議的審計優(yōu)化框架，力圖為新時代背景下專項資金審計提供理論支撐與實踐指導，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深人發(fā)展。

一、相關理論分析

（一）財政可持續(xù)性的內涵、評價標準

財政可持續(xù)性是指政府在不損害經(jīng)濟增長和不發(fā)生財政危機的前提下，通過合理的財政收入與支出安排，實現(xiàn)當前與未來財政政策自標的能力。從本質上看，財政可持續(xù)性要求政府維持一個可持續(xù)的財政收支平衡狀態(tài)，以確保公共債務水平處于可控范圍內，并避免對未來財政資源形成過度透支。其核心內容包括三個層面：一是宏觀層面的收支平衡與債務約束，即政府必須在中長期維度內保持財政赤字與公共債務規(guī)模的合理性；二是微觀層面的預算安排與支出結構，即財政支出可以兼顧公平性、效率性與結構合理性；三是制度層面的財政治理能力，包括稅收制度、預算制度和審計監(jiān)督體系的有效運行。

當前學術界對財政可持續(xù)性的評估主要采用指標法與模型法兩類路徑，其中指標法強調通過財政赤字率、債務率、償債能力比率等宏觀指標對政府財政健康狀況進行量化分析；而模型法則更注重運用代際均衡理論與可計算一般均衡模型，對不同政策情境下財政可持續(xù)性的變化趨勢進行動態(tài)預測。在當前形勢下，財政可持續(xù)性不僅涉及中央與地方財政關系、財政收入與支出結構等制度性問題，還涉及政府債務管理、經(jīng)濟增長與財政政策協(xié)調等多方面內容，同時也與專項資金等結構性財政工具的合規(guī)性和效益性緊密相關，因此，將專項資金審計融入財政可持續(xù)性評價體系，或能實現(xiàn)對財政運行質量的全局性把握與系統(tǒng)性提升。

（二）國家審計視角下專項資金管理的政策要求與監(jiān)督機制

專項資金作為財政支出的重要組成部分，具有政策性強、目標明確、資金封閉運行等特點，是政府實施宏觀調控、區(qū)域協(xié)調和民生保障的重要工具。為保障專項資金管理的規(guī)范性與效率性，相關部門對其設置了多重政策約束與監(jiān)督機制。從政策要求來看，財政部門對專項資金的設立條件、預算安排、分配方式、績效評價及信息公開等環(huán)節(jié)均制定了嚴格的制度規(guī)定。例如，《中小企業(yè)發(fā)展專項資金管理辦法》《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》《中央財政城鎮(zhèn)保障性安居工程專項資金管理辦法》等法規(guī)文件通過明確資金使用范圍、分配方式、管理職責以及監(jiān)督機制，確保專項資金的規(guī)范使用和高效運行。在此基礎上，審計機關對專項資金的監(jiān)督主要涵蓋預算執(zhí)行審計、績效審計、財務審計與重點項目專項審計四種路徑。通過對專項資金的全生命周期審計介人，不僅能夠發(fā)現(xiàn)預算編制與執(zhí)行過程中存在的制度漏洞和操作瑕疵，還能揭示資金使用效益低下、目標偏離和責任追究不清等深層次問題。然而，在實踐中，由于信息不對稱、部門協(xié)調不暢、審計資源有限，仍存在部分專項資金監(jiān)管盲區(qū)。為此，審計人員需要更加注重審計結果的系統(tǒng)反饋與政策修正功能，通過將數(shù)據(jù)共享、風險預警與績效閉環(huán)等機制嵌入財政運行體系，推動形成“政策一執(zhí)行一監(jiān)督一反饋”一體化的財政治理模式。這不僅有助于提升專項資金的配置效率與治理水平，更是實現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標的重要支點。

二、專項資金審計的重點領域與風險識別

（一）國家審計中專項資金審計的重點領域及典型問題

在我國審計體系中，專項資金因其數(shù)量龐大、政策目標性強、使用鏈條長等特點，一直是審計機關重點關注的對象。近年來，專項資金審計主要聚焦于三個重點領域：一是涉農(nóng)資金，因其覆蓋面廣、資金分配復雜，容易出現(xiàn)“跑冒滴漏”、虛報冒領、項自與資金脫節(jié)等問題；二是科技、教育、環(huán)保等政策性資金，存在使用范圍界定不清、資金滯留沉淀、績效目標模糊等現(xiàn)象；三是地方政府新增專項債券資金，審計發(fā)現(xiàn)部分專項債券資金被挪用、資金閑置、已建成項目無收益等問題，存在較大合規(guī)風險。這些問題的根源，除制度設計本身存在漏洞外，還包括資金管理部門與項目執(zhí)行單位之間的信息不對稱、資金分配與政策目標脫節(jié)、績效評價機制流于形式等。部分地方存在“以審促建”機制不健全、整改執(zhí)行力弱的問題，導致部分審計發(fā)現(xiàn)的問題屢審屢犯，甚至在新的政策框架下以更隱蔽形式出現(xiàn)。面對這些典型問題，審計機關亟須從預算編制源頭人手，強化績效目標與資金安排的聯(lián)動性，同時借助信息化工具提升對專項資金流向與績效的全過程動態(tài)監(jiān)管能力，推動實現(xiàn)從“事后審計”向“全周期審計”轉型，切實提升專項資金使用的規(guī)范性和效益性。

（二）財政可持續(xù)性約束下專項資金使用的主要風險識別與成因分析

從財政可持續(xù)性的視角來看，專項資金使用的核心風險可分為財政運行風險、資源配置風險與制度執(zhí)行風險三類。其中，財政運行風險主要體現(xiàn)在專項資金設立與資金供給缺乏中長期統(tǒng)籌，部分地方為追求短期政策績效或完成考核指標而盲目設項、重復設項，導致財政支出結構失衡，擠壓基本公共服務保障能力。資源配置風險則反映在專項資金投向與實際需求不匹配，比如資金過度集中于某些熱門但飽和的領域，而真正急需支持的項目卻得不到足夠投人。這種不匹配會導致資金浪費，無法精準滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的關鍵需求，進而削弱財政政策的調控效能，影響財政可持續(xù)性。制度執(zhí)行風險則是指在專項資金使用過程中存在制度規(guī)避、執(zhí)行不力、監(jiān)督失效等問題，進而誘發(fā)違規(guī)操作、虛報套取、資金沉淀等現(xiàn)象。這些風險的產(chǎn)生既與制度層面的績效導向機制不健全密切相關，也受到資金分配過程中信息不對稱、項自執(zhí)行環(huán)節(jié)監(jiān)督不到位、資金使用單位內部管理不規(guī)范等因素影響。從治理結構角度看，當前專項資金分配與使用過程中“條塊分割”“上多下少”問題仍較突出，加之部分審計項目依賴事后抽查、缺乏系統(tǒng)性風險評估機制，導致審計難以及時識別潛在風險并提出有針對性的應對措施。因此，構建以財政可持續(xù)性為自標導向的專項資金審計風險識別體系，亟須引人全生命周期風險管理理念，從專項資金設立、分配、使用、評估到清算全過程開展動態(tài)監(jiān)測與系統(tǒng)審計，推動專項資金運行更加透明、合規(guī)與高效。基于上述風險識別思路，表1總結了財政可持續(xù)性約束下專項資金面臨的主要風險類型、典型表現(xiàn)及其深層成因，便于從操作層面厘清審計重點與治理著力點。

表1財政可持續(xù)性約束下專項資金的使用分析

三、基于財政可持續(xù)性的專項資金審計優(yōu)化策略

（一）強化專項資金預算執(zhí)行和績效管理

在財政可持續(xù)性目標驅動下，專項資金預算執(zhí)行的規(guī)范性與績效管理的有效性，已成為衡量財政資源配置效率與政府治理能力的核心指標。當前實踐中，專項資金管理仍存在預算編制科學性不足、資金分配與績效目標脫節(jié)、執(zhí)行過程監(jiān)管薄弱、績效評價形式化等突出問題。這些問題不僅削弱了財政支出的導向功能，也在一定程度上加劇了財政資源錯配與政策執(zhí)行偏差，亟須通過制度化審計介人加以系統(tǒng)治理。專項資金預算的科學編制是實現(xiàn)財政政策目標的基礎。在預算編制階段，審計工作應注重評估專項資金設項的合理性、資金安排的匹配性以及績效目標的可操作性，尤其是對項目設立的必要性分析、資金測算依據(jù)的完整性審查，以及績效指標設定的具體化和量化程度。這一階段的審計，有助于防止“預算先行、績效滯后”以及“重撥付、輕使用”的慣性路徑，進而提升預算安排對實際政策需求的貼合度。

預算執(zhí)行過程中的動態(tài)監(jiān)管，是保障專項資金運行規(guī)范化的重要支撐。專項資金使用鏈條較長、涉及部門較多、管理層級復雜，傳統(tǒng)的事后抽查難以及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)行偏差與資源浪費。為提升審計的穿透力，應推動預算執(zhí)行審計與績效跟蹤審計的深度融合，關注資金撥付是否及時、執(zhí)行是否合規(guī)、項目進展是否符合計劃安排，并通過全過程審計路徑識別資金閑置、挪用或結構性低效等問題。績效目標的過程性偏離應視為財政資源運行風險的重要信號，審計應構建對應的識別與預警機制。在績效管理層面，需推動構建以結果導向為核心的指標體系，通過設定涵蓋投入、過程、產(chǎn)出與最終效果的全鏈條指標，建立績效目標與預算安排之間的剛性約束關系。審計評價不僅要停留在財務合規(guī)層面，更應深入績效目標實現(xiàn)程度、社會效益達成情況以及政策功能履行狀態(tài)，形成財政支出績效的系統(tǒng)性評估。審計結果應實現(xiàn)與財政決策、預算調整和責任問責的制度化聯(lián)動，真正發(fā)揮審計的政策反饋和治理糾偏功能。

（二）構建風險預警與整改閉環(huán)的專項資金審計機制

為實現(xiàn)專項資金審計與財政可持續(xù)性目標的有效銜接，有必要構建貫穿“風險識別一預警提示一責任追溯一整改反饋”全過程的審計閉環(huán)機制，以推動審計成果從“揭示問題”向“防范風險、優(yōu)化治理”功能拓展。

首先，在風險識別階段，可以依托財政資金大數(shù)據(jù)分析與專項資金項目庫，構建專項資金風險畫像模型，通過指標異常識別、行為模式分析等手段，精準鎖定預算編制虛高、資金分配失衡、項自實施滯后等潛在問題。

其次，對財政收支壓力大、債務負擔重的地區(qū)可以設定更為嚴格的風險預警閾值，增強審計資源的動態(tài)配置能力。

最后，在預警提示與審計整改環(huán)節(jié)，需要推動建立跨部門協(xié)同機制，實現(xiàn)財政、審計、紀檢監(jiān)察等多方聯(lián)合響應，通過風險通報、績效問責與整改清單等制度安排，提升審計發(fā)現(xiàn)問題的處置剛性。為打破“屢審屢犯”的治理困境，應強化整改結果運用，將整改成效納人單位預算評估與績效考核體系，真正形成閉環(huán)式的審計監(jiān)督鏈條。實踐中需要通過建立專項資金審計成果反饋平臺，實現(xiàn)審計建議與財政政策的同步調整，推動從“發(fā)現(xiàn)問題一提出建議”向“優(yōu)化機制一助力改革”轉變，全面提升專項資金審計對財政可持續(xù)性戰(zhàn)略自標的支撐能力，更有效地實現(xiàn)財政資源優(yōu)化配置、防范財政運行系統(tǒng)性風險、提升政府治理現(xiàn)代化水平。

四、結語

綜上所述，財政可持續(xù)性不僅是財政運行質量的核心標尺，更是審計監(jiān)督工作的自標指尚和制度依據(jù)。當前，專項資金管理與使用過程中仍存在預算編制與績效脫節(jié)、資金配置不精準、監(jiān)管鏈條不完整等諸多問題，已對財政資源的有效配置與財政治理能力形成實質性掣時。通過構建以預算執(zhí)行監(jiān)督與績效管理為重點的審計策略，輔以風險預警、整改閉環(huán)等機制安排，可實現(xiàn)專項資金審計從“問題導向”向“系統(tǒng)治理”轉型，從而更好地服務于財政運行的穩(wěn)健性和可持續(xù)性。圖

作者單位：四川省遂寧市審計局