服務激活治理：社區居家養老服務的可行路徑

居家養老（服務），是指以家庭為核心、以社區為依托、以專業化服務為依靠，為居家老年人提供解決日常生活困難的社會化服務。服務形式主要包括專業人員提供上門服務以及在社區建立日間照料中心和老年食堂/助餐點等公共服務中心。在許多城市，居家養老通常由政府購買服務的方式實現。承接這種養老服務的通常是一些非營利社會組織，由民政部門統一管理。

服務空轉：居家養老服務現狀

以R市為例，全市常住人口約900萬人，其中60歲及以上老年人口約200萬人，65歲及以上老年人口約150萬人，高出全國老齡化平均水平。全市共設養老院270家，助餐點1200個，政府每年用于“居家+機構”養老體系的財政投入高達5億元。調研發現，居家養老服務的作用有限，更多地呈現錦上添花的性質。

R市白云社區的居家養老服務由該市一家大型養老機構下屬的非營利社會組織承擔。該社會組織2021年進入養老服務領域，最初探索物業養老新模式，曾成為R市的“一把手工程”，后因合作受阻，2024年改與業委會合作，形成“社區+物業+養老”模式，聘用的護理員多為40一50歲。該小區現有10名女性、1名男性提供上門打掃、送餐、助浴等常規服務，并按需外聘市場人員負責理發、修腳等專業服務，同時設有活動中心與助餐點，并承接家庭床位安裝等政府養老服務項目。

在上門服務方面，政府（民政局負責）每月為80歲以上的老年人提供約30元/小時的補助，并設置33類點單式清單，由老年人自主選擇；社會組織每周免費提供2小時的服務，超出部分按45元/小時的標準由老年人自行支付。該社會組織在社區共服務1700人，其中約600人選擇修腳，約300人選擇理發，其余人大多數選擇打掃。對失能老人，政府（醫保局負責）在社保政策下給予50元/小時的補助，并每月提供31小時的免費上門服務。

不過服務效果總體十分有限。對于上門服務，社會組織負責人認為：“每個月2小時其實解決不了問題，也有老人因人戶分離，覺得不需要。對于社會組織來說，這些服務的利潤很薄，有些公司為了省事就直接給老人送米面油等日常用品，我們不允許這樣做。”工作中還遭遇老年人質疑：“你們是給我們做事，還是給你們做政績？”該社會組織剛進入社區時，部分老年人拒絕接受服務，多數老年人不知自己需要什么；有了選擇后，又有老年人要求護理員清洗油煙機。對于助餐服務，因口味與衛生顧慮，多數老年人仍愿在家用餐。

由此，從居家養老服務的運作效果看，政府完成了社會化養老服務工作，社會組織以微薄的利潤提供了政府要求的服務，老年人也免費享受了額外的服務，這看起來是一件大家都獲益的共贏之事。但問題在于，這些養老服務花費了大量資金，社會組織花費了巨大的精力，但老年人似乎獲得了一種可要可不要的免費服務，因而可以說形成了一種“服務空轉”。

為什么政府和社會組織出于好意提供的居家養老服務反而會存在上述問題呢？

福利主義：各方主體的共謀

實際上，這種“服務空轉”局面正是政府、社會組織和老年人共同作用，使居家養老服務滑向福利主義邏輯的結果。福利主義曾經在歐洲一些國家盛行，雖能提供優厚福利，卻易引發財政危機與民眾過度依賴的問題。

從政府的視角看，養老服務作為重大民生事項，得到各級的高度重視，容易受到政績思維的影響，解決問題時須綜合考慮任務目標、管理成本、完成效果。首先，建立社會化養老服務體系是政府養老工作的重點。例如，R市地處發達地區，肩負“走在前，做示范”的政治定位，在養老服務方面自我定位為“先鋒標兵”。按照上級部署要求，R市將建立社會化養老服務體系作為養老工作重點，須以資金投入、組織載體、服務效果等指標呈現，依托若干社會組織完成既定工作，作為政績體現。相關指標含助餐點數、護理床位數、養老院數等。其次，便于管理促成政府選擇購買服務。在資金充裕時，政府寧愿選擇購買服務，而非直接提供服務。原因在于，此時政府僅需履行監管職責，工作壓力驟減。監管手段有二：一是聘請第三方評估；二是技術監管，如要求護理員在平臺上傳照片、視頻并定位。然而，定位不準、流程不暢等技術缺陷，常常引發護理員與老年人的不滿。最后，專業信賴和品牌效應使政府更青睞規模化、品牌化的養老社會組織。此類養老社會組織往往獲得大資本的支持，設施優良、人員專業、規范度高，可以降低安全事故的風險。而且，此類養老社會組織依托大品牌，更容易獲得上級和社會的認可，從而顯化為社會政績。

從養老社會組織的視角來看，它們名義上是非營利社會組織，而養老服務本身利潤微薄。政府通常要求以低于市場價購買同水平服務，且經費由各區財政直管，受區政府監管力度與支付能力差異影響，有的小區盈利、有的小區虧損。以負責白云社區居家養老社會組織為例，其設管理人員5名、護理員60一70名，覆蓋R市多個城區，月均盈利10萬元一20萬元，尚能維持運營。但問題在于實踐中，多數養老社會組織背后均有雄厚資本支持。例如，白云社區的養老社會組織實際由當地一家高端康養集團支撐，該集團已有十幾家分院連鎖，每人每月收費8000元，盈利可觀。藍天社區助餐點則由另一家市場養老機構托底。這些大資本承接項目，目的往往不是直接盈利，而是借此與政府開展更深層次合作。此外，當前失能老年人服務存在較大的盈利空間。有的養老社會組織專司此項業務，每位老年人可獲約1500元補助，其中護理員獲得1000元，養老社會組織凈賺數百元，且結項交付迅速。部分大型企業在此業務上年盈利可達1億元一2億元。

從老年人的視角來看，少數認為自己不需要而拒絕，覺得浪費資源；多數持“不要白不要”心態，政府已付補助，便享用之。在實際需求上，只要尚能自理，老年人皆親力親為。隨著年齡的增長，老年人的需求主要分為兩類：一是日常小微需求，例如調研中一位八旬奶奶因無法給縫紉機穿線而下樓求助；二是精神文化滿足。子女雖同城，老年人仍不愿打擾，恐成負擔，子女亦因工作與家庭難以常伴。

上門服務作為外部護理人員介入家庭的方式，在城市社區尤顯重要，卻難以及時回應小微需求與精神需求。老年人與護理員之間系市場關系，互動疏離，甚至故意刁難。與子女同住的老年人對于上門服務幾無需求，上門服務遂成家庭護理福利。而且，上門服務內容多屬市場既有內容，理發、修腳尤甚，從某種意義上淪為折扣福利。

服務激活治理：社區居家養老服務的可行路徑

筆者所在團隊曾在河南省信陽市新縣戴畈村調研發現，當地有一種服務方式，即將村里一些中年留守婦女組織起來作為護理員為老人提供上門服務，這些婦女也能得到一些補貼，稱為“戴畈模式”。這種嵌入社區、動員內生力量的服務方式不僅沒有讓“服務空轉”，而且還產生了“服務激活治理”的積極效果。“戴畈模式”和R市社區居家養老服務產生了不同效果，關鍵在于前者遵循組織邏輯，而R市購買大規模品牌化社會組織服務則屬市場邏輯。

相較R市社區居家養老服務的市場邏輯，“戴畈模式”的組織邏輯有效的原因有三：一是服務植根地方社會，老年人及家庭視其為人情互惠而非免費福利，因而減少刁難，可靈活調整內容、精準對接需求；二是中年留守婦女獲得老年人及其家庭的信任，漸成村莊積極治理力量，成為聯結橋梁；三是未破壞和替代原家庭養老邏輯，反以地方道德正義強化之，潤滑社會關系。

總體來說，市場邏輯的核心則是以貨幣為媒介進行交易，服務者和被服務者是服務售賣者和消費者兩類群體，產生的是經濟互利、盡力獲益的短期交換關系，導致提供養老服務的護理人員和接受服務的老年人之間容易產生利益沖突，老年人作為消費者對政府服務產生優劣評價。而組織邏輯的核心是將身處其中的每個人動員起來，無論是服務者還是被服務者，他們都是同一組織中的成員，產生的是具有人情互惠、虧欠互還的長遠互動關系。這就使得養老服務成為聯系提供養老服務的村（居）民和接受養老服務的老人之間的互動橋梁，加強了村或社區內部成員的社會互動和情感關系，在實現養老服務的同時還能讓護理人員和老年人同時獲得正向情感體驗。

因此，在社區居家養老服務供給中，激活社區組織的力量，讓服務激活治理，弱化養老服務的福利化傾向，成為提升社區居家養老服務質量和效益的可行路徑。

（作者為江蘇省社會科學院社會政策研究所（江蘇區域現代化研究院）助理研究員。根據慣例，文中所涉名稱均經過匿名化處理）