治安管理處罰法修訂的主要理念及制度解讀

現行治安管理處罰法制定于2005年。2025年6月27日，十四屆全國人大常委會第十六次會議審議通過了新修訂的治安管理處罰法，自2026 年1 月1日起施行。這是現行治安管理處罰法施行近20年來首次全面修訂。新修訂的治安管理處罰法，以習近平新時代中國特色社會主義思想、習近平法治思想為指導，堅持問題導向和社會主義法治原則，適應近年來治安管理實踐需要，體現近年來行政法治成果，進一步發展完善了具有我國特色的治安管理處罰制度，對于進一步提升治安管理處罰法治化水平，建設更高水平的平安中國具有重要意義。

一、治安管理處罰法修訂的時代背景

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持全面依法治國，堅持總體國家安全觀，從推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略高度，對加強和創新社會治理、強化社會治安整體防控、堅持和發展新時代“楓橋經驗”、建設更高水平平安中國等做出一系列重要部署。治安管理處罰法需要與時俱進，適應新形勢新任務新要求，做出相應修改完善。

（一）堅持以習近平法治思想為指導，貫徹總體國家安全觀

修訂治安管理處罰法是貫徹總體國家安全觀的要求。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央統籌國內國際兩個大局、發展安全兩件大事，把馬克思主義基本原理同國家安全形勢發展變化的新特點新趨勢相結合，創造性地提出總體國家安全觀，并把國家安全作為中國式現代化行穩致遠的重要基礎，把總體國家安全觀作為建設更高水平平安中國的重要遵循， 以社會安全等為保障，部署推進國家安全體系和能力現代化，夯實國家安全和社會穩定基層基礎，實現高質量發展和高水平安全良性互動，切實保障國家長治久安。治安管理處罰法作為維護社會治安領域的基礎性法律，是國家安全法治體系中的重要法律。現行治安管理處罰法施行近二十年來，有力維護了社會治安秩序和人民群眾合法權益，對于黨領導人民創造經濟快速發展和社會長期穩定兩大奇跡發揮了重要作用。近年來，我國面臨的國內國際形勢發生了重大變化，需要繼續統籌國際國內兩個大局，適應社會發展、法治進步和治安形勢的變化，修改完善治安管理相關制度。

（二）堅持以完善社會治理體系為依托，助力推進社會治理法治化

修訂治安管理處罰法是全面推進國家治理體系和治理能力現代化建設的要求。習近平總書記指出，社會治理是一門科學；治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。習近平總書記特別重視基層的源頭治理作用，強調“要加強和創新基層社會治理，堅持和完善新時代‘楓橋經驗’”；要把專項治理和系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理結合起來；完善社會治理體系，強化社會治安整體防控；完善社會治安綜合治理體制機制，加快建設立體化、信息化社會治安防控體系；“推進多層次多領域依法治理，提升社會治理法治化水平”。對治安管理處罰法的修訂和適用也要從完善社會治理體系、推進社會治理法治化的角度深入理解，充分認識并有效發揮治安管理處罰制度在社會治理尤其是基層社會治理中的作用。

1. 堅持黨的領導、堅持綜合治理。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是我國創造“兩個奇跡”的成功密碼，是我國長期以來社會治理成功實踐的基本經驗。為充分發揮黨的領導的政治優勢和根本保證作用，此次修訂后的治安管理處罰法在第二條明確規定：“治安管理工作堅持中國共產黨的領導，堅持綜合治理。各級人民政府應當加強社會治安綜合治理，采取有效措施，預防和化解社會矛盾糾紛，增進社會和諧，維護社會穩定。”

2. 堅持和發展新時代“楓橋經驗”，加強預防性法律制度建設。一是加強和規范治安案件調解工作。習近平總書記在不同場合多次指出要堅持和發展新時代“楓橋經驗”。針對社會治理工作，習近平總書記指出：“要推動更多法治力量向引導和疏導端用力，完善預防性法律制度，堅持和發展新時代‘楓橋經驗’，完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制。”此次治安管理處罰法修訂，在現行法關于調解規定的基礎上，進一步明確治安案件調解原則，在第九條第二款規定：“調解處理治安案件，應當查明事實，并遵循合法、公正、自愿、及時的原則，注重教育和疏導，促進化解矛盾糾紛。”對這一規定，適用中要注意堅持自愿原則，防止出現強制他人接受調解的情況。同時也要堅持合法原則，依法處理。治安管理處罰法在第九條第三款中規定：“經調解未達成協議或者達成協議后不履行的，公安機關應當依照本法的規定對違反治安管理行為作出處理。”需要注意的是，這里規定的是依法處理，不是依法處罰。實踐中存在一些屬于調解范圍的治安案件，因為一方要求巨額賠償等無法達成協議的情況，如果違法行為人具有情節輕微、通過積極賠償合理損失等方式主動消除或者減輕違法后果，符合治安管理處罰法第二十條規定的，公安機關也可依法給予從輕、減輕處罰或者不予處罰。

二是完善禁止令相關規定。本次治安管理處罰法修訂對有關違法行為人增加了禁止令規定，包括第四十四條的違規舉辦大型群眾性活動的禁止令，第五十條對滋擾、糾纏、跟蹤行為的禁止令，第八十四條對吸食、注射毒品人員的禁止令等。從本法相關規定看，禁止令的規定有處罰的考慮，但更主要的是基于預防再違法行為的需要。需要注意的是，本法第五十條第二款中有關對實施滋擾、糾纏、跟蹤的違法行為人，禁止其接觸被侵害人的禁止令規定，主要是針對實踐中有的違法行為人因婚戀等矛盾糾紛，在一定時間內多次對他人糾纏、尾隨或者進行威脅的情形。這類情形有發生人身侵害的現實危險，對受害人造成心理恐慌，往往由于尚未有實質的侵害他人行為或者發生危害結果，當事人報案后，公安機關也難以對其進行處罰或者約束，但有的后續卻會引發更大惡性案件，造成被害人重傷甚至死亡的嚴重后果。針對這種情況，為了有效預防嚴重犯罪的實際發生，規定公安機關可以作出禁止接觸決定，實際上是一種預防性保護措施，可以更好地保障被侵害人的人身安全。同時，通過一段時間的緩和期也有利于化解矛盾。如果違法行為人違反禁止接觸決定的，公安機關可以直接作出拘留處罰。適用中需要注意的是，適用禁止接觸規定，主要針對的是具有危害他人人身安全現實危險的滋擾、糾纏、跟蹤行為，特別是那些已經揚言實施暴力威脅的人員，而不應適用于因一般經濟糾紛、追討合法債務而無危及人身安全情形的行為等，更不能適用于依法行使申訴、控告、檢舉權利的信訪人員。另外，作出禁止接觸被侵害人決定的，需經公安機關負責人批準。由于禁止令涉及對行為人一定權利的限制，治安管理處罰法第一百二十一條規定，對禁止令措施不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。

二、堅持系統觀念，正確理解治安管理處罰法與憲法及相關法律的關系

堅持系統觀念是習近平新時代中國特色社會主義思想的一個重要世界觀和方法論。治安管理處罰法是以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，在理解和適用過程中也要堅持系統觀念，正確理解“以憲法為根據”的根本意旨，并處理好治安管理處罰法作為一部行政法和相關行政法律的關系，處理好其和刑法等法律的關系，從和以上憲法法律的相互關系中整體解讀，系統準確把握治安管理處罰法的性質定位。

（一）關于以憲法為根據

習近平總書記強調，“堅持依法立法，最根本的是堅持依憲立法，堅決把憲法規定、憲法原則、憲法精神貫徹到立法中，體現到各項法律法規中。

治安管理處罰法和憲法的關系密切。憲法規定，國家“制裁危害社會治安、破壞社會主義經濟和其他犯罪的活動”。上述危害行為區分犯罪與一般違法，對其中尚不構成犯罪的，依法予以治安管理處罰，是我國的法治傳統和社會治理的成功經驗。2004年3月，“國家尊重和保障人權”載入憲法，2005年治安管理處罰法即增加了“尊重和保障人權”的規定，成為最早將憲法“尊重和保障人權”規定作為基本原則的法律之一。憲法作為規范國家權力和公民權利，明確權力、權利界限的根本大法，在治安管理處罰法的制定和執行中有著特殊重要的意義，特別是關于警察權的界定、規范和保障，凸顯其與憲法的特殊密切關系。

治安案件危害相對較輕，其處理主要涉及人民內部矛盾。同時，治安案件執法中公安機關及其人民警察處在行使國家公權力和維護公民權利的第一線，這是其有別于一般行政案件的重要特征。另外，相比其他案件，治安案件還具有案件數量多、處罰重、執法權受到的制約相對少等特點。如公安機關每年查處的治安案件數量巨大，根據國家統計局網站公布的數據，2023年公安機關查處的治安案件數合計780余萬起，近五年來公安機關查處的治安案件數每年均在800萬起上下。相比較其他行政法律，治安管理處罰法規定的拘留處罰更多，處罰相對更重。治安案件屬于行政案件，相比較在刑事案件中行使司法職能的公安機關而言，受到的制約更少，要更多地服從服務于地方政府治理的實際需要，更關注執法的效率。

治安案件的這些特點，決定了公安機關及其人民警察在行政執法過程中，既要堅決維護人民群眾的合法權益，做人民群眾權利的維護者，也要嚴守權力邊界，做好憲法精神的守護者、法治精神的塑造者。警察權只是行政權的一部分，是基層社會治理的重要依托，執法機關和執法者要明確，適應服務型政府的建設要求，也需要寓管理于服務，堅持嚴格規范公正文明執法。因此，此次治安管理處罰法修訂在立法目的中增加“根據憲法”制定本法，并不只是文字表述的變化，不只是本法修訂中需要堅持的原則，更是法律實施中也須堅持的原則，需要從維護憲法權威、堅持依憲執政的高度，將憲法的原則和精神貫徹到對本法理解與適用的全過程。

（二）處理好治安管理處罰法與其他行政法律的關系

這是從治安管理處罰法的部門法屬性上看其修訂。治安管理處罰法屬于行政法，對它的修訂、理解與適用要體現行政法治進步，處理好和行政處罰法、行政強制法以及行政訴訟法、行政復議法等法律的關系，也要處理好和其他部門行政法相關處罰的銜接。

1. 要堅持行政處罰法、行政強制法等行政基本法律的基本原則。如處罰法定、公正、公開原則，以及過罰相當、首違不罰等原則、精神。在程序上本法沒有做出特別規定的應注意適用行政處罰法、行政強制法的規定 。對此，治安管理處罰法第四條明確規定：“治安管理處罰的程序，適用本法的規定；本法沒有規定的，適用《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政強制法》的有關規定。” 另外，本法修訂時將治安案件受理改為立案，增加重大案件集體討論、法制審核等程序，這些都是與新修訂的行政處罰法的精神相一致的。對治安管理處罰法新增相關制度的解讀應當注意與行政處罰法的新規定統籌考慮、系統理解。此外，需要注意的是，根據行政處罰法第三十四條的規定，“行政機關可以依法制定行政處罰裁量基準，規范行使行政處罰裁量權。行政處罰裁量基準應當向社會公布”，治安管理處罰法修訂后，相關部門可以制定相關裁量基準并向社會公布。

2. 要注意和其他相關行政法律的銜接。治安管理處罰法和其他行政法律的銜接問題，情況比較復雜，本法只解決了一部分。具體包括以下幾種情形：

（1）治安管理處罰法第一百四十一條第三款規定：“本法第三十二條、第三十四條、第四十六條、第五十六條規定給予行政拘留處罰，其他法律、行政法規同時規定給予罰款、沒收違法所得、沒收非法財物等其他行政處罰的行為，由相關主管部門依照相應規定處罰；需要給予行政拘留處罰的，由公安機關依照本法規定處理。”上述規定涉及的第三十二條（擾亂無線電管理秩序）、第三十四條（非法傳銷活動）、第四十六條（違規飛行“無人機”）、第五十六條（侵害公民個人信息），在《中華人民共和國無線電管理條例》、《禁止傳銷條例》、《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》、《中華人民共和國網絡安全法》中也相應規定了罰款等行政處罰。適用中要注意在處罰種類上，對上述行為一般要根據其他法律、行政法規的規定給予罰款等較輕處罰，情節嚴重需要給予拘留處罰的，才由公安機關依照本法規定處理。在處罰程序上，要先由相關主管部門依照相應規定處罰，需要依照本法給予行政拘留處罰的，再交由公安機關處理。

（2）治安管理處罰法只規定拘留，其他法律規范規定有罰款等處罰的行為，還有第三十六條（違反危險物質管理）、第三十七條（危險物質被盜搶、丟失不報告）、第三十九條（盜竊、損毀公共設施）、第八十六條（非法生產經營易制毒物品）等，考慮到處理這些行為與上述情形有所不同，在如何處罰上有不同意見，因此未納入第一百四十一條第三款予以列舉，但對這些行為也應當區分情節和危害決定具體處罰種類，并非都要依照本法給予治安拘留的處罰。

（3）本法與其他法律法規對同一違法行為規定處罰存在交叉的情況還有其他情形，包括：一是本法只規定拘留，其他法律也規定拘留和罰款，如網絡安全法和本法有關危害網絡安全的處罰；二是本法規定拘留和罰款，其他法律規定拘留和罰款，如教育法與本法的考試作弊，勞動法與本法的強迫勞動等；三是本法規定拘留和罰款，其他法律規定罰款，如文物保護法和本法有關破壞文物安全的處罰規定，海上交通安全法與本法有關進入禁航區域的規定，證券法與本法有關妨害公務的規定等；四是本次修訂增加的容留吸毒、介紹買賣毒品，以及毀壞文物的處理。前三種情形原則上應先由其他行政主管部門處罰，同時，根據行政處罰法關于過罰相當、一事不再理等原則精神依法處理。第四種情形，屬于考慮到法律之間的協同性和系統性而預作銜接的情況。修訂后的文物保護法中已刪去了對上述行為的處罰規定，下一步修改禁毒法時需要考慮刪去相關處罰規定。

（三）處理好治安管理處罰法與刑法的關系

從治安管理處罰法的作用上看，治安管理處罰法的修訂還要處理好和刑法的關系。治安管理處罰法和刑法的關系較為密切，本次修訂增加的一些行為，如高空拋物等就是和刑法銜接而增加的。治安管理處罰法第三條關于違反治安管理行為的定義，就是從與刑法中犯罪的關系角度做出界定的。一些專家甚至將治安管理處罰法定性為刑法的預防法。簡單來說，刑法和治安管理處罰法都屬于維護社會秩序的法律，在對相同類型的行為都有規定的情況下，違反治安管理的行為與犯罪行為的區別主要是社會危害的嚴重程度不同，即通常所說的違法與犯罪的區分。即使對同一行為刑法和治安管理處罰法在行為方式上的文字表述完全相同，如引誘、容留、介紹他人賣淫等，適用中也要注意體系化解讀，按照各自的構成標準依法處罰，不能互相替代。另外，從實體上看，治安管理處罰法規范的行為和一些國家的違警罪類似，也有人稱之為“小刑法”。這種說法并不準確，且易導向刑法中的行為在治安管理處罰法中都有對應規定的泛化傾向，對此要注意結合我國自己的法律體系加以系統化理解。

在治安管理處罰法和刑法的關系問題上，還需要注意實踐中所說的行刑反向銜接的問題。按照《人民檢察院行刑反向銜接工作指引》，行刑反向銜接指人民檢察院對決定不起訴的案件，經審查認為需要給予被不起訴人行政處罰的，及時提出檢察意見，移送有關行政主管機關，并對案件處理情況進行跟蹤督促。這涉及到是否需要予以治安管理處罰的問題。對此要注意：一是，治安管理處罰法并非刑法的兜底法律。刑法主要是以刑罰手段為劃分依據的法律，治安管理處罰法是以調整的法律關系為劃分依據的法律；對于治安管理處罰調整范圍之外的行政違法行為，不能因為不構成犯罪就給予拘留等治安管理處罰。二是，即使是治安管理處罰法調整范圍之內的行為，是否要予以治安管理處罰，也不能一概而論，需要根據行為的具體事實、性質、情節，處罰的目的及效果，以及前期采取強制措施的情況、不起訴的具體原因等綜合考慮，堅持處罰法定、教育與處罰相結合等原則。對此可以結合實踐情況進一步總結經驗。最后，從治安管理處罰法的形式上看治安管理處罰法的修訂。治安管理處罰法是一部實體程序合一的法律。除了以上相關法律涉及的實體及程序規定外，根據本法第一百四十一條的規定，其他法律中規定由公安機關給予行政拘留處罰的，其處罰程序適用本法規定。據此，公安機關依照《中華人民共和國槍支管理法》、《民用爆炸物品安全管理條例》等直接關系公共安全和社會治安秩序的法律、行政法規實施處罰的，其處罰程序應適用本法規定。

三、治安管理處罰法修訂過程中的其他主要問題

2005年治安管理處罰法共6章119條，2025年修訂后的治安管理處罰法共6章144條；法律章節結構未作調整，新增條文28條，刪去3條（其他法律已有規定或者有關制度已廢止），修改96條。

治安管理處罰法第一條規定了立法目的。簡單來說，治安管理處罰法的整個修訂過程都圍繞實體上維護社會治安秩序，保障公共安全，保護公民、法人和其他組織的合法權益，處罰及程序上規范和保障公安機關及其人民警察依法履行治安管理職責這兩個大的方面展開，具體涉及如下幾個方面：

（一）關于總則的修改

除以上有關總則的修改外，本次修訂中在總則部分還增加了域外管轄的規定，屬于涉外法治完善的一部分。和其他行政法一樣，治安管理處罰法作為維護國內社會治安秩序的法律，以地域管轄為基本原則。同時，為與我國參加的有關國際公約相銜接，適應實踐迫切需要，針對外國船舶和航空器內發生的治安案件的處理在第五條作了明確：依照中華人民共和國締結或者參加的國際條約，中華人民共和國行使管轄權的，適用本法。

（二）關于處罰制度的完善

1. 在第十九條規定增加了制止不法侵害的防衛規定。雖然公安部2007 年發布的《公安機關執行〈中華人民共和國治安管理處罰法〉有關問題的解釋（二）》有類似規定，但實踐中由于取證、責任追究等諸多因素影響，實踐中大量存在“只要都動手”就認定互毆、都予以處罰的情況。這種動輒“各打五十大板”、“和稀泥”的處理方式引發社會對執法公正性的質疑，一些人被打后因為害怕被定性為互毆而一味躲避或者還手后不敢報案甚至縱容了暴力。近年來我國治安領域物防、技防條件大大改善，客觀上有利于及時查明案情，減少這一制度在執行中的困難。增加這一規定，符合公平正義的價值理念，有利于保護群眾合法利益，彰顯“法不能向不法讓步”，保障公安機關依法公正處理案件。當然，防衛的認定與應用在刑法上也是一個難題，對此需要進一步總結經驗，加強業務及適用上的指導。

2. 罰款和拘留做了系統修改。根據經濟社會發展的實際，系統梳理罰款數額規定，適當提高罰款幅度；根據教育和處罰相結合、過罰相當的原則精神等，進一步規范設置拘留。對嚴重危害社會治安秩序、侵犯人民群眾利益、群眾反映強烈的違法行為如組織、領導傳銷等增加規定拘留。對情節較輕、危害不大的行為增加規定罰款等其他處罰措施。對違法行為危害、發生情況沒有發生變化的，不增加拘留處罰種類或者加重拘留處罰幅度。

3. 完善了未成年人處罰相關規定。總的來說，對違法犯罪的未成年人，要繼續堅持教育、感化、挽救的方針，堅持教育為主、懲罰為輔的原則。近年來未成年人違法犯罪情況突出，引發各方面廣泛關注。對于未成年人違法犯罪，既不能簡單地“一關了之”，也不能“一放了之”。對此，治安管理處罰法作了如下修訂：

一是適當調整對未成年人不執行拘留的規定。本次修改，對14-16周歲以及16-18周歲初次違反治安管理但情節嚴重、影響惡劣的，或者14-16周歲一年內二次以上違反治安管理的，可以依法執行拘留。

二是與預防未成年人犯罪法做好銜接。本次修訂明確規定，對因不夠年齡不予治安處罰，或者不執行拘留的未成年人，公安機關依照預防未成年人犯罪法的規定采取相應矯治教育等措施。

三是依法治理學生欺凌。本次修訂增加規定，以毆打、侮辱、恐嚇等方式實施學生欺凌的，公安機關應當依法給予治安管理處罰、采取相應矯治教育等措施。同時規定，學校不按規定報告或者處置嚴重學生欺凌或者其他侵害未成年學生的犯罪的，責令改正，建議有關部門對責任人員依法予以處分。

治安管理處罰法在修訂中還注意加強對未成年人權益的保護。增加組織、脅迫未成年人從事陪酒、陪唱等有償陪侍的處罰規定；對未成年人等負有監護、看護職責的人虐待未成年人等規定了較重的處罰；在辦案過程中依法保護未成年人權益，等等。

此外，治安管理處罰中還規定了治安違法記錄封存制度，明確了認錯認罰從寬制度等。

（三）關于行為類型的完善

這次修訂在現行法規定152個違法行為種類的基礎上， 新增30多個違法行為，同時對現有20多個違法行為的構成條件作出補充完善。

1.在擾亂公共秩序的行為和處罰一節中，將考試作弊、組織領導傳銷活動、妨害國家重要活動秩序、褻瀆英雄烈士、宣揚美化侵略戰爭等行為增列為違法行為并給予處罰。

2.在妨害公共安全的行為和處罰一節中，將違規飛行“無人機”、以搶控方向盤等方式干擾公共交通工具正常行駛、升放攜帶明火的升空物體、高空拋物、妨害無線電管理秩序等行為增列為妨害公共安全的行為并給予處罰。

3.在侵犯人身權利、財產權利的行為和處罰一節中，將采取滋擾糾纏等方法干擾他人正常生活、違反證人保護措施、虐待所監護的幼老病殘人員、違法出售或者提供公民個人信息等行為增列為違法行為并給予處罰。

4.在妨害社會管理的行為和處罰一節中，將娛樂場所和特定行業經營者不按規定登記信息、非法使用竊聽竊照器材、非法生產經營易制毒物品、違反規定出售、飼養烈性犬等增列為違法行為并給予處罰，并完善了社會生活噪聲擾民處罰規定。

（四）關于處罰程序的優化

從前期調研情況看，有關一人執法、對拘留的聽證、生物識別信息采集等是各方面反映較大的問題。治安管理處罰法在修訂中堅持嚴格規范公正文明執法、尊重和保障人權的要求，對處罰程序做了修改完善，確保違反治安管理行為受到懲處的同時，規范警察權的行使，保護公民、法人和其他組織的合法權益不受侵犯。除了和行政處罰法等銜接，完善立案、集體討論決定、法制審核等程序規定外，還主要做了如下完善：

1.總結近年來公安執法規范化建設成效和經驗，規范“一人執法”，明確應當全程同步錄音錄像的情形及相應法律責任。根據第一百零八條、第一百二十條規定，本法規定的“一人執法”包括三種情形：一是公安機關在規范設置、嚴格管理的執法辦案場所進行詢問、扣押、辨認的，可以由一名人民警察進行。二是進行治安案件調解工作。三是適用當場處罰，被處罰人對擬作出治安管理處罰的內容及事實、理由、依據沒有異議的，可以由一名人民警察作出治安管理處罰決定。此外，增加規定，在執法辦案場所詢問查證違反治安管理行為人、通過遠程視頻方式詢問、當場檢查場所、當場實施扣押，以及上述可以由一名人民警察進行的有關執法活動等五類情形應當全程同步錄音錄像，并規定了剪接、刪改、損毀、丟失錄音錄像資料的法律責任。

2.完善強制傳喚、詢問查證、場所檢查、扣押程序，增加其他案件證據銜接、辨認、對異地詢問及遠程視頻詢問制度，異地執行拘留等規定。

3.增加公安機關實施人身檢查、采集人體生物識別信息的職權，規范提取、采集有關信息、樣本的程序規定，明確條件和范圍，并對個人信息保護提出要求。

4.進一步擴大治安管理處罰聽證的案件范圍，保障當事人合法權益和公正執法。

（作者：全國人大常委會法工委刑法室副主任）