晉陜蒙接壤地區水土保持方案編制存在的問題及對策建議

關鍵詞：水土保持；方案編制；對策；晉陜蒙接壤地區中圖分類號：S157 文獻標識碼：C DOI：10.3969/j. issn. 1000-0941. 2025.10.020引用格式：羅珂，張平，李方園，等.晉陜蒙接壤地區水土保持方案編制存在的問題及對策建議[J].中國水土保持，2025（10）：78-82.

晉陜蒙接壤地區（以下簡稱“接壤區”位于普西北、陜北黃土高原與內蒙古鄂爾多斯高原的接壤地帶，土地面積約5.4萬 km² ，行政范圍涉及山西、陜西、內蒙古3個省（自治區）5個市14個縣（市、區、旗）。接壤區以風沙灘地和黃土丘陵溝壑地貌為主，氣候干燥，少雨多風，蒸發量大，植被稀疏，土壤抗蝕能力差，生態環境脆弱，是黃河流域乃至全國水土流失最嚴重的地區之一，也是黃河粗泥沙主要來源區。依據2023年全國水土流失動態監測成果，接壤區水土流失面積2.33萬 km² ，占土地面積的 43.15% ，其中強烈及以上侵蝕面積達0.40萬 km² ，占水土流失面積的 17.17% 。

接壤區內自然資源十分豐富，富含8類48種礦產資源，被稱為“黑三角”地區，尤以煤炭、石油、天然氣儲量豐富而著稱，分布有神府、東勝、準格爾及河東四大煤田。接壤區是我國“西氣東輸”“西電東送”的重要起點、“北煤南運”的核心源地和重要的能源重化工基地，在國家經濟建設中具有重要的戰略地位。隨著西部大開發戰略的實施和不斷深化，接壤區生產建設項目數量不斷增加、規模不斷擴大[1]。截至2023 年，接壤區內有部批大型生產建設項目221個、各級地方政府審批的中小型生產建設項目7400余個，大規模資源開發和項目建設對脆弱的生態環境造成了巨大壓力。其中，接壤區內資源開發類生產建設項目數量較多，此類項目規模大、建設周期長、工程組成和布局復雜、挖填土石方量大、取棄土場數量多，導致接壤區生產建設項目水土保持工作難度較大、技術要求全面。水土保持方案是指導生產建設單位開展水土保持工作、預防和治理人為水土流失的重要技術文本，也是水行政主管部門依法履行監督管理職責的重要依據。水土保持方案質量直接影響到人為水土流失治理和監管成效[2]。通過總結現階段接壤區生產建設項目水土保持方案編制情況，提出水土保持方案編制存在的問題及相應的對策建議，以期推動接壤區生產建設項目水土保持工作高質量發展，提升人為水土流失治理成效。

1新形勢下的水土保持方案編制工作

1）“放管服”改革不斷推進。隨著《水利部關于下放部分生產建設項目水土保持方案審批和水土保持設施驗收審批權限的通知》（水保[2016]310號）和《水利部關于進一步深化“放管服”改革全面加強水土保持監管的意見》（水保[2019]160號）的印發，“放管服”改革不斷推進，部分水土保持審批權限下放，縣級承擔的水土保持方案審批工作任務量明顯增加，再加上缺乏相應的專業技術人員支撐，水土保持方案審查要點、工作要求等沒有全面落地，導致水土保持方案質量把關力度不足[2]。此外，隨著近些年機構改革不斷深化，部分地區將水土保持審批權限由水行政主管部門轉移至其他行政部門，由于缺乏專業的技術力量，因此方案審批質量進一步下滑

2）取消水土保持方案編制資質要求。隨著西部大開發戰略的實施和不斷深化，接壤區內開展了大規模的資源開發，生產建設項目數量呈“井噴”趨勢，與此矛盾的是水土保持方案編制技術人員的短缺。2015年，水利部印發了《水利部辦公廳關于進一步規范生產建設項目水土保持方案編制單位和監測單位水平評價工作的意見》（辦水保函［2015]1672號），取消了水土保持方案編制對水平評價證書的資質要求。隨著水土保持方案編制的門檻降低，部分相近行業的技術人員流動到水土保持行業，導致水土保持行業技術人員的專業能力和技術水平良莠不齊[3]，再加上生產建設單位對水土保持工作的認識不足，為盡快取得水土保持行政許可，催促方案編制單位縮短編制周期，使方案編制質量不斷下滑，

2水土保持方案編制存在的問題

2023年，榆林市水利局組織開展了2022年度生產建設項目水土保持方案質量抽查，共抽查接壤區神木市、榆陽區、橫山區、府谷縣4個縣（市、區）15個已審批水土保持方案，其中13個為能源開發建設類項目。抽查發現大部分水土保持方案存在基礎資料明顯不實、建設內容遺漏、水土保持評價內容不規范、水土流失防治措施體系不完整、水土保持措施工程量和投資不合理、土石方綜合利用方案不可行等不同程度的質量問題，甚至部分水土保持方案存在抄襲、張冠李戴等明顯錯誤

2.1補報和變更方案數量較多

生產建設項目建設期可能產生的水土流失量占水土流失總量的 60%～70% ，因此水土流失治理的關鍵階段是建設期。通過實施攔擋、苫蓋、排水、綠化等臨時措施以及取棄土場防護措施，可最大限度減少建設期人為擾動造成的水土流失。如果方案編制滯后，相應的水土保持措施實施不到位，那么也就失去了方案指導建設單位開展水土流失防治工作的意義，嚴重影響方案的效益發揮和治理成效[4]。雖然《中華人民共和國水土保持法》第二十六條明確規定“生產建設單位未編制水土保持方案或者水土保持方案未經水行政主管部門批準的，生產建設項目不得開工建設”，但由于水土保持行政許可不是生產建設項目其他立項文件和核準文件辦理的前置條件，因此水土保持“未批先建”問題十分突出，嚴重影響方案制度的公信力；部分生產建設項目甚至到建設期末期或主體工程竣工后才補報方案，導致方案審批流于形式，水土保持監管嚴重失位，水土保持“三同時”制度執行不到位，水土保持方案成為一紙空文，無法得到有效落實，水土保持工作脫離實際[5]

方案變更率過高也是接壤區水土保持方案編制存在的重要問題，不僅會增加項目建設成本，而且會浪費行政成本。例如，接壤區某新建鐵路工程批復的水土保持方案規劃了18處棄渣場，建設期實際設置120處棄渣場，后期雖按要求編制方案變更報告書并辦理了變更手續，但實際情況與方案差距較大，影響了水土保持工作開展。造成接壤區方案變更率過高的原因主要包括：一是接壤區內風電、火電、輸變電、采礦、油氣開采、交通、管道、煤化工等類型工程數量較多，這些工程建設期較長，尤其是油氣開采工程為滾動勘探開發類建設工程，在建設期需要不斷調整優化主體工程設計，因此方案審批后主體工程發生較大變更，導致施工過程中與水土保持相關的建設內容變化較大；二是方案編制人員現場踏勘深度不夠，對項自總體布置和建設情況一知半解，導致方案內容與項目實際不符；三是主體工程立項階段的設計文件編制深度不能滿足水土保持方案編制要求，例如風電、輸變電、輸氣（油）管道等以安裝工程為主的生產建設項目，建設期設置的渣場、料場、施工區、施工道路等內容在主體工程設計文件中并未作深度要求，而這些內容都是水土保持方案編制的基本要素，編制人員為滿足方案審批要求，往往編造設計，導致方案在實施階段脫離實際情況[6]

2.2 不滿足相應規范標準

接壤區水土保持方案編制經常出現不符合相關法律、規范、標準條款或響應條款內容深度不夠的情況。例如，接壤區為黃河多沙粗沙國家級水土流失重點治理區，某輸變電工程某一段穿越接壤區，進行主體工程選線水土保持評價時，根據《中華人民共和國水土保持法》第二十四條應作出“林草覆蓋率提高1～2個百分點，塔基采用不等高基礎，經過林區的采用加高桿塔跨越方式，與其他線路段相比盡量減少施工擾動范圍”的響應，但是該工程水土保持方案缺乏水土流失重點治理區和重點預防區“兩區避讓”響應，僅對項目選址、施工工藝及施工擾動范圍進行評價，未對水土流失防治標準進行相應調整，且未對主體工程施工工藝及施工組織提出合理的優化建議。

2.3 林草覆蓋率確定困難

依據《生產建設項目水土流失防治標準》（GB/T50434—2018），確定林草覆蓋率時應先根據地理位置確定水土保持區劃一級分區，再根據水土流失影響程度和水土保持敏感程度確定防治標準，最后根據項目區干旱程度、地貌類型和“兩區”復核劃分結果進行定量調整[7]。綜合上述要求，接壤區林草覆蓋率一般不低于 24% 。但是，接壤區內火電、采礦、交通、煤化工等類型工程，主體工程設計永久占地范圍內構（建）筑物及場地硬化面積較多、綠地面積較少，且建設期占用臨時用地面積較少，因此可恢復林草植被總面積較少，導致水土保持效益分析時林草覆蓋率達不到設定目標值，出現自相矛盾的情況，不便于后期水土保持設施驗收工作開展

2.4現場踏勘工作深度不夠

現場踏勘是水土保持方案編制的前提條件和基礎工作，《生產建設項目水土保持技術標準》（GB50433—2018）和《水土保持工程調查與勘測標準》（GB/T51297—2018）均對現場勘測內容和深度作出具體要求，編制人員應嚴格執行規范標準，在現場踏勘時詳細了解項目組成及布局、場地現狀標高及豎向設計、施工組織及工序安排、移民安置與專項設施改建、棄土處置方案等。只有全面進行現場踏勘，才能合理地確定占地面積、土石方利用、取棄土場設置、防治分區劃分、水土保持評價、水土流失分析與預測等內容，進而針對性設計水土流失防治措施。然而，接壤區內資源開發類生產建設項目規模較大，建設期較長，組成和布局復雜，在實際工作中，由于方案編制時間緊促，部分方案編制人員在開展現場踏勘時不夠深入，甚至未開展現場踏勘，僅通過查閱項目設計資料和影像資料了解項自概況，致使方案編制缺乏可靠的數據支撐，編制內容與項目實際不符或有缺項漏項，后期甚至需要編報水土保持變更方案報告書。

2.5土石方利用情況不實

由于生產建設項目建設期內土石方挖填發生過程和挖填數量不易計算和復核，因此土石方利用情況是方案審查和水行政主管部門監管的難點和短板。部分項目主體設計文件缺少土石方勘測數據，加上方案編制人員項目現場踏勘工作深度不夠，對項目組成、施工工藝、施工布置、施工時序等了解不夠深入，因此未能統籌考慮項目各工程、各分區、各階段，沒有做到根據減少棄方和借方、挖填量最優化、分區合理調配利用、節點適宜、時序可行的原則，從時間、空間、數量3個方面對土石方平衡進行優化，在方案編制時僅粗略估算土石方數據，進行“理論”上的平衡，導致土石方平衡數據不實、綜合利用方案不合理、未落實棄渣存放地或存放地不符合技術標準。還有部分方案未說明借方來源和余方去向，或缺少合法合規的支撐性文件。例如，某新建道路工程不良地質路段需要借方進行路基填筑，方案僅說明借方或外購土方數量，但未說明借方或外購土方的具體方式和位置，以及與第三方單位的土石方購買協議和水土流失責任轉移情況，給水行政主管部門監管帶來難題。

2.6方案內容與施工情況不符

主體工程的施工工藝、布置、時序與水土保持方案中項目占地面積、土石方利用、水土流失分析與預測、水土保持措施設計等內容密切相關。在水土保持方案編制過程中，部分編制人員與建設單位、設計單位和施工單位缺乏溝通，對項目施工情況一知半解，導致方案內容與項目實際不符。例如接壤區某新建煤礦工程，水土保持方案設計將礦井巷道掘進和采煤產生的煤矸石用于鐵路專用線路基填筑，而項目實際建設過程中鐵路專用線建設早于煤礦生產，導致方案設計與項目建設不能有效銜接。

2.7主體工程已有水土保持措施界定和評價不規范

水土保持方案應合理界定主體工程設計中的水土保持措施，并評價其是否滿足水土保持要求，從而為補充完善水土保持措施體系提供依據[8]。《生產建設項目水土保持技術標準》（GB50433—2018）給出了界定主體工程中水土保持措施的3個原則，即主導功能原則、責任區分原則和破壞性試驗原則9，《水利部辦公廳關于印發〈生產建設項目水土保持方案技術審查要點gt;的通知》（辦水保[2023]177號）也為水土保持措施界定提供了參考意見。但由于生產建設項目類型多樣，具有水土保持功能的措施種類繁多，因此目前水土保持措施界定仍有許多疑點和難點。例如公路建設項目路基高陡邊坡的骨架植草護坡，根據《生產建設項目水土保持技術標準》（GB50433—2018）規定，工程與植物措施相結合的綜合護坡應界定為水土保持措施，但是高陡邊坡的骨架植草護坡設計初衷以維護邊坡穩定功能為主、水土保持功能為輔，假設不實施骨架植草護坡工程，公路將難以安全穩定運營，根據主導功能原則和破壞性試驗原則分析，不能界定為水土保持措施。諸如此類的措施界定問題，對方案編制人員造成很大困惑。

另外，關于主體已有水土保持措施的評價，方案編制人員經常只評價其具有的水土保持功能，忽略評價其設計標準。例如主體工程設計的截排水工程、攔擋工程、邊坡防護工程、防風固沙工程等，方案編制人員不能根據措施的結構形式、材質、規格尺寸等，結合相關規范標準，評價其是否符合水土保持標準及設計標準要求，對于不滿足要求的，未能從有效防治水土流失的角度提出補充完善意見

2.8措施實施進度安排不合理

接壤區內采礦、油氣開采、交通、管道等類型工程較多，上述工程建設期會設置取土場、棄土（渣）場、貯灰場、矸石場、赤泥庫（以下統稱“取棄土場”）等場地。取棄土場是生產建設項目水土流失的主要發生區域。我國水土保持工作和水土保持措施設計堅持“預防為主、保護優先”的基本原則，取棄土場建設之前應針對性布置水土保持措施，以最大限度減少建設期的人為水土流失。取土之前應在取土場上坡面外圍修建截排水溝，減少匯水面積和排導坡面徑流，以免取土之后坡面發生崩塌、滑坡；棄土場建設應根據“先攔后棄”的原則，在棄土之前修建擋土墻以免渣土外流。但很多方案將取棄土場水土保持工程措施的實施安排在主體工程施工期末期，措施實施滯后使建設期水土流失未得到及時防治，水土保持措施實施效益大打折扣。

3 對策建議

3.1加強宣傳培訓，樹立良好行業形象

水土保持是我國的基本國策，水行政主管部門應加強水土保持法律法規宣貫，增強社會各領域的水土保持法制觀念，加深對水土保持工作的認同感，使建設單位提高政治站位，主動履行水土保持主體責任，積極開展水土保持工作，包括項目立項階段水土保持方案編制工作和建設期水土流失防治工作。

缺乏高水平、高素質技術人員是方案編制質量下滑的本質原因，水行政主管部門和水土保持學會應定期組織方案編制業務能力培訓活動，邀請行業專家對技術人員進行培訓和指導，對方案技術審查要點和相關政策法規、規范標準進行解讀，使從業人員強化責任意識、提高業務水平

3.2嚴格技術評審，夯實專家審查責任

方案審批部門應嚴格技術評審，規范質量控制規程，嚴把編制質量，提高方案的真實性、科學性、可操作性，確保方案有效落地實施。評審會議前應組織評審專家現場實地勘察，會議期間本著認真、負責的態度，公正、客觀、科學地開展技術評審，對于存在明顯技術缺陷、不符合技術標準的方案應一律不予許可，不得放松技術評審標準，堅決杜絕“人情方案”。技術評審應嚴格實行專家負責制，評審專家對方案質量和技術評審意見承擔責任，對不能客觀、公正履行職責的專家，或因其提供的技術咨詢意見違反法律法規、技術標準等導致出現重大問題、造成負面影響的，應作出退出專家庫的處理措施。

3.3嚴格責任追究，強化事中事后監管

流域管理機構和水行政主管部門應根據監督管理權限，將方案真實性和編制質量納入常態監管內容，定期對已審批水土保持方案進行抽查。對存在較嚴重質量問題的水土保持方案，應撤銷行政許可，涉及其他審批部門作出行政許可的，水行政主管部門應當提出撤銷行政許可的建議，由原審批部門撤銷許可決定，并責成生產建設單位限期重新辦理審批手續；對方案編制單位嚴格進行責任追究，按照《水利部辦公廳關于實施生產建設項目水土保持信用監管兩單制度的通知》（辦水保[2020]157號），將方案編制單位列入水土保持“重點關注名單”或“黑名單”，實行信用懲戒以發揮信用考評在水土保持監管中的作用[10]督促技術評審單位提高方案評審質量，方案編制單位提升方案編制質量。

3.4加強行業管理，發揮星級考核作用

水土保持方案編制水平評價證書是對編制單位水土保持人才隊伍、技術水平、業績、質量管理和信用度等綜合實力的肯定，雖然水利部取消了水土保持方案編制的資質要求，但是由國企、央企和政府投資的大中型項目仍在招投標時對資質作出要求以甄別編制單位的技術水平，因此水土保持方案編制星級評價水平直接關系編制單位的行業形象和市場拓展能力。水土保持學會應加強對水平評價證書的監督和管理，嚴格執行星級考核機制，對于技術服務質量低劣、存在弄虛作假行為的編制單位，應作出降星甚至吊銷水平評價證書的處罰，倒逼和引導編制單位規范市場行為，提高技術水平，提升服務質量。

4結束語

接壤區是我國重要的能源重化工基地，也是黃河流域生態環境最為脆弱的地區，因此治理接壤區資源開發和項目建設造成的人為水土流失，對于黃河流域生態環境保護和高質量發展具有十分重大的意義。

水土保持方案是指導生產建設單位開展水土流失防治工作的技術文本，也是水行政主管部門開展監督管理工作的重要依據。通過深入分析現階段接壤區方案編制存在的問題，提出相應建議和對策，希望可以提升從業人員業務水平，夯實方案技術評審責任，強化事中事后監管，保障方案編制質量，使水土保持方案可以科學、有效地指導接壤區生產建設項目的水土流失防治工作，緩解接壤區社會經濟發展與生態環境保護之間的矛盾，為落實黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略提供技術支撐

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（責任編輯 李佳星）