智慧城市建設中公私合作伙伴關系及其公共價值風險分析：數字治理時代的政府一市場關系視角

關鍵詞：智慧城市；公私合作伙伴；公共價值；現代城市治理；數字治理時代;PPP模式

中圖分類號：F49；F283 文獻標志碼：A 文章編號：1008-5831（2025）04-0096-14

引言

2015年和2019年習近平總書記提出“人民城市\"理念并進一步闡釋出其“人民城市人民建、人民城市為人民\"的基本內涵。黨的二十大報告明確提出“打造宜居、韌性、智慧城市\"的主要目標，成為各地提升政府治理能力和公共服務水平、高質量推進“人民城市\"建設的價值觀和方法論指引。然而，智慧城市作為大型技術系統的本質，從屬性來說可能與人民城市“共商、共治、共建、共享\"的要求并不完全一致。在智慧城市建設實踐中，公共權利和公共價值收縮的風險不可忽視，在踐行“以人為本”原則和提升人民群眾參與度、獲得感等方面受到挑戰，這也是由數字治理技術開發、項目組織和管理的特殊屬性決定的。

“智慧城市\"已不僅是簡單的技術標簽，而是成為涵蓋公共政策、地方治理、法律制度、政府改革等上層設計內容的新型公共管理模式。過去二十年間，隨著全球范圍內智慧城市的發展，私人科技企業以前所未有的方式參與甚至介人城市治理。而私人企業在智慧城市治理中的作用和地位這一新的問題，正是數字經濟時代政府與市場關系的新型表現形式之一。在智慧城市建設中政府購買私人企業的技術與運營服務，因而營利性企業得以通過其產品和服務影響公共決策，進而可能帶來公共價值和公共利益方面的風險。

中國智慧城市技術發展主要是自上而下、由政府投資驅動形成及擴張的，總體上與區域發展模式相一致。地方政府通常將交通、公共服務、公共安全、教育、醫療和環境保護作為智慧城市項目的重點領域。前瞻研究院測算出中國智慧城市解決方案市場規模2018—2022年復合年增長率為33% 。盡管中國成功部署智慧城市解決方案的例子不勝枚舉，但仍存在許多挑戰，包括項目的長期可持續性，管理部門與運營機構之間的信息共享機制不足，缺乏智慧城市發展資金，實際進展的準確信息更新不足等。這些表象上的問題，究其本質均源于政府與私人市場主體在這一新型業態模式中的矛盾關系。因此，本文主要思考智慧城市建設中廣泛采用公私合作伙伴關系（PPP）（或政企合作）模式給公共價值帶來的風險，探討如何將營利性私人技術供應商塑造成高效的、關注公眾利益的公共服務和基礎設施的核心參與者，為政府一市場關系研究貢獻數字經濟時代的新視角。

一、問題提出：智慧城市是否產生市場價值侵蝕公共治理的風險

行政法學和公共管理領域的研究一直對政府向私人部門轉移公共服務及基礎設施的提供職能表示擔憂，大量關于“Contracting State（合同制國家）\"\"corporate smart city（企業化城市）\"\"PublicContracting（公共承包）\"的文獻認為這可能導致公共價值遭到侵蝕甚至“變異\"1]。對私有化公共服務的批評者來說，市場價值觀向傳統公共部門活動的滲透會損害對公共價值的保護，最終使大多數公民成為城市運行與治理的\"邊緣人\"[2]。在智慧城市建設的背景下，私人技術企業深度參與城市治理、隱私保護與數據流動的沖突等問題，使得公共治理中的政府與市場糾葛進一步復雜化，甚至有學者認為技術賦能城市治理的實質是智慧技術重新塑造、改革或建構整體社會因素。

一方面，任何政府（尤其是地方政府）都不可能“孤立無援\"地推進城市數字化轉型。在城市化進程加快和經濟復蘇乏力的背景下，智慧城市為紓解城市人口、生態和財政壓力提供了潛在解決方案，而政府缺乏獨立實現智慧城市目標的技術知識和資金是不爭的事實。為了獲取和使用“智能”“智慧”技術，地方政府通過不同的法律或合同安排與私人技術公司建立合作關系，以技術為基礎、由私營部門開發甚至運營、由公共機構監管和使用的“公私合營\"城市治理機制正在世界各地快速發展。因此，智慧城市的關鍵是形成健康的公私合作關系，并協調多方利益相關者對項目的管理及相關的利益、責任分配。

另一方面，私人技術企業憑借技術專利、技術信息不對稱等優勢，極大提高了其在智慧城市治理中的重要性。智慧\"數字技術與歷史上前三次工業革命的機械化技術、自動化技術不同，是一種能夠將開發者“個體（私人）價值觀\"無形地嵌人產品和服務的新型技術。具體來說，技術開發商完全可能通過軟件系統的設計和架構影響后續數據生成和搜集的透明度、開放度、可監督水平、可問責程度，以及數字基礎設施的公眾可獲取度和友好度等，而在此過程中，廣大公眾乃至政府機構都是\"弱勢\"的一方。智慧城市平臺及相關技術解決方案是由私人供應商的價值觀決定的，即使這些選擇有時并非刻意的或是隱含的。換言之，智慧城市技術中蘊含的價值觀主要是由私人部門去“定義”和\"裁決”，數字化公共治理的政治性質就會被掩蓋，公民的監督意識和能力也會逐漸降低，最終被排擠出城市決策的過程。尤其當智慧城市發展到\"算法治理\"的高階形態，“當私人供應商控制城市算法時，公共管理的政治性就會退居到私人藩籬之后\"3]，城市就會淪為真正的“企業”4]，而“一旦發展到這個階段，徹底的私有化已經不需要通過意識形態和政治運動的推動，而會在數字霸權下自然成為現實\"[5]。

在智慧城市項目中，“技術中立性”假設受到嚴重沖擊。在傳統的城市基建政企合作中，公共部門負責價值判斷，供應商只負責執行或提供決策依據。但在智慧城市這一大型技術系統框架中，技術價值的“中立性\"難以保持，這表現在“顯性”和\"隱性”兩個方面。“顯性\"非中立性主要是智慧城市的感知層、網絡層對數據進行搜集，平臺層和應用層進行加工、計算，這一過程看似客觀，但其數據搜集的客體是不均勻的社會群體，設計技術體系框架的主體仍然是技術專家，主客體都受主觀因素影響，智慧技術極易將個人價值觀、利益觀放大，進而導致城市治理被個人利益訴求所綁架。“隱性\"非中立性主要指\"數據搜集—數據生產—數據處理—數據惠及\"中存在\"失語群體或社區”，各類城市碼的設計自然存在著不同等級的數據接入權限。私人技術企業不再簡單地是政府采購名單上的供應商，而是私人技術企業和精英占據智慧化資源優勢獲得種種\"公權”，例如：可以通過其生成的數據和模型影響政策；可以裝備和引導應急服務甚至警察、軍隊；可以塑造和控制公民參與城市發展的渠道;可以通過“定向\"服務提供在某些區域、社區引起新的貧富差距;可以對公共空間進行監控，對公共資源進行“調度”。因此，政府在智慧城市建設中有意識地重視對公共價值的保護是非常重要的。

二、智慧城市與PPP的“天然”關聯性：智慧城市建設普遍采用PPP模式的合理性

（一）歷史起源的相似性

自\"智慧城市運動\"興起以來，公共和私人部門在城市（地方）治理中的合作便向網絡化、復合型方向轉變，PPP正是其中最為普遍的組織模式。所以，不僅有學者將PPP視作智慧城市基本特征之二[6]，更有研究認為通過這種合作實現政府轉型與變革是智慧城市發展帶來的體制性好處[]。

從歷史維度看，PPP與智慧城市均是地方政府應對特定歷史時期的經濟和金融沖擊作出的政策工具性反應，且智慧城市運動在理念和起源上與PPP一脈相承。歷史上第一代智慧城市運動出現在2008年金融危機之后，由IBM、思科、西門子等跨國技術公司發起，旨在為城市問題提供綜合解決方案。金融危機后西方國家大幅削減地方政府預算，也為私人跨國企業提供專門針對城市治理的技術和咨詢服務開辟了市場。對地方政府而言，智慧城市也是經濟下行或衰退時期尋求轉型的選擇，期望以此開辟一條低水平公共投資下通向城市經濟繁榮、生態可持續、社會平衡的路徑。尤其是在實施嚴厲緊縮政策的南歐城市，地方政府面對嚴重的財政資金短缺，將智慧城市戰略視作“解決財政預算枯竭的技術方案”[8]，通過向私人技術企業尋求合作機會和資金支持，推動公共投資向技術創新領域轉移。

（二）理念的共通性：工具性和規范性論據

PPP的\"政策工具性\"體現在：它是公共部門在預算拮據情況下獲取私人資本和專門知識、技術及創新的工具。同時，PPP尤其適用于專業知識和能力高度集中于私人企業的領域，這種集中在ICT（信息和通信技術）領域尤為突出。事實上，PPP在過去幾十年全球范圍的顯著增長離不開地方政府對電子政務技術的日益重視，并在近年來將電子政務、數字政府、數字治理等綜合囊括進“智慧城市建設\"中。在此過程中，私人技術企業必然將對成本效益的關注（追求利潤驅動）與對城市治理的解決方案（通過咨詢服務提供）結合起來。

在上述工具性動機的基礎上，現有研究進一步將智慧城市建設與PPP的\"依賴性\"關系歸納為三類核心規范論點——效率、質量和合作。“效率\"觀點認為私人部門本身具有更高效的管理方法和更強的解決問題能力，因此政府在智慧城市中得以借助企業的技術產品和咨詢服務，提高城市基礎設施和公共服務的效率、成本效益、管理水平等。技術公司彌補了政府在“管理\"這一生產要素上的稀缺性，能夠“少花錢多辦事”[9]。“質量\"觀點提出PPP可通過創新和競爭提高服務質量。開放公共服務或產品的市場競爭有利于促進多樣性、獨創性與創新性，而智慧城市建設本身代表著對復雜性系統問題尋求新的、“顛覆性”的解決方案。此外，根據“企業型城市主義\"理論，智慧城市建設的政策目標之一就是提升競爭力，吸引資本和跨國公司，在城市競爭中形成獨特的競爭力[10]。“合作\"觀點認為PPP能讓各種非公共行為者參與公開的決策過程，通過集體協商解決問題，形成對公權的有效制衡，有望加快服務的運行速度，提高服務質量，并創造性地開發新產品。因此，公私伙伴關系的歷史背景和規范框架與智慧城市運動有著共通之處。

（三）PPP模式在智慧城市建設中的獨特優勢

PPP模式通過合同或非合同性安排，將多部門的金融和非金融資產共享盤活，以應對金融、技術、信息、社會和環境的挑戰。與其他類型公私合作模式相比，PPP為政府維護公共價值提供了多角度的保障。

一是資金保障。PPP使政府管理公共工程的財務模式從資本支出轉向運營支出，從而降低進入成本，同時，利用私人技術企業的專業知識開拓出新的財政收入來源，在智慧城市服務中，可從數據資源化、能源節約、數字服務乃至精準執法中獲取額外收人。二是風險保障。智慧城市發展尚處于起步階段，潛在風險是多樣的。而PPP模式則為政府提供了在合作關系內部分擔和轉移風險的可能性。三是體制保障。PPP模式使政府內部跨部門的合作和數據、信息、知識整合成為可能，而這種平臺化如果僅由政府采用行政手段來推進，可能會非常困難，而PPP則“倒逼\"政府各管理條線主動尋求疏解各種體制性堵點的靈活管理方法。通過使資金多樣化、有效分配風險與回報以及引入各部門的跨專業協同，PPP模式使政府有效地擴大和改進其服務成為可能，并最大限度獲得所有利益攸關方的支持。

在PPP模式下，智慧城市建設涉及兩個核心主體——政府和企業——之間如何分配財產（包括數字資產）權力。西方城市治理理論普遍認為，對于業務屬性簡單、復雜度較低的單一結構項目，如果政府有自己的專業運營機構，可以采取服務外包的方式，即政府負責運營維護，企業負責非核心部分的建設。否則，更適合由企業來運營。交叉結構和整體結構的部分項目可能與公共管理重疊，可由政府在企業建設后返租，其余部分由企業運營。此外，智慧城市PPP項目涉及新建、改造和既有項目，可根據資產使用權的移交情況進行劃分。一般PPP項目主要根據資產使用權轉讓和經營權分配兩個維度初步確定運營模式，如表1所示。表2則基于智慧城市項目的特征差異，為其匹配出合適的PPP運營模式。

表1公私伙伴關系模式中資產使用權的轉讓和管理權的分配

表2智慧城市PPP項目運營模式

三、智慧城市PPP對公共價值保護的挑戰

（一）智慧城市采用PPP模式的若干風險點

盡管PPP與智慧城市建設存在天然的共通性或適應性，但由政府—市場關系這一矛盾本身而衍生出的障礙及壁壘依然存在，尤其在智慧城市項目中，其涉及的數據隱私、多主體協作及風險分擔、政治承諾、機會平等、技術和法規等問題，甚至比傳統投資或基建項目更具挑戰性。

首先，數據管理與治理是智慧城市建設中的重要問題之一。智慧城市建設中會產生大量的數據，所以數據是PPP項目的重要組成部分。關于數據存儲和管理方面的一個關鍵挑戰是，公共部門如何以及在多大程度上可以訪問私人企業掌握的數據。特別是企業所掌握的交通、能源等數據，對于政府應對公共衛生、流行疾病、氣候變化等城市治理挑戰尤為重要。理論上講，在整個PPP過程中，無論由哪方處理數據，政府都應確保數據得到妥善管理，這就需要建立相應的數據政策和法規以確保合規①。同時，敏捷監管體系不可缺位，因為智慧城市的數字平臺合作建設需要時刻重視技術開發過程中的反饋和互動，對內外環境中重要參數的變化作出快速回應。而\"敏捷監管\"離不開政府部門、私人企業和社會機構的共同參與，將數字技術、新商業模式和社交互動統一納入監管框架，保障新問題、新風險、新漏洞及時得到預警和解決，實現權責劃分、風險分擔的動態性。當然，敏捷監管的難點在于在政策預期穩定和管理行為迅速之間尋求平衡，政策或發揮迭代更新過于頻繁會導致\"朝令夕改”，而監管遲滯則會帶來企業供應商的技術壟斷以及\"too big to fail\"的監管困境[1]。

數據治理進一步延伸到數據隱私與公開的問題。數據隱私是所有智慧城市計劃都應堅持的一項基本原則。在智慧城市發展過程中，無論是政務及公共數據庫中的可開放數據，還是智慧傳感器連接獲取的數據，均會對安全和隱私產生影響，喚起公眾對“大科技\"支配個人和公共政府的擔憂及焦慮。要實現有效的數據隱私保護，就必須既有完善的數據管理和數據治理架構，又能通過城市數據信托基金、社區數據基礎設施等具體措施來執行承諾。而隨著圍繞數據隱私爭論的政治導向化，更有必要在推動數據開放的同時審慎鼓勵居民參與智慧城市項目、服務和治理的設計及執行，使居民成為智慧城市“創造者\"的一部分，以獲取公眾信任。只有基于這種共同創造，才能在PPP協議與“以人民為中心\"的項目成果之間建立明確的聯系。

其次，數據資產化是智慧城市建設對生產要素理論提出的新問題。“數據文化”的缺乏是世界各國政府推動智慧城市建設所面臨的主要共性挑戰之一。盡管不同主體、機構提供匯總了海量數據，但數據作為潛在經濟資源的效能在提升城市治理和生產力領域沒有得到充分發揮。因此，在PPP項目啟動初始階段便需要考慮數據及其價值的納入和估算，推動不同利益相關者之間達成數據合作的共識，發揮數據對決策、組織方式、投資、服務和產品交付的影響，發揮其提升公共部門及私人企業效率方面的潛力。然而，其中關鍵的挑戰在于，私人主體（技術服務運營商）收集的數據價值與其流轉到公共部門后的價值可能大相徑庭，那么就會產生數據資產的公私價值差異如何彌補，誰來負責整體數據管理等問題。

再次，跨部門、跨主體協同治理是智慧城市建設中必須關注的問題。智慧城市平臺性和數據流通的屬性要求其建設及應用通常需要跨越組織、系統和功能，這意味著政府、地方社區要與各類資產所有者及服務提供商合作，由此給組織管理帶來巨大挑戰。智慧城市系統的終極目標是“萬物”互聯性，從而推動城市的集成度越來越高，隨之而來的系統性風險也將加大，如任一微小節點的問題可能意味著產生波及范圍更大的連鎖反應。同時，PPP關系則意味著要在資金和利益等方面平衡各方，以各方都能接受的方式在不同主體之間分配風險，并將風險降至最低。所以，為了最大限度確保技術和財務的穩健性，需在項目論證階段實施風險摸底并讓所有相關利益方參與進來，尤其是吸納資本市場參與者和技術專家。

最后，機會公平在數字化、智能化治理時代的無形障礙更高。智慧城市發展紅利未必總能平等地惠及所有居民和社區，不同地區在基礎條件、資源稟賦、政府效能、對服務商的激勵程度上的差異，都可能影響智慧服務的可及性。因此，將\"機會公平\"作為項目的核心目標之一非常重要，在這一目標下將公民利益納人項目論證與設計，并讓社區參與其中。而數據則是了解人民需求和期望以及監測項目與目標契合程度的關鍵。

（二）智慧城市PPP模式對公共價值的挑戰

城市治理中的“公共價值\"究竟包含哪些內容至今是理論研究和政策討論未達成共識的議題。拉特瑙研究所（Rathenau Institute）指出“公共價值\"可以歸納為七大類，分別是隱私、安全、公平、自主、對技術的控制、人類尊嚴和權力平衡;UNDP的研究則提出（公共服務和信息）可得性、可靠性、透明度、公開度和問責制等價值觀;其他研究者也有將社會凝聚力和民主控制納入基本公共價值的框架。盡管對于公共價值并未形成統一的界定和分類，但“可問責性”和“可公開性”是普遍蘊含在各類標準中的基本準則，因而本文關于“公共價值\"沖擊的討論也將主要圍繞這兩大原則。

智慧城市對公共價值沖擊的風險來源大致可分為：公共價值和私人價值觀的錯位、從公法邏輯到市場邏輯的轉變、公共規范的適用范圍不足等[12]。事實上，西方國家部分城市一些早期智能化項目已經證實了這些風險的存在，大型科技企業在利潤驅動下將城市公共服務轉變成冰冷的技術產品，\"智能化\"后的城市反而變成過度工程化的\"鬼城”[13]。私人企業（運營商）服從于商業利益，注重短期結果、經濟利益和利潤驅動的資產運營及變現。因此，私人企業通過PPP參與公共服務代表了從公法邏輯向市場邏輯的轉變。前者的合理性則基于法律主義（如維護法治程序），而后者的合理性基于結果（如客戶滿意度、成本收益比等）。面對此類風險，如果政府代表PPP公營方無法充分監督、審查和解釋企業作為私營方的活動和業績，現有治理機制中的“透明度”規則就會被削弱。此外，企業本身對于技術的高度壟斷也使其缺乏披露具有商業價值的信息和數據的動機，從而使公共部門的目標和廣大公眾的利益邊緣化。

（三）智慧城市建設中保護公共價值的主要障礙

第一個障礙因素是智慧城市技術本身具有“價值嵌人\"的屬性。其一，技術模擬城市如何應對各種問題并提供可行的解決方案，這一過程已經使技術提供者（私人企業）對公共決策產生顯著的影響。其二，智慧城市服務很難具體化，即使政府能夠通過合約事先“框定\"產品或服務涉及、交付的方向及標準，但來自個體企業的價值“烙印\"仍難以消除，企業服務的根本動機既有實用主義特征，也有意識形態性。企業在開發、組織、產品設計中不可避免受價值選擇的影響，而這些價值選擇則會影響數據的收集和使用方式，以及公眾的參與方式。例如，企業完全能夠通過控制技術架構的開放程度影響公共價值中的“透明度”“問責制\"等核心問題：一項技術可以通過封閉的數據格式（數據不能與其他服務交換）、封閉的界面（應用程序不能與其他應用程序交互）、封閉的架構（通過專有語言或庫構建的應用程序）或封閉的源代碼（其他各方不能訪問代碼，其他供應商也不能使用代碼）來實現封閉。技術開放性直接決定了PPP關系中的公共部門（進而包括公民）是否有能力了解數據如何搜集、決策或模型如何生成、是否存在“偏見\"等。此外，技術企業不僅介人決策進程，而且提高了公民參與公共生活的數字壁壘，而現有實證研究也表明一些監控和治安維護類智能技術對邊緣化社區及群體的生存狀態造成了消極的影響。

第二個障礙因素是供應商鎖定及由此帶來的地方政府與技術供應商之間過于“密切\"的相互依存關系。由于從一個供應商到另一個供應商的過渡成本很高，地方政府通常不傾向在中短期內更換供應商，這種情況下就會出現供應商鎖定。盡管任何PPP項目都可能出現供應商鎖定的情況，但ICT服務產品相關的鎖定效應尤為強烈，因為供應商很容易通過封閉技術獲取壟斷地位。根據歐盟委員會的調查， 40% 的歐洲公共機構認為更換城市信息和通信技術服務商的成本太高， 25% 的公共機構更擔心信息無法在不同服務商之間安全復制轉移。這便導致智慧城市技術極易產生強烈的路徑依賴，地方政府會面臨更高的“合同捕獲\"風險。

第三個障礙因素是PPP關系中多方利益相關者的沖突。參與PPP項目的不同利益相關者之間存在期望差距，由于其管理的數據資源和公共資源的特殊性，難以將智慧型公私伙伴關系視為一種嚴格、傳統的合同制伙伴關系類型，而應將其視為公私實體之間靈活的制度安排，其基礎是確定利益相關者在權力、合法性和緊迫性方面的作用，這是確保此類項目取得成功的一個關鍵。加強利益相關者之間的溝通將最大限度地縮小參與智慧城市PPP關系的各利益相關者對項目進程或預期成果的期望之間的差距。圖1根據現有文獻研究[14]，展示了項目立項、評估、準備合同、設計和招標等各關鍵角色的利益（權利）博弈得分矩陣。通過PPP生命周期各階段協議合同與利益相關者角色之間整合，才能確保通過私營部門公司之間在透明框架內競爭，提供高質量服務和低成本技術。

（四）數據立法在保護公共價值方面的局限性

數據保護可作為維護某些公共價值的途徑，然而在智慧城市項目中，技術與PPP之間的交叉滲透使得對公民（數據主體）和代表機構（控制者）保持透明度以及對合法處理數據進行問責變得更加困難。

第一個問題出現在控制權的歸屬上，這是城市治理中問責制和透明度的基礎，而在智慧城市實踐中，界定控制權從而分配責任依然是一個反復出現、難以界定的問題。如果地方政府（或公共合作伙伴）完全定義數據處理的目的和方式，它就成為控制者，私人企業成為數據處理者，但由于大數據分析工作可能帶來二次外包給供應商，延長處理鏈和供應鏈，因而處理者較難履行向公共方提供必要、準確和完整信息的義務，控制者進行數據保護評估（DPIA）的難度也同時增加，從而降低項目管理透明度。如果由私人企業作為數據控制者，可能會從追求市場主導地位出發而強化數據處理協議，進而削弱數據主體的權利，并對問責渠道產生負面影響。因此，智慧城市項目更常見的情況是使用\"聯合控制”，由多方共同確定處理目的和方式，在此基礎上以透明的方式確定各自的責任，為數據主體提供必要的信息公開和問題反饋。此外，聯合控制者需要聯合開展DPIA，如若公私雙方為各自的獨立目的使用數據，則需要進行額外的DPIA。

第二個問題涉及如何提供數據合法處理的依據，以及在此基礎上確立相關的問責制度。根據GDPR第6條，控制者必須為合法處理數據提供理由或依據，而公共和私人控制者不能總是依賴相同的理由。由于智慧城市建設中存在權力明顯失衡的情況（城市居民無法選擇退出服務或使用其他服務，也很難獲取項目進展的即時信息），公共機構不能以“執行任務”和“自愿同意\"作為理由，而必須提出其他依據，如遵守法律認可的法律義務、為公共利益執行任務或行使官方權力等。這便產生了一個悖論：在智慧城市項目中，聯合控制關系中的公共方部門搜集處理數據必須要以立法為依據，而私人企業則能夠以控制者的合法利益為目的進行處理。因此，私人行為者參與執行公共任務可能會破壞\"民主監督和透明度”。

圖1基于階段任務和協議合同形式PPP生命周期各階段利益相關者的重要性矩陣數據來源：作者根據Selimamp;ElGohary（2020）繪制。

因此，智慧城市項目中的PPP合作關系對現代化城市治理中的問責制和透明度準則提出了具體的挑戰。由于私人服務提供商二次乃至多次授權鏈及外包形式的存在，數據處理的透明度更難落實，而數據合規處理方面的問責制在移交給私人機構后也將在一定程度上脫離民主監督。

四、“公開化”能否成為智慧城市建設中公共價值保護的途徑

針對上述風險和隱憂，PPP的支持者將其稱為“公有”和“私人”兩種立場選擇“僵局\"下的折衷方案——既然私有化是一種人工制品，因而可以為在公共部門之外延伸重要的公共價值創造空間，從而避免“要么私有化并期待最好的結果，要么拒絕私有化并擔心最壞的結果”[15]。當私人行為者承諾實現傳統上的公共目標時，公法使用規范便擴展至私人主體，并稱之為“公開化（Publicization）”[16]。“公開化\"區別于“公有化（going public或socialization）\"和“共有化（communize）”，更不是國有化（nationalize）。從源頭看，公共價值的提出和應用是為了實現公共權利的可問責，避免公權私用濫用，那么參與公共目標的私人行為者理所應當承認并貫徹這些價值。尤其是第三次工業革命以來，公共服務越來越多地由“高度相互依存的公私合作伙伴網絡\"提供，而合同便是這種混合權力配置的基礎，甚至可以起到加強而非削弱公共價值的作用。謹慎的談判過程和合同制管理，配合強有力的內外部監督和審計，PPP模式就可以成為“弘揚公法價值的發動機”[17]。在智慧城市建設背景下，公共化將極具價值同時也充滿爭議的服務公之于眾，從而限制了服務供應商在決策上的自由裁量權;這些服務也是對缺乏選擇權和政治影響力的弱勢群體的保護。

如何在智慧城市項目中將透明性和可問責這兩大核心公共價值觀傳導擴展至私人技術公司企業？通過合同約定進行“公開化\"提供了一條可行途徑。

在透明性方面，必須在合同的擬定協商階段明確地討論并確認特定技術的性質究竟是“封閉的\"還是“開放的”。地方政府需要清楚地知曉其在審查私人企業交付的軟件性能上的能力上限，以及由知識產權保護所造成的技術限制，而后據此通過制訂相應的合同條款來提高透明度，如通過約定一些披露條款要求技術供應商與有限的第三方或公眾共享某些信息。信息披露可能涉及一系列關鍵信息的獲取，如源代碼、軟件成功率、對特定算法的解釋、特定硬件的規格等。上述信息的披露或公開，不僅能提升項目建設的透明度，而且推動公共合作伙伴或廣大公眾能夠及時對特定技術的實施和后果進行更高層次的審查及評估。隨著未來智慧城市公共政策愈來愈通過代碼來形成或實施時，地方政府應盡早致力于開發智慧城市進程的\"公共軟件（開源應用程序）”，逐步將公共資助的軟件在自由及開源軟件（FOSS）許可證下發布。但與此同時，由于公開（披露）條款與知識產權和商業秘密相沖突，地方政府必須提前對私人企業的可能商業損失提供補償方案。因此，在將“用公共資金開發，讓它成為公共代碼（Public Money，Public Code）\"的理念真正貫徹落實之前，出于透明性和經濟利益之間的折中選擇，可以先將公開條款限于第三方審計和審查要求與地方政府采購法規政策中[18]。同時，為了降低供應商鎖定的風險，應當鼓勵使用開放標準，訂立若干關于互操作性和技術規格的條款。最后需要注意的是，要想在伙伴關系內達成一項特定的數據共享協議并配套隨后的法律安排，數據治理框架設計應協調私營部門、公共部門和個人數據主體的不同利益。為此，出現了諸如“數據信托”的創新型數據共享形式。

在可問責性方面，公私合作伙伴之間的聯合控制協議（JCA）是應對相關挑戰的重要工具。JCA不僅能夠規定各方在數據處理方面的責任，而且可以在層層采購或外包過程的責任鏈中建立數據處理協議并明確信息職責，將數據處理方面的相關責任分配正式納入合作過程。除此之外，關鍵績效指標（KPI）也是實現PPP中私人伙伴方可問責的有效合同工具，可在制定更廣泛的智慧城市項目監測協議方面發揮重要作用。在理想情況下，引人KPI檢測體系能夠將地方政府的目標轉化為清晰、可衡量的產出，從而實現第三方監督。然而也必須注意到，根據政策目標衡量一項技術的性能或績效牽涉到復雜的技術知識，而地方政府職業管理人員可能缺乏相應的技術類、工程類專業知識。為此，公共部門可以廣泛吸納大學和研究機構等第三方參與，為智慧城市解決方案起草績效指標的基準框架。

在\"公開化\"原則指引下智慧城市PPP模式將呈現如下形式：其一，地方政府從策劃某個智慧城市項目伊始，需要做仔細認真的前期調研，在此基礎上充分考慮當地居民的需求，在項目實施之前選擇若干志愿者進行實際體驗，之后根據志愿者的意見和建議對項目方案進行修改完善并在更廣范圍推廣。其二，促進適當的多層次數字治理，以指導以人為本智慧城市的發展，包括數據治理、管理和使用、系統和數據互操作性、人工智能等技術的倫理考慮因素、個人和群體的隱私和人權，以及政府、私營部門、學術界和民間社會之間的適當合作框架;健全地方司法、行政、合同、第三方專業機構監督機制，倒逼技術供應商企業應著眼實現大數據可視化展示和互操作性架構，確保國家和技術供應商監控通信、截取通信、收集個人數據的行動具備適當的透明度并接受問責。其三，通過能力教育和技術科普改善普通群眾由于技術門檻、知識產權、安全保密等各方面因素被智慧城市規劃建設\"排除在外\"的局面，提升人民群眾的參與度、感知度、滿意度。建議加強社區、單位、個人、手機應用等多渠道的智慧城市科普；制定全過程參與的規章制度和操作細則;健全智慧城市事務人密機制，盡可能加強信息公開和非必要人密，加強在感知層、應用層等與人民群眾直接接觸界面，前端設計和中端建設等早期環節的公眾參與;強化對地方有關部門官員和群眾在數字轉型、數字可獲得性、數據管理、智慧城市規劃和數字公眾參與等方面的數字素養提升的教育和培訓，不讓任何人掉隊。

綜上所述，如果能夠在合同的設計和管理方面，遵循這些步驟，那么智慧城市伙伴關系就可以在相當程度上解決可問責和透明性的和諧問題。當然，由于智慧城市的某些特殊性，同時也限制了這些公開化途徑的效果。特別是現實中的智慧城市項目越來越多地采取一些非正式的、實驗性的、橫向平行的合作方式。在非正式和非契約形式的合作模式下，遵循公共價值的約定變得愈加困難。并且，智慧城市項目的開放性將隨著技術精細化和復雜度的提高不斷增長，許多智慧城市項目是通過研討會、“黑客松”和挑戰賽的方式尋求新服務或新產品，這便使得合作伙伴及團隊在不斷變化。因此這種動態的、試驗性、探索性的開放關系很難在采購的初始階段明確最終交付產品的細節性要求或標準，同時也導致項目在大方向下可以分解為多個短期性任務，與傳統PPP模式在長期基礎設施項目中的應用有很大不同。在整體框架下的小規模試點項目中，公私雙方都有意地在合同或協議條款中保留模糊地方，為后續針對新情況重新商談留出空間;否則，如果在立項或合同起草階段就過于死板地框定技術規格，或者制定嚴苛的不履約的后果，那么就可能嚴重限制智慧城市技術供應商對投標、合作的積極性。更為嚴重的是，由于智慧城市技術具有強烈的互動性、交互性、社交性，教條式的規范、正式立法的剛性可能會減少技術不斷迭代更新和發展所需的回旋余地。但相應地，也增加了實施KPI等監測工具的難度。最后，智慧城市項目在實踐中是通過眾多的橫向、平行合作形式建立起來的，因而合同形式的問責制和監督機制可能與利益相關者作為“平等\"參與伙伴

管理運營項目的初衷相背離。

五、結論

數字時代私人科技公司在公共政策和治理領域發揮著越來越重要的作用，并極大擴展了政府一市場關系這一傳統議題的新外延，智慧城市就是這一趨勢的典型代表。無論從歷史起源、工具屬性還是規范內涵方面，數字化和私有化在智慧城市建設發展中不可避免地交織在一起。在財政緊縮、金融泡沫、經濟衰退等現實背景下，地方政府傾向于在公共決策中更廣泛地整合市場邏輯，從而使得PPP和智慧城市被“合理化\"為城市“少花錢多辦事\"的務實政策工具。相應地，公私合作關系中公共價值遭受侵蝕的風險和擔憂也隨之延伸到智慧城市項目中。尤其是供應商鎖定的可能性和技術的價值嵌人能力使私人企業擁有比在傳統基建項目中更為強大的協商權和自主性，因而探討這一問題變得更加重要。針對這一問題，本文探討了“公開化\"能否以及如何作為將公共價值擴展到私人合作伙伴的替代方案。在智慧城市項目中，實施促進技術開放的合同條款和制定數據處理協議可以保障責任在伙伴關系中合理分配；而KPI等其他合同性工具則可以明確對私人參與者的審計標準，在公私部門之間達成標準共享，進而加強問責制和透明度。然而，由于智慧城市項目在實踐中的互動性、可分解性和平行性，也需要盡可能避免合同、規范、約定的僵化和不可逆。

除此之外，智慧城市發展也是利用數字技術對城市治理進行重塑和再造，以及私人、公眾與政府的秩序和利益博弈過程。針對PPP智慧城市項目中獨特的利益及權利分配和轉移的復雜性，本文提出如下若干建議：（1）合理的運作機制和協同穩健的建設運營架構是智慧城市長效運營順利開展的基礎。這就要求建立一個機制，將利益相關者的作用作為項目合同的一個單獨章節，確保所有合同方承諾遵循，這將有助于加快項目的生命周期，減少利益沖突帶來的潛在風險，從而實現可持續發展。（2）智慧城市長效運營成功的核心在于制定合理的利益分配機制，以及設立有效的評估監督機制。這些要素不僅是當前智慧城市建設與運營的關鍵所在，也是未來長效運營模式探索的重要方向。由于大多數基礎設施項目盡管投資巨大，但投資者的贏利模型卻并不清晰，因此要建立將項目獲利轉移分配給投資者的長效機制，尤其是支持頭部互聯網企業基于海量數據探索合理可行的盈利回報模式，在自身獲取增值服務收益的同時，增加智慧城市項目資金回報、改善地方政府財政狀況，并增強用戶服務體驗、提升使用者的用戶黏性。（3）新型智慧城市的建設并非簡單的政府部門與業務條線信息化升級，而是需要徹底改變過去各自為政、分散運作的“穩態\"信息系統格局。必須打通數據共享與融合的通道，實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門以及跨業務的協同管理和服務。這一目標旨在構建一個全程全時、全模式全響應的\"敏捷\"智慧系統，確保系統的每一部分都能靈活聯動，實現整體效能的最大化。為實現上述目標，必須深人掌握智慧城市建設的相關理論和方法，并具備持續專業的運營能力;必須組建一支高水平的專業運營團隊，以確保智慧城市建設的順利進行。此外，還需要積極探索如何充分發揮本地運營商和外部互聯網龍頭企業的優勢，以便在技術研發、實施部署以及流量數據獲取和客戶關系維護等方面實現更加敏捷快速和具有競爭力的技術生態合作。這將有助于構建一個更加高效、智能和可持續的新型智慧城市。（4）非政府機構和媒體必須得到政府的支持，無論是通過立法還是提供資金，因為這些利益相關者在推動社會公眾接受認可這類項目以及推動社會投資方面有較大影響。未來需要進一步開展研究，如比較不同的治理結構對雙重利益相關者進行管理分析，對不同治理結構的潛在效益和成本進行摸底，以便為各類

PPP關系項目制定最佳結構。

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Analysis of public-private partnerships and the public value risks in the construction of smart cities： A government-market relationship perspective in the era of digital governance

SHENGuilongla，ZHANGXiaodilb，YUHaiyan2 （1.a.Institute of China Studies;b.Institute of Economics，Shanghai Academy of Social Sciences，Shanghai 200020，P.R. China; 2.School of Emergency Management， Xihua University， Chengdu 610000， P.R. China）

Abstract： In the era of digital economy，against the backdrop of cities’transformation toward smartization， the issue of government-market relations has extended to new dimensions in the field of urban governance. Specifically，private technology enterprises，byvirtue of their products and services，can influence public decision-making，impact oreven challnge public values，and even exacerbate existing inequalities，as wellas barriers to access to opportunities and resources，thereby undermining high-quality development and the interestsof thepublic.Thisarticle firstanalyzes thereasonsand rationale forthewidespread adoption of public-private partnership （PPP）in smart city construction，i.e. there is a natural corelation between smart cities and PPP based on the similarity of historical origins，commonality of concepts，and the unique advantages of the PPP model in smart city construction. On this basis， it explores possible sources of risk to public values in the PPP model，such as data privacy，multi-actor collaboration and risk-sharing，political commitment， equality of opportunity，and technology and regulation，focusing on the issues of vendor lock-in and embedding of technology values that arediffrent from those of traditional infrastructureconstruction，butrather are closely related to smart city technologies.The article shows how PPPand smart cities are shaping for-profit companies into central players in the creation of eficient and innovative public services and infrastructure.Current data protection legislation，including the EU’s GDPR，is still insufficient to provide pragmatic guidance on maintaining the two core public values of accountability and transparency.Data legislation has problems in protecting public values in terms of where controlresides，as well as how to provide a basis for legal data processing and establish relevant accountability systems on this basis.Based on the various barriers and limitations ofthe smart cityPPP model，this paper points outthat there is a need to introduce a broader concept of openness to extend public norms to private actors （technology firms） acting or serving public goals，and publicizing them through contractual agreements，so that the two core public values of transparency and accountabilityare transmited to private technology firms and enterprises in smart city projects，andto mitigate the risks of smart technologies being divorced from public scrutiny and people being passvely marginalized. The noveltyof this paper lies in its novel discusson of the possibilities and limitations of utilizing PPP in smart cities as a tool for safeguarding public values，pointing out that PPP poses a serious challenge to the core principles of accountability and transparency of public governance.In light of the unique complexities of distributing and transferring benefits and rights in PPP smart city projects，this paper explores whether and how publicizing can be an alternative to extending public value to private partners，and makes an atempt to expand the realm of government-market relations in digital urban governance.

Key words： smart city； public-private partnership; public value; modern urban governance; digital governance age; PPP model

（責任編輯傅旭東）