超大城市數字治理的法律規制

中圖分類號：D912.1 文獻標志碼：A 文章編號:1008-5831(2025)04-0251-14

引言

2024年4月，習近平總書記在重慶考察時強調“積極探索超大城市現代化治理新路子\"[1]。中國的超大城市既有國際超大城市的共同特征，更具有中國特色，是中國城市化發展理念與實踐的最高層次展現[2]。其特殊性體現為人口密度更高、經濟活動更加活躍、經濟結構更加復雜、政治地位更高、文化影響更強、重大風險源更多[3]。這種治理復雜性在《“十四五\"新型城鎮化實施方案》中被評價為“規模擴張過快城市治理能力亟待增強”。在此背景下，數字化轉型為破解超大城市治理困局提供了契機。中共中央、國務院印發的《數字中國建設整體布局規劃》明確提出“以數字化驅動生產生活和治理方式變革”②。這種轉型的必然性可從三個政策維度得到印證：其一，數據要素的重要作用得到制度確認，《中共中央國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》明確將數據列為新型生產要素，要求“充分發揮我國海量數據規模和豐富應用場景優勢\"③。其二，治理工具創新具有現實需求，《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》設定了2025年“與政府治理能力現代化相適應的數字政府頂層設計更加完善、統籌協調機制更加健全”、2035年\"整體協同、敏捷高效、智能精準、開放透明、公平普惠的數字政府基本建成\"的階段性目標④。其三，風險防控需要技術支撐，《“十四五\"國家應急體系規劃》要求，在2035年全面實現智慧應急③。習近平總書記指出：“既要善于運用現代科技手段實現智能化，又要通過繡花般的細心、耐心、巧心提高精細化水平，繡出城市的品質品牌。”4數字技術的應用，既是國家治理現代化的必然選擇，也為超大城市突破治理瓶頸、實現高質量發展提供了關鍵路徑。而技術賦能的落地需以制度適配為前提。

盡管數字技術為超大城市治理提供了技術支撐和實現路徑，但其落地過程中仍面臨政企合作中的公權力邊界模糊、數據整合不足及公民權益保障等多重挑戰。這些挑戰與人口遷移趨勢密切相關。農業勞動生產率的提高使得農村剩余勞動力向城鎮轉移，加之產業集聚效應和市場需求擴大，我國人口遷移流動將更活躍，在未來一段時間內還將持續保持增長，由中小城市向大城市的“城一城\"遷移流動人口將不斷增加[5。這一變化是城鎮化所帶來的結果，對加快推進社會主義現代化具有重大現實意義和深遠歷史意義。而超大城市作為人口首要承載體，在推進城鎮化過程中顯現出人口集聚、要素流動、風險傳導等顯著的系統性特征。為了脫離治理困局，各個城市建立并推廣數據服務平臺。但現有數據平臺應用的開發多由企業和政府合作的模式推進。企業發揮生產者作用，政府部門是生產流程中端的使用者，這種模式是否足夠合理也值得進一步思考。此外，各個部門之間未能對數據有效歸集，各職能部門的責任劃分存在模糊地帶，公民基本權利的保障也需通過制度優化和技術協同進一步強化。

一、超大城市數字治理所伴隨的法律問題

改革開放后的幾十年里，我國城市發展逐步從大拆大建的規模擴張階段，逐步轉向以“人民城市\"為核心的高質量發展新范式。國務院2014年發布的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》以綜合承載能力為支撐，為各類城市協調發展提供政策導向?。同年，《關于調整城市規模劃分標準的通知》首次出現\"超大城市\"概念，明確將常住人口1000萬以上的城市定義為超大城市。為其高效能治理奠定基礎。2017年，黨的十九大作出了“中國發展進人了新的歷史階段和新時期社會主要矛盾變化\"的重大論斷，標志著我國整體上逐漸向城市型社會轉變。黨的二十大進一步將“堅持人民城市人民建、人民城市為人民\"寫人報告，要求超大城市以數字化轉型推動治理現代化，構建宜居、韌性、智慧的城市生態[6。新型城鎮化更加聚焦于民生，強調\"以人為本\"③。對此，城市治理開始依靠科技手段，如大數據、云計算等，為推進政府數字化、智能化運行提供了科學指引和戰略支撐③，以提高城市運行效率和市民生活質量。2025年7月召開的中央城市工作會議更進一步強調“以建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市為目標，以推動城市高質量發展為主題，以堅持城市內涵式發展為主線，以推進城市更新為重要抓手\"，其發展歷程可劃分為三階段：初期，引人智慧城市概念，各行業獨立推動數字化和智能化改造，總體上呈現分散布局[7;隨后，智慧城市建設轉向試點探索和規范發展，在政府部門引導下，各業務應用領域開始嘗試局部聯動和共享[8};數字城市正加速推進體系迭代升級，以人本價值、成效導向、統籌集約和協同創新為核心理念，聚焦智能設施布局和共性平臺建設，著力破解數據孤島問題。

超大城市數字治理的難點表現為技術賦能與制度適配之間的張力。數字技術雖有助于資源的高效利用、推動經濟社會發展，但若對其不加以規范運用可能導致傳統治理問題以更復雜的形式重現。以上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津這7座超大城市數字治理為觀察樣本，發現均存在不同程度的數據碎片化和數據孤島現象，組織改革未能及時跟上數字化轉型步伐，風險防控上存在技術賦能與制度脫嵌等問題。

（一）數據共享壁壘與權益保障風險

“數據孤島\"現象成為制約數字治理效能提升的關鍵問題之一。多個平臺所收集的數據分散式儲存造成了數據碎片化，導致數據管理和訪問的復雜性增加，由此形成“數據孤島”。此前，某市政府政務服務辦公室發布辦理結果中提及“政府職能部門間的自建業務系統信息尚不互通，對接工作尚未完成，缺乏統一的數據歸集平臺\"@;物流數據分散在政府部門、相關企業及港口、公路、鐵路、航空等業務系統中，缺乏統一的共享機制，影響了物流資源的優化配置。數據分散和共享機制的缺失，使得數據整合需要消耗更多的時間和資源而變得困難，甚至在未經授權的訪問、意外泄露等方面面臨更高的安全風險。若是所收集數據不一致，還會進一步降低數據整合的質量，造成數據分析結果不準確，從而影響決策的有效性。數據孤島的存在不僅涉及技術層面的挑戰，還觸及法律框架下的諸多問題。由于缺乏明確的法律指引，各部門在數據共享的分工協作、管理邊界和責任區分上存在模糊地帶，削弱了數據整合共享的內在動力。

各部門重建設輕應用、重局部輕協同是數據孤島產生的原因所在，跨層級、跨地域、跨部門的協同合力難以形成。為探索智慧城市建設、運行、管理、服務和發展的科學方式，2012年，中華人民共和國住房和城鄉建設部辦公廳印發《國家智慧城市試點暫行管理辦法》，旨在“整合信息資源，提升城市管理能力和服務水平”。隨后，智慧城市長期規劃、指導意見等陸續出臺。中央網絡安全和信息化委員會辦公室（以下簡稱中央網信辦）、國家發展和改革委會同有關部門聯合印發《關于開展國家電子政務綜合試點的通知》，確定在北京、上海、浙江、福建、陜西等基礎條件較好的省（自治區、直轄市），開展為期兩年的國家電子政務綜合試點。2021年起，政策重點從推動試點建設轉向深化應用與服務優化；2023年以后，進一步聚焦于全域數字化轉型與協同發展、全面突破與全球競爭力提升。重慶市的渝快政、渝快辦平臺集智能問答、智能搜索、智能預審和智能導辦等功能于一體，利用人工智能技術提升移動政務服務能力，通過分析和挖掘公眾數據，為政府決策提供支持，并推動政務服務流程再造，實現從“被動響應\"到\"智能營銷\"的轉變。盡管各超大城市已建立各類數字化管理平臺，但功能偏單一化。不同的信息系統、數據庫和應用程序可能采用不同的數據結構和存儲方式，而不同的部門之間立起數據壁壘，阻礙了數據的流通與共享，難以滿足復雜多變的城市治理需求。未來需明確數據權屬與共享規則，借助數字技術和制度創新，打破部門壁壘，促進跨部門、跨區域的數據流通與協同治理，以破解數據孤島。

破解數據孤島衍生的權利風險，亟須以法治手段重構權責框架，在數據效能釋放與公民權益保障間達成制度性平衡。2024年中央網信辦《關于防治\"指尖上的形式主義\"的若干意見》特別強調對于部分政務APP\"應及時關停注銷并提前發布公告，依法依規處置相關數據”，要防止“數據泄露及流失”。實踐表明，數據治理的權責配置存在制度真空，數據采集沖擊了個人信息自決權，盡管《中華人民共和國數據安全法》（以下簡稱《數據安全法》)第6條明確建立數據分類分級制度，但超大城市在公共數據開放、政企數據融合等場景中的權限邊界仍缺乏進一步的操作性規范。在提升效率的同時，卻可能因數據采集邊界模糊、算法透明度缺失而沖擊權利保障，存在突破《中華人民共和國個人信息保護法》（以下簡稱《個人信息保護法》)第13條“最小必要原則\"的風險，此類實踐困境在2024年《公民數字權益保護指南(2024—2025版)》中已有預警，其指出數字身份權益場景中，生物特征數據的過度采集可能引發數字身份鎖定風險，使公民陷人無過錯即受限的被動狀態。由此可見，數據治理的進一步規范化與法治化迫在眉睫，需進一步完善相關法律法規，明確數據權責邊界，加強公民權利保障，以實現數據的合理利用與安全保護的平衡。

（二)組織變革滯后與權責一致失衡

組織變革的滯后既會制約數字治理效率，亦在力求符合《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》)第27條規定的“國家機關高效履職\"要求時稍顯不足。《憲法》第27條明確要求國家機關通過精簡機構、實行工作責任制等措施，提升工作質量和效率，更是要保障公民基本權利。然而，部門職責重疊、決策鏈條冗長帶來的組織架構僵化問題使得超大城市治理數字化轉型中的治理效能難以提升。組織變革滯后進一步放大了政企合作中的權責失衡。根據現有實踐表明，由于政府缺乏技術，平臺的開發建設多交由企業來完成。平臺責任制度缺乏明確的公法約束框架，導致公民權利保護機制虛化。此外，數字技術的廣泛應用雖然提升了治理效率，但因缺乏有效的監督和制約機制，導致公權力不當擴張，進而無法有效保障公民的隱私權、數據安全權等基本權利。

為滿足數字建設發展與保障公民數字權利需求，我國相繼頒布了《數據安全法》《個人信息保護法》等法律法規，但面對數字政府改革存在的諸多新問題，各法律規范之間、法律規范與實踐應用之間仍有銜接不暢跡象。一方面，注重技術賦能帶來的治理效能提升而忽略了程序的實踐現象可能侵蝕程序正義價值。其中，參與性、公開性和中立性是程序正義的核心要素。這些要素共同構成憲法框架下公權力運行的合法性基礎。中共中央、國務院《法治政府建設實施綱要(2021—2025年)》明確要求“及時跟進研究數字經濟、互聯網金融、人工智能、大數據、云計算等相關法律制度以良法善治保障新業態新模式健康發展”。法治框架下的技術規制政策滯后于技術發展狀況，使得技術賦能超大城市治理對程序正義帶來了巨大挑戰。另一方面，公私合作(PPP)治理模式的擴展深刻沖擊了傳統行政主體理論的核心范式，這一變革在超大城市治理實踐中尤為顯著。傳統行政主體理論強調行政權的行使主體僅限于行政機關及法律、法規授權的組織，其邏輯基礎根植于“公權力一私權利”二元對立結構。然而，隨著PPP模式在超大城市治理中的廣泛應用，私人部門通過特許經營、行政委托等方式深度介人公共事務。私人主體雖不具備行政機關的法定地位，卻實際承擔公共職能，導致行政權來源與責任歸屬的分離。《憲法》第3條所規定的民主集中制是國家機構組織原則與權力配置的底層邏輯，要求權力行使的集中統一，而公私合作引發的多中心治理格局可能弱化行政機關的權責一致性，需通過法律解釋與制度創新予以調和。

數字時代的到來，為我國政府組織結構的優化升級提供了歷史性機遇。改革開放初期，貫徹精兵簡政原則，對機構進行精簡、防止機構膨脹，是機構改革的基本邏輯[9]。行政機構改革的一個重要選擇是尋求適度的政府規模[10]。改革開放以后，伴隨著經濟體制的改革，關于政府機構調整的思路也發生了重大變化，從單純地追求“精兵簡政\"提升到精兵簡政和推動政府職能轉變并舉[]，逐步建立適應市場經濟的政府職能結構。2008年，我國開始推進大部制改革，更注重整體性治理需求的系統性重構，以符合國家治理體系和治理能力現代化的導向需求。當前，為更好適應數字政府建設需求，各地正積極探索組織架構的協同性優化。《法治政府建設實施綱要(2021—2025年)》對數字治理提出明確指引，為制度創新提供政策支撐。下一階段可通過法律解釋進一步明晰數字行政主體的法律地位，在繼承傳統治理優勢的基礎上，深化技術賦能與組織創新的協同聯動，為超大城市治理現代化注人新動能，持續推動治理效能與人民滿意度的雙提升。

（三）風險防控監管與法治保障壓力

在風險傳導上，超大城市數字治理呈現出利好面向。超大城市的風險防控實踐體現在數據主權配置、算法權力規制、數字服務供給三大維度方面。其優勢在于依托高度組織化的治理體系和數字化的基礎設施，通過《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《突發事件應對法》)第16條第1款確立的\"統一指揮、分級負責\"機制實現風險快速識別與跨部門協同響應。例如上海市“一網統管\"系統在2023年臺風“康妮\"來襲2天前發布災害性天氣預報，提前1天發出預警信號以及提前6小時作出上海市分區預報，并且24小時滾動更新。北京也在信息化基礎設施建設方面投人了大量資源，超前布局城市副中心智慧城市基礎設施，支撐起數字治理的基礎框架，打造“一網一腦一平臺一中心\"的數字孿生城市底座，提高基礎承載、網絡服務能力[12]。但仍需指出的是，系統復雜性與制度韌性不足會帶來風險。表現為《中華人民共和國安全生產法》第4條規定的“安全生產責任制\"在實操中易被科層架構稀釋，在一些企業中，安全生產責任被層層分解后，責任主體變得模糊不清，導致責任落實不到位。不僅削弱了安全生產責任制的執行力度，還可能導致安全隱患長期存在。因此，需要進一步完善安全生產責任體系，強化責任落實與監督機制，確保安全生產責任制在企業內部得到有效執行，切實保障員工的生命安全和身體健康。

超大城市具有超聚集性、超流動性和超復雜性，風險類型多樣且復合性強。除了傳統風險外，還面臨數據泄露、技術故障等新興風險。這些風險往往不是孤立存在，而是相互疊加、交互、耦合甚至級聯，形成復合風險，使得單一部門難以應對，進一步加劇了風險防控的脫嵌。例如，自然災害可能引發次生的公共衛生事件或社會安全問題，而技術故障可能導致公共服務癱瘓，進一步加劇社會不穩定。數字技術的復雜性使得風險的識別、評估和處置難度大幅增加。盡管數字技術在提升城市治理效率方面發揮了重要作用，但其在風險防控中的應用仍存在不足。一方面，數字技術在解決城市公共服務的“術\"方面取得了一定成效，但在解決深層次的制度性、根源性問題上仍顯乏力。例如，城市基礎設施更新、流動人口服務等深層次問題需要從城市管理體制機制方面進行突破，而數字技術在這些“道\"的層面發揮作用仍有局限。另一方面，數字技術應用本身可能引人新的風險，如數據安全、數據濫用和隱私泄露等問題。為化解技術與風險的復雜性所帶來的不利影響，超大城市需要進一步優化數字技術應用，完善風險防控機制，以提升城市治理的韌性和可持續性。

2016年7月21日，習近平總書記在中共中央政治局常委會會議上強調，“要加強城市運行管理，增強安全風險意識，加強源頭治理”。已有研究顯示，自然災害、事故災難、大規模傳染病、社會安全事件甚至軍事沖突等各類風險事件串發的可能性越來越大[13]。一些細微的致災因子可能在城市安全中形成聯動效應，使得大量長期潛伏的安全風險在短期內迅速耦合，引發嚴重的城市公共危機[14]。針對現代城市突發公共安全事件的復雜性、破壞性、多發性和不可預期性，我國現有的分散管理模式容易導致政府職能分散、資源分散、組織機構協作困難等諸多問題[15]。在應對自然災害的過程中，不同部門之間的信息溝通不順暢，應急物資調配的效率也有待進一步提升，救援力量的整合速度有時不夠迅速，這些情況在一定程度上影響了應急響應的整體速度和效果。同時，分散管理模式可能會使各部門在面對復雜情況時，對自身職責的界定不夠清晰，進而導致處置時機不夠及時。唯有將數字風險預防納入憲法秩序框架，方能在技術效能與權利保障的動態平衡中實現超大城市治理的現代化轉型。

二、超大城市數字治理制度完善的理論原則

在法治軌道上提高超大城市數字治理水平，是實現國家治理體系和治理能力現代化的一項重要內容。習近平總書記在十二屆全國人大五次會議上強調，“要強化依法治理，善于運用法治思維和法治方式解決城市治理頑癥難題，努力形成城市綜合管理法治化新格局\"[16]。超大城市通過數字賦能正加速實現現代化治理，但也隨之帶來了前所未有的安全風險和挑戰。因此，必須堅持全面依法治國，以統籌發展和安全為戰略指引，構建超大城市數字化治理的新安全格局，為超大城市智能化、高效化可持續發展奠定堅實基礎。

（一）“人民城市人民建”原則

人民城市理念是中國式現代化在城市領域的集中表達[17]。以保護公民基本權利為宗旨，是提升超大城市數字化治理質量的根本準則。在加快治理模式數字化轉型步伐、提升數字化城市運行效率的過程中，必須始終以全面保障公民基本權利為出發點和落腳點。一是深人踐行人民城市理念。人民城市理念明確了中國特色社會主義城市的本質，是中國式現代化城市工作中全過程人民民主的本質要求，是中國特色社會主義城市發展的價值觀和方法論，也是中國共產黨全心全意為人民服務的根本宗旨、習近平法治思想中\"堅持以人民為中心\"的核心要義、人民當家作主基本原則等三項內容在新時代城市工作中的具體體現[18]。二是堅持一切為了人民。2015年12月，中央城市工作會議提出：要順應城市工作新形勢、改革發展新要求、人民群眾新期待，堅持以人民為中心的發展思想，堅持人民城市為人民[19]。三是堅持一切依靠人民，人民群眾是推進超大城市數字治理的基礎性力量。習近平總書記強調：“要全面踐行人民城市理念，充分發揮黨的領導和社會主義制度的顯著優勢，充分調動人民群眾積極性主動性創造性。”20]人民城市人民建，要充分發揮人民的主體性作用，提高公眾對數字安全重要性的認識，鼓勵公眾積極參與數字實踐，最大程度團結廣大人民群眾，真正做到人民參與城市建設，共同構建更加安全、穩定、可信的數字環境。

對人民城市理念的實踐，還應體現在數據采集與公共利益的平衡中。依據《憲法》第33條及第51條，“中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利\"的雙向約束，比例原則通過適當性、必要性與均衡性三階審查，構建數據權力與個人權利的動態平衡機制。一是數據時代公共利益采取憲法認定標準。公共利益作為數據采集的合法性基礎，需以《憲法》文本、精神和原則為根本依據。從詞語表述上看，“公共利益”是由\"公共”和“利益”這兩個簡單概念按照邏輯關系結合而成的法律概念。在邏輯關系上，兩者組合的邏輯關系體現為兩個概念的合取，即通過關聯詞\"且\"聯結而成。“公共利益\"的內涵即為二者內涵之合取[21]。與\"公共\"相對的是作為主體的“私人\"或“個人”，對公共利益之“公共”，存在公共性的利益主體和利益本身的公共性兩重解釋[22]。根據《憲法》第28條“國家維護社會秩序\"及第53條“遵守公共秩序\"之規定，公共利益應限定于國家安全、公共安全與社會福利等核心領域。數據作為數字時代的新型人格權益，其讓渡必須以公共利益的具體化、緊迫性為前提。二是數據采集的程序正當性須滿足憲法對公權力運行的控權要求。《數據安全法》第32條明確規定，數據處理活動應遵循\"合法、正當\"原則，此系對《憲法》第5條“依法治國\"原則的具體化。既要求行政機關對個人信息的采集須法律明確授權，又要求行政機關在數據采集前征得公眾同意，同時對某些數據事前進行影響評估并向監管部門備案，形成動態監督。三是狹義比例原則要求數據采集的公益收益顯著高于個人權益減損。數據分類分級保護制度正是通過量化評估不同場景下公益與私益的權重，在二者沖突時需進行實質權衡，符合狹義比例原則要求，避免人格權益過度克減，以實現公共利益需要和人格尊

嚴之間的規范調和。

（二）數字權力制約原則

國家權力與數字權力的平衡關系，是超大城市數字治理的重點難題。國家權力以《憲法》第2條“一切權力屬于人民\"為法源基礎，其本質是公意的制度化表達;而數字權力則源于技術架構對行為規則的算法化形塑，表現為數據壟斷、代碼規制與算力支配的技術性權力。國家權力受基本權利清單的剛性約束，數字權力常以技術中立之名突破傳統權力邊界。二者的制衡邏輯需以憲法秩序為框架，通過規范調適實現“技術利維坦\"的法治馴化，回歸本質范式。國家權力對數字權力的規制要遵循功能保留原則，即數字技術的應用不得架空國家核心治理職能。而數字權力對國家權力的制衡體現為“算法正當程序”的建構，通過技術透明性要求防止公權力的算法異化。由此，二者的動態平衡形成技術權力與公權力的責任同構。最終，通過《憲法》第33條的價值輻射，構建起數字權力運行的\"比例原則審查框架”，即在技術效能與權利保障之間尋求“禁止過度”與“禁止不足\"的均衡點，從而實現國家權力與數字權力在法治軌道上的共生制衡。

在探討國家權力與數字權力的平衡時，法治框架的構建尤為重要。尤其需要指出的是，法律保留在建設完善的社會主義法治體系，建成法治國家、法治政府、法治社會的進程中，具有基礎性作用，發揮著重要功能[23]。對于新型技術所帶來的權力和權利變化，更應該將“法\"限定在憲法框架內。該原則的提出旨在控制權力，將某些事項的執行權通過法律加以約束，以立法方式賦予權力合法性的同時規制權力的邊界。在數字中國建設的大背景下，超大城市治理作為國家治理體系的重要組成部分，法律保留原則是確保全面依法推進超大城市治理數字化轉型的根本原則。一是堅定維護憲法統領法律、憲法作為母法的根本性地位。提升數字化治理下超大城市的立法質量，以憲法為核心，整體推進數字立法工作，把憲法內容、精神和原則貫穿到數字立法工作各方面、全過程。二是充分發揮“法無授權不可為\"的作用。公法行為是公權力主體（包括經授權或委托的非公權力主體)實施的受公法調整行為[24]。公法行為因能對相對人的權利義務產生實際影響而必須受到法律的約束，尤其是在數字時代下，由于立法的滯后性而存在灰色空間，確保公民合法權益在制度完善和技術賦能中得到更全面的維護為重中之重。三是全面調動公民對自身合法權益維護的積極性。加強法治宣傳，著力提升人民群眾的數字常識和素養，特別是在網絡安全、數據保護和信息風險管理等關鍵領域，確保人民群眾能夠正確地認識和維護自身合法權益，這是維護城市安全與穩定的重要力量。

(三)技術共治共享原則

數字治理的核心在于通過技術手段實現公共資源的優化配置，公平公正原則便是要求治理框架必須優先保障技術普惠性。長期以來，“公平”一詞被用來描述一種理想的、正義的社會秩序或者狀態，其也是法律所追求的根本的價值目標之一[25]。公平的本質，是人類對理想社會關系的樸素想象與制度化實踐。它既非抽象的道德口號，也非機械的均等分配，而是通過動態平衡各方權益，在差異中實現正義的價值標尺。法律最重要的任務就是維護公平。因為它要解決現實中的各種不平等問題——貧富差距、權力分配不公，或者機會不均等。其通過制定明確的規則，把這些道德要求變成具體的權利和義務。而算法應用的嵌入式擴張以及平臺化運行，也使其影響到數據主體諸如平等權、獲得公平裁量的權利、思想和自由的權利、勞動權和獲得就業機會權等基本權利的實現[26]。在超大城市中，人口結構復雜、需求差異顯著，數字治理需以數據平權為基礎，確保不同群體平等接人智慧服務系統。只有將技術賦能的廣度與治理溫度的深度相結合，才能實現效率與公平的動態均衡。

該訴求的落實需要構建公開透明的規則體系，明確政府、企業與公眾的權責邊界。超大城市數字治理涉及海量數據流動，必須通過立法確立“最小必要采集”原則，防止數據壟斷導致的權力失衡。同時，算法決策需建立可解釋性機制，定期公開算法參數對社會公平的影響評估。更重要的是建立雙向反饋機制，通過市民數字孿生參與政策模擬、在線聽證會等渠道，使弱勢群體的訴求能反向塑造治理邏輯。真正的公平從不追求絕對均質化，而是通過持續校準自由與平等的張力，在保障個體發展權的同時，維系社會共同體的可持續發展。唯有將技術理性與程序正義深度融合，才能避免數字治理淪為“技術利維坦”，真正實現共建共治共享的治理現代化目標。

三、超大城市數字治理的制度完善方案

制度建設是推動超大城市治理邁向高效、智能治理的關鍵所在。其有利于在社會治理和民眾生活中培育公共價值，也為數據要素的有效利用提供可靠保障并規范數字技術使用的基礎[27]。面對復雜多變的城市發展需求和數字技術的快速迭代，如何構建一套科學、完備且具有前瞻性的制度框架，是超大城市數字治理亟待解決的核心問題。

（一）完善法律框架

破解超大城市治理難題，關鍵在于構建系統化、規范化的法律框架，以法治手段推進治理體系和治理能力現代化。現行立法銜接仍面臨規范斷層與權限競合的挑戰。為達成中央與地方立法權限的動態適配，超大城市的立法銜接機制需以《憲法》確立的中央與地方權限劃分為邏輯起點，依據第3條第4款之原則，超大城市在數字領域的立法權需以“不抵觸”“不越權\"為雙重邊界。中央立法通過《數據安全法》《個人信息保護法》等形成頂層制度框架，確立數據主權、個人信息自決權等核心價值;地方性法規則需在《中華人民共和國立法法》第82條“地方性事務\"授權范圍內，結合城市治理特性進行制度創新，實現中央抽象規范向地方具象規則的技術性轉化。此種立法模式既遵循了《憲法》第5條第2款和第3款的要求?，又通過實驗性立法機制為中央立法積累實踐經驗，即在中央設定價值框架的前提下，賦予地方以具體化權能。

權限動態適配的長期發展還需規范協同的體系化建構為支撐。完善立法銜接機制需構建雙向反饋與動態評估制度，以此實現中央與地方立法的規范協同。首先，建立地方立法備案審查的“數字治理專項機制”。《2024年備案審查報告》中提出，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從推進全面依法治國，加強憲法法律實施和監督的戰略高度，對備案審查制度和能力建設作出新部署、提出新要求。為了貫徹落實黨中央的要求，應當積極穩妥推進、創新備案審查機制。全國人大常委會可增設數字治理專門委員會，對地方性法規中涉及數據跨境流動、人工智能倫理等敏感領域條款進行“預防性審查”。其次，需完善中央立法的“地方經驗吸收程序”。法秩序的體系性統一是法理論中不可動搖的存在[28]，數字治理規范的體系性構造，是數字法治達成其領域體系化使命的基石。推廣“數字治理試點城市\"制度，將重慶“三級治理中心\"等創新機制經第三方評估后上升為部門規章或司法解釋，形成從地方實驗到中央確認再到全國推廣的規范生成路徑。此外，還需引人“立法后評估”工具構建規范體系。規訓權力對行為的控制不是通過命令和懲罰，而是通過對行為全面徹底、隱而不彰的微觀管理技術實現的[29]。通過建立“數字立法影響評估指標體系”，量化分析地方立法對公民權利、市場秩序、治理效能的影響。由此形成通過規范供給、實施反饋和評估修正的閉環機制，實現超大城市數字治理立法體系的有機統一與動態平衡。

（二）協同治理機制

民生問題從表面上看是一個社會、經濟問題，但其實質，則是一個典型的權利問題，而權利，正是法治的要義所在[30]。基于“以人為本、科技興業\"的理念，超大城市在構建公法權利保障機制中需瞄準人民生活、維持“城市生命體\"健康運轉。公法救濟的核心在于通過憲法保留原則與比例原則的雙重約束，平衡數據利用的公共利益目標與個人權利保障的私益訴求。對此，數據權利的公法救濟體系需以《憲法》確立的基本權利框架為根基，通過規范重構與程序保障實現數據權利的法治化。根據《個人信息保護法》第一章合法性基礎條款，超大城市治理中的數據采集必須以“履行法定職責\"或\"維護公共利益”為限，且須符合“最小必要原則”。行政機關在利用算法進行自動化決策或使用相關數據時，需履行說明理由義務，并為相對人提供異議復核渠道。

從功能主義視角來說，“透明\"作為一種治理工具，其價值在于促進治理目標的實現[31]。權利保障體系還要求數據采集者負有算法透明性義務，其制度目標在于破解“算法黑箱”導致的權利虛置問題。算法透明義務包含“技術披露”與“決策解釋”雙軌模式，需通過動態調整機制與多方協同監督實現實質透明。一方面，算法透明義務需嵌入“全過程公開\"與“可釋性標準”。歐盟《人工智能法案》第86條要求，高風險算法決策須向個體解釋主要影響因素[32]。我國可借鑒此規定確立“分層透明\"規則：對公共治理算法，要求公開模型參數與訓練數據集；對商業平臺算法，則需公示決策規則與影響因素權重。另一方面，公民知情權的實現需依托參與式透明機制。《新就業形態勞動者勞動規則公示指引》要求平臺企業制定算法時需聽取工會意見，但實踐中因勞動者代表技術認知局限，對此，可引入外部專家評估制度以此來保障勞動者的合法權益。此外，需構建算法透明的監督協同機制。《關于開展“清朗·網絡平臺算法典型問題治理”專項行動的通知》要求網信部門會同有關部門建立聯合執法框架，對算法歧視等問題實施跨部門問責。此類經驗可在條件成熟之時上升為全國性規范，確保算法透明從形式合規轉向實質可信。

（三）組織層面改革

數字治理機構的職能定位為跨部門協同提供組織載體，而法定程序保障則為協同效能注入法治動能。二者共同構成超大城市治理組織法改革的一體兩翼，前者通過權力清單的法定化明確“誰來做”，后者通過程序規則的建構解決“如何做”。治理數字化轉型應當體現為組織在關系網絡、業務流程等方面發生根本轉變[33]。以民主集中制為邏輯起點，通過數字治理機構的職能法定化與權力清單，實現技術理性與法律理性的深度融合。從治理結構、政府職能與治理理念等維度增強政府治理能力[34]。數字治理機構的職能定位核心在于明確\"數字行政權\"的邊界與運行邏輯，涵蓋數據采集、處理、共享的全生命周期管理，以及算法模型的合規性審查與風險評估。例如，上海市城管執法部門通過《權責清單(2023版)》明確行政處罰、行政檢查等十一類職權，并細化\"對市容環境衛生責任人未履行義務的行政處罰\"等子項的實施主體與法律依據，為數字治理機構的職能法定化提供了規范樣本。治理質量不僅取決于治理能力，還取決于治理環境，即存在等式條件：“治理質量 ?:=? 治理能力 × 治理環境。\"[35]數字治理機構的職能還需嵌入從權力到責任的架構之中。明確數據治理的積極權限，構建\"數據泄露\"“算法歧視\"等新型侵權行為的歸責機制，規范算法決策的透明度標準。

部門之間完全協同會產生不同于單個部門濫用權力的風險[36]，故跨部門協同的法治化需以“程序正義”為價值內核，通過法定程序構建“條塊整合”與“權責對流”的治理結構。在超大城市治理中，傳統行政組織法框架下的條塊協同機制仍有優化空間，當前需重點推動部門間數據共享機制建設、統一執法標準規范、強化跨領域責任協同，以更好適應現代化治理需求。依據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第79條優化協同高效原則，超大城市可設立跨部門數字化治理聯席會議，成員涵蓋黨政機關、司法機關與社會組織，并賦予其數據共享強制令發布權、爭議裁決權等法定職權。聯席會議需配套爭議解決程序，當部門間對數據權屬或執法管轄存在分歧時，可提請本級政府法制機構進行權限爭議裁決，裁決結果具有強制執行力，防止協同程序空轉。跨部門協同不僅需要組織法層面的權限整合，更需技術規則與法律規則的制度性耦合。通過地方性法規確立數據共享的負面清單與正向激勵機制，對于公共安全、疫情防控等高優先級數據，部門間需無條件共享;對于商業數據、個人生物信息等敏感數據，則需經第三方隱私影響評估后方可調用。同時，算法互認程序需嵌人“代碼開源\"與\"接口標準化\"要求，確保跨部門系統的互操作性。此路徑既是對民主集中制原則的現代表達，亦是對傳統行政組織法“靜態分權\"范式的超越，最終在技術、組織、法律的三重互動中實現治理現代化的憲法承諾。

（四）風險防控體系

習近平總書記強調，“要鼓勵運用大數據、人工智能、云計算等數字技術，在疫情監測分析、病毒溯源、防控救治、資源調配等方面更好發揮支撐作用\"[37]。國務院印發《“十四五\"國家應急體系規劃》提到要“強化數字技術在災害事故應對中的運用，全面提升監測預警和應急處置能力。系統推進‘智慧應急'建設，建立符合大數據發展規律的應急數據治理體系，完善監督管理、監測預警、指揮救援、災情管理、統計分析、信息發布、災后評估和社會動員等功能”。風險防控要做到數字安全審查常態化。常態化的核心在于將數字安全審查從“例外性應急機制\"轉變為“預防性治理工具”，其法律邏輯需遵循\"風險識別—評估決策一監督救濟\"的三階結構。超大城市治理中的數字安全審查常態化法律程序需以《數據安全法》第24條確立的國家安全審查制度為規范基礎，通過立法技術實現審查對象、標準與程序的法定化。風險識別環節應建立動態數據要素分類分級制度，明確“重要數據”與“核心數據”的邊界。根據《數據安全法》第21條，數據分類分級需以“國家安全、公共利益、個人權益\"三重維度為價值基準，結合《個人信息保護法》第28條“敏感個人信息”的界定標準，形成“數據風險圖譜”。評估決策程序需嵌入比例原則的實質審查。政府數據收集的合理限度應通過目的合法性、手段必要性與利益均衡性三重檢驗，審查機關需對數據采集范圍、算法模型設計及數據共享場景進行成本收益分析，避免“泛安全化\"傾向[38]。

數字技術的引人為風險防控提供了便利，但要想使數字化平臺系統有效運轉，尚需借助多重機制促使組織間的合作聯動達至理想狀態[39]。對于應急狀態下的數字權力規制需以《突發事件應對法》第12條“必要限度”原則為框架，構建從權力行使到事后責任的閉合式法律鏈條。權力授權需遵循法律保留與緊急法益的雙重標準。應急數據采集應突破“告知同意”的個體本位，轉而采用“原則禁止 + 例外允許\"模式，將數字權力行使限定于公共衛生事件、自然災害等法定緊急情形，并建立“緊急狀態宣告—數據采集授權”的聯動機制[40]。權力行使過程需受程序正當原則約束。要以技術性正當程序為核心構建程序導向的算法治理路徑，就必須將技術性正當程序的理念轉化為持續的制度供給[41]。應急狀態下的算法決策應遵循\"最小化透明\"要求，即在不危及應急效能的前提下，公開算法決策的基本邏輯與數據來源。應急模式下可簡化數據采集告知流程，但事后需補全程序瑕疵說明并接受合憲性審查。自黨的十九大報告正式提出要通過推進合憲性審查工作加強憲法實施和監督以來，我國事前合憲性審查制度便逐步得到建立和健全，如今已發展成為中國特色社會主義憲法實施和監督制度中的重要一環[42]，因此，極有必要并且重視算法領域的合憲性審查。應急數據濫用行為應適用\"過錯推定\"責任原則，行政機關需自證數據處理的必要性及手段適當性。同時，需完善《中華人民共和國國家賠償法》第3條的適用范圍，將算法歧視、數據泄露等新型侵權納入賠償范疇，實現數字權力規制與權利救濟的閉環。

結語

超大城市治理是國家治理的應有之義，統籌推進超大城市治理數字化，是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要工程。超大城市數字治理的制度保障是技術理性與法治價值深度融合的復雜命題，需要秉持人民城市理念、堅持數字權力制約原則、滿足技術共治共享訴求。對于保障超大城市數字治理的制度框架具體內容，在理論審視與實踐反思下，超大城市數字治理在立法層面需達成中央與地方立法的動態適配，在權利保障層面規定算法透明性義務，在組織改革層面滿足數字時代的協同治理需求，在風險防控層面發揮數字技術的支撐作用。唯有在法治軌道實現技術賦能、組織優化與程序正義的有機統一，方能回應超大城市治理的現代化訴求，守護數字時代的憲法秩序。

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Legal regulation of digital governance in megacities

ZHANG Zhen，GUAN Zhongxiao (School of Administrative Law， Southwest University of Political Science and Law，Chongqing 401120， P.R. China)

Abstract: As a key reform and innovation measure of national governance modernization，the digital transformationofmegacitygovernance is essentiallyto buildadigital city，thatis，toreconstruct theurban operation logic and governance paradigm through digital technology to promote the high-quality development of megacities.From the perspective of public law，the institutional guarantee of digital governance in megacities should takepeople's cities for the people as its value orientation，take the constitution as its order foundation， and achieve the balance between governance efficiency and rights protection through the dual adjustment of legal norms and organizational structure.At present，the digital transformation of megacity governance and the construction of the ruleof law in China need to be further integrated.First，reform and innovation have put forward higher requirements for the legal norm system.There are signs of inappropriate convergence between legal norms and between legal norms and practical applications.For example，new legal relationships such as publicdata sharing and algorithmic decision-making involved in digital governance stilllack high-level legislative support. Second，the comprehensive protection of civil rights has become a key isse to adapt to technological innovation and build a harmonious society.While improvingadministrative eficiency，digital governance tools may aggravate the risk of digital Leviathan due to the absenceof rights protection mechanism. Third，the legal safeguards for the digital risk prevention linkage mechanism is insufficient.Urban operation is highly dependent on digital infrastructure，but the cross-domain linkage prevention and control mechanism of risks such as network security，data leakage and algorithmic malfunctions is not yet perfect.The overlapping of departmental responsibilities and data barriers willlead to the break of the supervision chain and insufficient coverage.The core of solving the above dilemma is to build a system of vertical convergence and horizontal coordination within the legal framework.First，under the control ofthe Constitution，promote theconvergence of local legislation and various legal norms，and establish an elastic regulatory system of centrallegislation sets the framework and local legislation creates detailed rules.Second，clarify the functional orientation and powerresponsibility boundaryof digital governance institutions，integrate decentralizeddigital governance functions， solve the stubborn disease of data island and multi-head management，and form the two wings of the reform of the organization law of megacity governance together with legal procedures to prevent technical power from deviating from the rule of law.Third，improve the full-cycle prevention and control mechanism of digital risks， build an intellgent system based on theurban brain，and embed the early warning data into the legal procedure of emergency management synchronously，so as to realize thedeep integration of technical rationality and legal rationality and comprehensively improve the emergency prevention and controlabilityof urban disasters.Only by implanting the spirit of the rule of law into the underlying logic of technical governance and injecting the concept of humanism into the system design can the rule of law guarantee of digital governance in megacities be realized，and the ultimate goal of digital governance in megacities in the future needs to return to science and technology for good，can we protect human dignity and urban civilization in the digital wave.

Key words: megacities; digital governance; people's city; legal issues; institutional perfection

(責任編輯 劉琦)