EOD 模式下海洋生態保護項目建設的法律問題研究

關鍵詞：生態環境導向開發（Ecology-OrientedDevelopment，EOD）；海洋生態保護；法治中圖分類號：DF31 文獻標志碼：A 文章編號：1004—6755（2025）10-0063-05

Abstract：Building a strong maritime nation is an integral component and crucial strategic task for accelerating the advancement of Chinese modernization.With the deepening promotion of ecological civilization construction，the Ecology-Oriented Development（EOD） model， as an innovative approach to project organization and implementation，is grounded in the \"Two Mountains\" theory and provides a significant pathway for synergizing marine ecological protection with regional economic development. Based on the evolution of EOD policies and practical explorations in China，this study reviews the relevant laws and regulations pertaining to the construction of EOD一based marine ecological protection projects.Building on existing research，it identifies potential legal issues during project implementation，including compliance challenges and ambiguities in the boundaries and responsibilities of project participants. Corresponding recommendations are proposed，by introducing a“composite sea use\"category，improving regulations related to marine ecological protection red lines，strengthening access mechanisms，and formulating specialized management measures for marine EOD projects. These suggestions aim to provide legal safeguards for the construction and sustainable development of marine ecological protection projects under the EOD model.

Key words：Ecology-Oriented Development;marine ecological protection;government by law

海洋作為國家重要的生存資本和財富保障，海洋生態系統不斷地為人類提供生態產品和服務，維持著人類賴以生存的物質基礎和環境條件[1]。EOD模式，全稱為生態環境導向開發（Ecology一OrientedDevelopment，EOD）模式，其定義出自生態環境部辦公廳、發展改革委辦公廳、國家開發銀行辦公廳2020年發布的《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項自的通知》：“EOD模式是以習近平生態文明思想為引領，以可持續發展為目標，以生態保護和環境治理為基礎，以特色產業運營為支撐，以區域綜合開發為載體，采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式，推動公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合，統籌推進，一體化實施，將生態環境治理帶來的經濟價值內部化，是一種創新性的項目組織實施方式。”

近年來，國家出臺一系列政策文件，將EOD模式作為一種新興的環境修復與保護手段，引入海洋生態保護項目的建設之中。EOD模式涉及政府、企業、第三方、群眾等多個利益主體，將該模式引入海洋生態保護項目建設，在維護海洋生態平衡、保護海洋生物多樣性、保障沿海地區可持續發展等方面都將發揮著關鍵作用。

我國生態環境部2018年發布《關于生態環境領域進一步深化“放管服\"改革，推動經濟高質量發展的指導意見》，首次對EOD模式展開探索；2020年發布的《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》明確以可持續發展為目標，從理念到實踐創新，并說明實施主體資格及試點項目申報要求，重點支持海域治理、環境修復等領域。截至2022年，環境部已經公布了兩批全國EOD試點項目，共計94個，在首批試點36個項目中，水環境綜合治理類項占比最大，達到45%^[2] 。本文以現有的海洋生態保護試點項目為研究對象，通過梳理與EOD模式相關的法律法規，指出項目實施過程中可能存在的法律問題，并對此提出針對性建議。

1EOD海洋生態保護項目及其法律制度研究現狀

1.1 國內研究現狀

在EOD項目研究層面，李曼等[3系統分析我國海洋類EOD項目的實施情況，認為其投資規模差異大，但實施進度不一致。劉林等4則指出該類生態保護EOD項目綜合治理的困境，并提出“頂層設計、生態筑基、產業導人\"三階段的實施框架，強調構建“政府主導、市場運作、金融支持\"的政企合作機制。徐文力等5從實施路徑出發，提出海洋類EOD項目應與“海港經濟、海洋文旅、生態種養”融合發展，并提煉出項目實施的關鍵要點。

在法律層面，國家修訂《中華人民共和國海洋環境保護法》，進一步強化海陸統籌治理，新增海洋垃圾防治以及碳匯生態系統保護條款。《全國海洋經濟發展“十四五\"規劃》要求沿海地區建立不少于 10% 的海洋經濟生態區。《“十四五\"海洋生態環境保護規劃》提出到2025年完成200個海灣綜合治理的目標。

對于EOD海洋生態項目的法律問題研究，呂永樂等6認為當前EOD海洋生態保護項目大多處于創新試點期，尚未建立專門立法保障體系，主要依據生態環境、財政等各部委發布的規范性文件對該項目進行原則性指導，制度框架呈現碎片化特征，政策銜接存在斷層，項目實施面臨規范依據不明確、法律效力層級不足等系統性風險。

熊瑩等指出，EOD生態項目的申報主體不夠明確，且申報方式目前只能通過招標投標進行，過于單一，限制項目的靈活性。

徐淑升等8闡述了關于海洋生態保護修復項目的法律問題，認為相關部門雖持續加大海洋生態修復投入，但監管機制不健全，且缺乏專門法律法規和標準體系指導。

李沛然[9則著眼于海洋生態保護修復項目的資金監管問題，認為其存在資金使用范圍界定模糊，審批程序不規范等問題。

于—[10]從運河項目投融資角度出發，認為該類項目融資規模較大，因經濟周期流動會產生借貸風險，強調出臺與項目投融資相關的法律政策。

周正陽[11]認為EOD項目在實施過程中可能存在隱性債務問題，應優選市場參與主體，做好投資預算，與信譽較強和具有履約能力的第三方合作，實施過程中若涉及利用水資源開發，應嚴格遵循《中華人民共和國水法》取得水資源開發許可證，確保水資源開發利用權取得合規。

國內對EOD海洋生態保護項目的法律研究仍處于起步階段，學者研究集中于立法、修復項目監管機制、投融資以及申報項目的程序等方面，對于項目實施過程中的合規性問題、項目參與主體邊界與責任等前沿問題探討較少。

袁宏川等[12認為EOD作為區別于傳統模式的一種新發展方式，更加注重生態引領，但由于項目本身生命周期較長以及新興領域實際案例較少等原因，導致對法律風險研究不足。

1.2 國外研究現狀

國外對于海洋EOD模式的法律研究，普遍強調國際公約對海洋生態保護項目的法律約束和指導作用。《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）要求各國在專屬經濟區內承擔保護海洋環境的義務，但對EOD模式的具體指導沒有表述，且缺乏強制力。美國的《海岸帶管理法》的實施依賴于聯邦與各州間的合作，但部分州為追求經濟利益而弱化生態標準。日本在《海洋基本法》中強調“生態優先”，但從關西機場擴建對大阪灣造成破壞等實際情況來看，填海項目仍常以經濟發展為由突破法律限制。

在EOD背景下，國外學者大多揭示了國際海洋治理體系的現存問題與發展方向。

Morrison等[13]認為現有國際法海洋治理體系難以應對跨界性氣候問題，氣候政策與海洋政策長期割裂，提出將“氣候一海洋\"協同治理，將海洋置于全球氣候議程的中心。

Vince等[14]圍繞海洋空間規劃的整合性法律問題展開討論，提出應協調現有法律法規，通過整合跨部門、跨政策和多利益相關者來平衡海洋生態保護、經濟發展和社會需求之間的潛在沖突。

Tanaka[15]則在其專著中深人探討國際海底區域資源開發利用，指出現有區域漁業管理組織的執行漏洞，提出將海水酸化、海平面上升等氣候問題納入國際海洋法的框架。

綜上所述，國外對EOD模式下海洋生態保護項目的法律問題研究與實踐取得一定成效，但仍存在法律缺失、法律體系碎片化以及執行難等問題。

2 EOD海洋生態保護項目存在的法律問題

2.1海域使用權類型與EOD項目用途沖突

EOD海洋項目通常涉及海域使用權的獲取，丁黎黎等[16]認為，相較于拍賣，我國海域管理部門更多以招標的方式確權。根據《中華人民共和國海域使用管理法》，我國海域使用權用海類型可以分為漁業養殖用海、工業用海、填海造地用海、建設工程用海、排污傾倒用海、交通運輸用海、旅游娛樂用海、特殊用海與其他用海9類。EOD海洋生態保護項目通常需在同一海域內融合生態修復與經營性開發，單一用海類型無法覆蓋其復合功能。現行海域管理制度基于單一用途的導向設計，缺乏對“生態修復 + 產業開發”復合型用海的政策指引，這導致地方審批部門無據可依，項目實施過程中也往往突破傳統用海用途的審批范圍，進而引發項目合規性問題與潛在的法律風險。

2.2海洋生態保護紅線區域內項目審批法律障礙

“生態保護紅線制度”在黨的十八大以后，被正式寫入《中華人民共和國環境保護法》與《中華人民共和國國家安全法》之中，以法律的形式確定了該制度在海洋環境保護領域內的地位。作為我國海洋環境保護的基本制度，《生態環境部關于印發lt;生態保護紅線生態環境監督辦法（試行）gt;的通知》（2022年）中第七條明確規定：“生態保護紅線內，自然保護地核心保護區原則上禁止人為活動，其他區域嚴格禁正開發性、生產性建設活動，在符合現行法律法規前提下，除國家重大戰略項目外，僅允許對生態功能不造成破壞的有限人為活動。生態環境部門對生態保護紅線內的有限人為活動實行嚴格的生態環境監督。”但各地方政府對紅線內“有限人為活動”的界定不同，導致審批標準松緊不一。對于海洋生態保護紅線的劃定，國家并未設立統一的指標及比例，也沒有層層分解任務，而是要求各地根據自身的資源稟賦、生態系統特征及自然地理格局來進行靈活劃定[17]。EOD項自若涉及該區域，可能會出現審批程序煩瑣、時間冗長等情況，甚至面臨審批不通過的問題。

2.3EOD海洋項目實施主體的正當程序問題

2021年，國務院辦公廳在第40號文件中指出，市級相關部門應建立健全生態保護與修復主體公開競爭機制，要求通過市場化競爭方式擇優選定實施主體。但在實踐中，部分相關部門為追求項目快速落地，直接通過行政授權的方式指定所屬地方國企作為EOD項目實施主體，這一做法會導致其他企業對市場競爭的公平性存疑，進而引發關于合規性與市場化機制有效性的爭議。

海洋生態修復工程涉及疏浚清淤、濕地重建、生物種群恢復等專業領域，須具備《中華人民共和國海洋環境保護法》（以下簡稱《海洋環境保護法》）要求的海洋工程環境影響評價資質、海域使用權證及生態修復專項施工許可。某些企業缺乏海洋資源資產評估、藍碳交易機制設計等新興領域的經驗積累，且資金與技術儲備薄弱，因此將核心項目轉包分包，這一過程可能會出現無實際履約能力的“空殼公司\"或缺乏資質的民營企業介人、部分企業僅憑一般市政資質違規承接項目等情況，導致項目進度滯后、生態治理效果達不到預期，甚至出現二次生態破壞，直接威脅海洋生態環境安全。而該項目會因實施主體資質缺陷違反《中華人民共和國招標投標法》《海洋環境保護法》等法律法規，進而發生合同無效、行政處罰或民事賠償等法律風險。

2.4EOD海洋生態保護項目參與主體邊界與責任不清

EOD海洋生態保護項目作為一種復合型治理方式，通常涉及多方參與主體。一是以海洋生態環境、自然資源管理部門為代表的政府行政主體，承擔生態保護政策制定與監管職能；二是地方國有公司，作為項目實施載體負責資源整合與資本運作；三是社會資本投資方，通過市場化機制參與項目開發；四是專業化運營機構，提供全周期技術服務。但由于現行法律如《海洋環境保護法》等對該項目參與方的主體定位缺乏精準劃分，特別是對“主導方\"\"實施方\"“受益方\"等關鍵角色的法律屬性、權利義務邊界未形成統一界定標準，這導致EOD項目在規劃、融資、建設、運營各環節的權責難以通過合同或法規清晰劃分。在周期較長的EOD項目中，實施期間發生的政策調整、市場波動、自然災害等風險均可能引發責任轉移，然而現行法律對風險分配規則尚未細化，易造成事后糾紛。同時，地方政府承擔生態監管者和項目參與者的雙重角色，這種“裁判員兼運動員\"的身份沖突，不僅模糊了政府監管與企業經營的界限，還可能導致行政責任與民事責任的司法認定發生混淆。

3 研究建議

3.1增設“復合用海\"類型，創新海域權屬管理與審批機制

完善海域使用管理制度，在現行用海分類中新增“生態治理與產業融合用海”的獨立類別，明確允許在同一海域內的生態修復工程與關聯產業協同開發，并制定配套審批標準。創新海域權屬的管理機制，支持EOD海洋生態保護試點項目“一權多用”，將生態修復區與關聯產業開發區的海域使用權的項目實施主體統一登記，明確其需履行修復責任并享有開發收益，對該項目發放綜合性海域使用權證，載明生態修復與產業開發的用途比例、空間布局和實施時序（例如先修復后開發），避免重復審批。

3.2完善海洋生態保護紅線相關法規，明確海洋生態紅線劃定

海洋生態保護紅線制度作為生態環境保護的基礎性制度，需要持續完善其體系，修訂現有法律以適應EOD模式的特點，這一過程需要加強與利益相關方的溝通合作，管控措施的制定不僅需要國家職能部門和地方政府研究確定，也需要相關經營者、所在社區等的共同參與[18]建立統籌管理機制，將對海洋生態環境影響較大的建設項目環評審批權限上收至省級生態環境主管部門集中行使，對具有重大生態影響的用海項目實施國家直接審批制度，并根據EOD不同項目的生態敏感性和環境影響特征，在準入機制、管控要求等方面制定差異化許可政策。同時，地方政府可以借助科技方式，結合各海域內實際生態建設情況來明確海洋生態保護紅線的劃定，并出臺相應政策文件。EOD海洋生態保護項目要明確開發邊界與責任，在涉及文旅產業開發時注意相關設施建設不得破壞海洋生

態功能。

3.3嚴格準入機制，保障項目實施主體合規

EOD海洋生態保護項目的實施主體合規是項目運作的重要環節。在政府與承辦單位聯合申報該類EOD項目過程中，須建立健全企業準入機制，按照《中華人民共和國招標投標法》組織競爭性招標。堅持“公開招標為主、競爭性選擇優先\"的基本原則，通過透明化的采購程序保障市場主體公平參與，切實貫徹誠實信用準則，對參選企業的項目開發經驗、技術實施能力及資金保障實力進行從嚴審核。強化全流程監管機制，嚴禁引入資質不符或存在違法違規記錄的企業參與項目建設。嚴查違法轉包行為，堅決杜絕通過違規分包、掛靠資質等方式套取項目利益的投機操作，切實保障海洋生態保護與開發質量。

3.4制定EOD海洋生態保護項目管理辦法

生態環境部應制定以EOD模式為基礎的專門管理辦法，明確政府、企業、第三方機構等主體的“責任清單”，區分行政管理責任與市場化履約責任，細化各方的權利、義務及違約追責條款。最高法發布EOD海洋領域司法指導案例，重點規范海洋生態損害鑒定技術標準、連帶責任適用情形等裁判規則，通過典型案例強化司法指引作用，提高法律的威懾力。

成立多部門聯合組成的EOD項目管理委員會，建立重點項目聯審機制，統籌規劃與決策，打破部門間的職能壁壘，避免職能交叉。引入第三方獨立機構進行監督評估，確保公平性。各參與主體要密切關注EOD海洋生態保護項目的發展趨勢，對周期較長的項目要提前制定風險應急處理預案。

4結論

探究EOD模式下海洋生態項目建設的法律問題，對于推動項目的可持續發展具有至關重要的意義。只有在法律的框架內，規范項目的實施流程，確保項目收益的合法性和回報機制的合規性，明確項目各方主體責任，才能保障項目的順利進行，實現海洋生態保護與經濟發展的雙贏目標。

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