生態環境風險防范的憲法基礎與立法實施

門中敬，李 瑾

（山東大學 法學院，山東 威海 264209）

一、引言

自工業革命以來，以工業化為主要標志的現代化在快速創造了一系列文明成果的同時，也在加速累積著超過一切傳統社會的風險，而這些風險大部分都“轉嫁”于“‘談判缺位’的資源和生態環境”[1]。作為人類生存發展基本載體的生態環境在承載了過多風險時，定然會“回擊”人類自身，給人類的生命健康和發展安全造成極大威脅。20 世紀發生的觸目驚心的環境公害事件①就給全人類敲響警鐘，迫使人類不得不思考自身的未來發展。在國際環保運動的推動下，聯合國于1972 年6 月5 日在瑞典斯德哥爾摩召開人類環境會議并發布了《人類環境宣言》，鼓勵各國政府努力保護和改善生態環境。同時期，在國內生態環境問題的嚴峻壓力下，我國環保事業伴隨與西方國家外交事業的發展而創立[2]。

自20 世紀70 年代開始，我國在工業化進程中長期累積的生態環境風險大規模爆發，發生了諸如渤海灣污染、北京官廳水庫污染、松花江汞污染等影響頗大的生態環境事件。這些嚴重事件使我國不得不將生態環境保護事業提上日程。1973 年我國召開第一次全國環境保護會議，拉開了生態環境保護事業的序幕；1978年《憲法》首次在總綱中規定了專門的環保條款②，為生態環境保護事業的創立提供了根本法依據；1979 年，第五屆全國人大常委會第十一次會議通過了《環境保護法（試行）》，加速了生態環境保護的法制化進程；1982年通過的現行《憲法》拓展了生態環境保護的根本法依據；1989年，第七屆全國人大常委會第十一次會議通過了《環境保護法》，“是環境法成為一個獨立法律部門的重要標志”，“為我國環境法律體系的完善奠定了基礎”[3]。生態環境保護法制的不斷完善使我國生態環境問題有所緩解，但并沒有從根本上扭轉我國生態環境問題進一步惡化的趨勢。進入21 世紀以來，我國七大水系水質不斷下降、塑料包裝物導致的白色污染在全國蔓延、中東部地區先后遭遇多次大范圍持續霧霾天氣、長江白鱘等野生動物滅絕……這些頻發的生態環境問題嚴重影響了人民群眾的生存環境和生活質量，同時暴露了我國發展的可持續性問題。事實證明，生態環境風險已經成為我國全面建成社會主義現代化強國和實現中華文明永續發展的重大威脅。

生態環境風險是當今工業化國家最常見的風險類型，正是在對該類風險的理性思考中，德國學者烏爾里希·貝克提出了風險社會理論。該理論認為西方已經進入風險社會階段，系統性、全球性的風險成為鮮明的時代特征，人類面臨一個難以預知的未來[4]6-10。我國在發展社會主義工業化的進程中，日益顯露出風險社會的特征。雖然“風險社會”這一概念術語尚不見諸政策文件，但黨和國家的重要決策無時無刻不體現出居安思危、防范風險的政治智慧和責任自覺。2017 年，黨的十九大明確指出：“要堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰。”2018年，習近平總書記在全國生態環境保護大會上的講話中提出“有效防范生態環境風險”。2022年，黨的二十大明確提出“嚴密防控環境風險”。這些重大決策體現了黨和國家對防范風險，尤其是防范生態環境風險的高度重視。

防范生態環境風險，已經成為我國應對風險社會、保障社會主義現代化建設行穩致遠的關鍵環節。在法學視域下，研究以法律手段防范生態環境風險，必須充分認識到：由于現代化風險具有整體性、系統性、復雜性的特征，加之生態環境保護工作牽涉面廣、綜合性強、利益訴求多樣的特點，任何單一部門法都難以單獨承擔防范生態環境風險的任務。而要建構防范生態環境風險的法律規范體系，取得防范生態環境風險的規范實效，基礎就在于對憲法的闡釋與實施。因此，有必要以憲法為邏輯起點，從憲法特有的整體視角出發，對防范生態環境風險的各項任務展開系統性研究，并為其提供根本法的依據和指導。

二、防范生態環境風險的任務分解

防范生態環境風險，首先需要回答什么是“風險”。按照風險的三分理論，與“風險”相關的法律概念還包含“危險”和“剩余風險”。“危險”“風險”“剩余風險”三者均指向某行為在未來造成侵害的可能性。所謂“危險”是指依照日常生活經驗或者事理法則可以推理出與損害后果之間的因果關系，或者推導出損害結果發生的高度蓋然性的一種威脅。“風險”則是指“某種因素引發某種損害結果的可能性，而這種可能性在科學認識上具有大量不確定性”[5]。也即“風險”與“危險”的最大區分在于因果關系以及損害發生概率的“不確定性”上，具有高度不確定性的就是“風險”。所謂“剩余風險”是指“無法加以排除而應由社會予以忍受的風險”[6]。風險與剩余風險的界限在于價值判斷的差異，后者“是立法者經過價值判斷與權衡后，決定放棄對一部分法益的保護而享受風險所帶來之未來收益的結果”[7]。

消除“危險”，是傳統法治就已經關注的問題。在風險社會，面對極高的不確定性，法治面臨的新課題則在于預防風險和分配剩余風險。同時，風險的整體性、系統性、復雜性特征要求在防范某一類風險時，還要注重防范其他形形色色的伴生風險。據此，防范生態環境風險可以被分解為三項重要課題：一是預防生態環境風險；二是分配生態環境剩余風險；三是防范生態環境風險的伴生風險。

（一）預防生態環境風險

習近平總書記指出：“生態環境安全是國家安全的重要組成部分，是經濟社會持續健康發展的重要保障。”[8]370保障生態環境安全，必須預防生態環境風險。生態環境風險是指人類活動對生態環境造成嚴重的或者不可逆的損害的可能性。由于“生態環境”概念的復合性特征，可將生態環境風險進一步劃分為生態風險和環境風險。

組成“生態環境”的“生態”與“環境”兩個子概念分屬不同學科，前者是生態學的基礎概念，后者是環境科學的基礎概念，兩者“無論對象、范圍、問題意識，還是目標、內容、核心舉措都存在明顯差異”[9]，其中最主要的差異在于研究對象是否包含“人類”要素。“環境”是以“人類的存在”和“人與人之間的社會關系”為前提和中心的，即“環境”脫離不開人的因素，對于脫離人的因素的自然，只是環境科學所謂的“自然條件”[10]。我國《環境保護法》對環境的定義，就包含著明顯的“人類”要素③。“與環境概念的‘中心—外圍’結構和‘人類中心’視角不同，作為各種‘關系’之載體的‘生態’（或稱‘生態系統’）自始即具有‘去中心化’結構和‘非人類中心’色彩。”[9]“生態”并不以人類的存在為必要因素，其研究目光著眼于生物種群的存在及相互關系，更強調自然的內在價值。

從“生態”與“環境”在研究對象上的不同，不難推導出生態風險與環境風險之間的差異：生態風險更強調人類活動對自然界中的生物種群及其系統平衡造成破壞的可能性，如野生動植物的滅絕風險、生物鏈被破壞的風險、土壤沙化風險、生態失衡風險等。而環境風險更強調人類對生存于其中的環境造成污染或者引發公害事件的可能性。針對不同風險的預防措施自然會有所差別。預防生態風險重在減少人類對生物種群及其系統平衡造成的可能破壞，在措施上強調“自然恢復為主”，減少人為干預，人類僅對靠自然之力無法恢復的部分進行干預即可。預防環境風險則相對強調人為干預，要求在污染風險與環境公害風險尚未形成或剛形成時就采取干預措施，將其消除或者使其處于可控狀態。如黨的二十大報告提出的“嚴密防控環境風險”，就體現了強烈的干預色彩。當然，生態風險與環境風險的區分只具有相對意義，兩者指向的對象最終都是人類生存的客觀世界，具有內在一致性。進行區分的意義則在于，我國地域十分廣闊，各地面臨的生態環境風險類型不一，有的地方側重生態風險，有的則側重環境風險，相應地，不同地方應對風險的方式應當有所差異。區分生態風險與環境風險，有助于不同地方精準鑒別當地的風險類型，迅速找準病癥，“因地施策”“因時施策”，取得預防風險的良好效果。

（二）分配生態環境剩余風險

防范生態環境風險的目標決不是要徹底消除生態環境風險，或追求“零風險”，這是因為：第一，現代化的發展必然以一定的生態環境風險為代價，如現代工業的生產需要消耗大量資源、現代化的交通工具會排放大量廢氣、城市化造就的鋼鐵森林正在影響著地球生態等。所以，現代化的發展必然需要人們容忍一定的生態環境風險。如果以消除生態環境風險為目標，那無異于讓人類馬上回歸到“刀耕火種”的原始時代。第二，知識和科技具有局限性，人類不可能前瞻性地意識到新興技術發展存在的一切風險。對于意識不到的風險，自然不可能預防。在“追求進步”這一現代目標的驅動下，人類必須容忍當下意識不到的風險的存在。

對于這些必須容忍的剩余風險，憲法和法律并非無所作為，任由其存在和發展。剩余風險與風險之間存在一種轉化關系，即當一些剩余風險的累積給人們的生產生活造成重大威脅時，就可能轉化為需要預防（不具有正當性，不能再容忍）的風險。如一些后發工業化國家為了發展民族工業，往往會先容忍工業化對生態環境造成的潛在威脅乃至破壞，但是一旦潛在威脅過于巨大，這些國家就會將生態環境保護提上日程，著手預防之前被視為剩余風險的生態環境風險。又如，一些新興技術的風險起初沒有被人們察覺，被視為剩余風險由社會容忍，但人們一旦意識到新興技術的潛在威脅，就會對其采取預防措施。對于一些尚未轉化的剩余風險，國家的主要任務是實現分配正義。

剩余風險的分配與學界探討的“風險分配”雖然有概念上的差異，但并沒有實質性的區別，因為實現風險分配正義與實現剩余風險分配正義的路徑是完全一致的，都要求實現公民認識風險能力和抵抗風險能力的平等，所以，本文也會以“風險分配”指代“剩余風險分配”。風險分配邏輯與工業社會的財富分配邏輯有較大的區別。風險特有的支配邏輯在于，“風險是以一項決策（進而一個決策者）為預設的，并在下面兩種人之間制造了一種極端的不對稱：一種人是那些承擔風險、定義風險和從風險中獲益的人；另一種人是那些作為風險目標的人，他們在無力參與決策進程的前提下不得不直接經驗他人決策的‘看不見的副作用’，甚至還要為此付出自己的生命”[11]。換言之，權力對“風險”的認定和決策會分化出風險的獲益者和風險的負擔者，引發風險分配的平等性問題。風險分配的另一特殊性在于，風險具有回旋鏢效應，風險分配的不平等會因風險自身的特征而有消解的可能：風險具有跨國家、跨階層、跨職業的特征，無論國家、種族、性別、職業、家庭出身，在風險面前人人平等。例如，近年的全球氣候變暖風險已經逐漸轉化為各類生態環境危機，打破了地域、種族、性別、財富的限制，對幾乎所有人的生活產生影響。

雖然風險分配與財富分配有較大的區別，但兩者相互重疊會加劇風險分配的不平等和社會的不平等，導致不平等的機制在于：

其一，財富分配差異客觀上導致不同主體應對風險的能力存在差別。“風險常以階層或階級專屬的方式來分配”，“風險同財富一樣附著在階級模式之上，只不過是以顛倒的方式：財富在頂層積聚，而風險在底層積聚”[4]25。掌握較多財富和社會資源的群體會通過選擇低污染的職業、搬離環境污染風險較高的地區、購置環保清潔高端產品和服務等方式防范部分生態環境風險和剩余風險；而掌握較少財富和社會資源的群體，往往只能選擇承受并支付相應代價。如此，工業社會產生的社會不平等在風險社會得到強化。

其二，法律制度對風險的不平等分配。風險分配具有建構性，對風險的認定和分配會分化出風險的獲益者和風險的負擔者。在現實中，一旦缺乏約束，往往是由強勢利益集團作為風險的獲益者，而由弱勢群體作為風險的負擔者。強勢利益集團會通過“游說”乃至“綁架”立法和決策的方式，鼓動出臺對自身有利的規則以攫取各種收益，并將風險向弱勢群體轉嫁。這些弱勢群體“被排除在這種決策的潛在收益以及做出這種決策所依憑的那些條件之外，而且甚至還常常被排除在與對他們的健康或生存機遇具有影響的那些因素（他們對此實在無助）有關的信息之外”[11]。例如，一些生產企業組成的利益集團會通過游說有關部門制定對其破壞生態環境行為“放水”的法規和政策，使其可以通過破壞性開發和排放污染取得不少收益，而將產生的生態環境風險直接轉嫁給其他群體。由法律制度導致的風險分配的不平等，會擴大社會本就存在的不平等，考問著法律制度自身的合法性和正當性。

因此，如何實現生態環境剩余風險的分配正義，實現人們風險地位的相對平等，避免弱勢群體承擔不合理的風險，事關社會公平正義，事關法律制度的合法性和正當性，是防范生態環境風險必須關注的問題。

（三）防范生態環境風險的伴生風險

風險社會的復雜性在于，一類風險可能伴生其他風險，對一類風險的預防可能引發新的風險，這些都為防范生態環境風險帶來極大挑戰。

生態環境風險自身往往會伴生經濟風險、社會風險和政治風險。當生態環境風險爆發形成生態環境危機時，國家的生態環境承載能力遭到巨大破壞，必然影響經濟發展的潛力和可持續性，導致嚴重的經濟風險。同時生態環境的破壞，會直接侵害人民群眾的生命健康和財產安全，造成社會矛盾不斷積蓄，引發社會風險。并且，當人們賴以生存的生態環境遭到巨大破壞，切身利益受到極大損害時，人們必然會對政治合法性產生懷疑，由此可能引發政治風險。前述社會風險的爆發也可能引發政治風險，危害政治穩定。

為預防生態環境風險所采取的措施也可能引發經濟風險、社會風險和政治風險。如為了預防工業生產造成的生態環境風險，一些地方會采取關停某些廠礦企業、升級廢物處理設備、調整產業結構布局等措施，這在短期內會帶來轉型的“陣痛”，導致其經濟發展速度放緩，經濟增長乏力，累積經濟風險。被關停的廠礦企業往往是吸納了較多勞動力的重工業，一旦關停這些企業，可能導致較多人失業，累積社會風險。有些地方為了改善生態環境質量，會要求居民更換供熱設備，如開展“煤改氣”“煤改電”工程，并且要求居民負擔一定的經濟成本和生活方式轉變成本，一旦政策執行過程出現問題，就可能引發群眾的不滿，累積社會風險乃至政治風險。這些風險的爆發會反過來影響生態環境安全。例如，經濟風險爆發，會導致生態環境保護投入相應減少，弱化預防生態環境風險的效果。而社會風險和政治風險的爆發可能在政治上阻斷生態環境保護措施的正常實施，妨礙生態環境保護工作。

當然，防范生態環境風險的主要任務，依然是預防生態環境風險和分配生態環境剩余風險，之所以還要關注伴生風險，是因為僅僅談論生態環境風險這一局部和個別的風險，往往會導致視野局限、顧此失彼，使應對措施脫離現實社會背景，不利于真正解決問題。伴生風險的存在表明，防范生態環境風險是個具有復雜性、系統性的工程，不能只是“就生態環境談生態環境”，必須高屋建瓴，進行系統思考和整體規劃，平衡好各種風險、各種利益的關系，避免匆忙草率地以犧牲某種利益為代價而偏激地僅考慮一種風險、一個利益。如不能為了短期的經濟發展對保護生態環境的政策“打折扣”執行，損害長遠利益；也不能不切實際地主張“唯環保論”，以降低經濟發展水平和人民群眾生活水平為代價保護生態環境。

三、防范生態環境風險的憲法基礎

憲法規范體系是防范生態環境風險的規范基礎。現行《憲法》為防范化解生態環境風險提供了充分的規范依據。根據上述三項課題，可以將防范化解生態環境風險的憲法規范劃分為預防生態環境風險的憲法規范體系、分配生態環境剩余風險的憲法規范體系和防范化解伴生風險的憲法規范體系。

（一）預防生態環境風險的憲法規范體系

預防生態環境風險的憲法規范體系包含：《憲法》序言第7自然段第4句、第九條、第十條、第十四條第二款、第二十二條第二款、第二十六條、第八十九條第（六）項等。除第八十九條第（六）項外，其余均為憲法基本國策條款。學界一般將這些條款稱為“環境憲法規范”或“憲法生態文明條款”[12-13]。

1.《憲法》為建設生態文明、實現美麗中國提供目標引領

《憲法》序言第7自然段第4句規定了國家的根本任務和發展目標。在2018年修憲時，該條增加規定了“生態文明”“美麗中國”等內容，國家發展目標被修改為“逐步實現工業、農業、國防和科學技術的現代化，推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明協調發展，把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興”。“生態文明”“美麗中國”字眼體現了國家最先進的生態環境保護價值理念。“生態文明是超越工業文明的新型文明形態”[14]，“生態文明”入憲表明，生態環境保護不再只是某個部門的技術性工作，而是整個國家和社會都要努力建構的一種全新文明形態。這種文明形態融貫于國家和社會建設的各個方面：在經濟建設方面要堅持綠色發展、低碳發展；在政治建設方面要堅定貫徹生態環境保護各項政策；在精神文明建設方面要培育符合生態文明理念的認識方式和倫理道德；在社會文明建設方面要培養人民群眾的綠色生活習慣和行為準則。從結構和內容上看，《憲法》序言第7自然段第4 句屬于“具有決定性意義的”“會引導整個國策體系乃至憲法體系方向”的“導向型憲法基本國策”④。“生態文明”“美麗中國”進入該條，解決了我國憲法環境條款長期缺乏綱領性條款的問題，打破了憲法環境條款相互孤立的情況，從整體上、宏觀上對諸項憲法環境條款發揮了統籌引領作用，引導所有憲法生態文明條款構成預防生態環境風險的完整規范體系[15]。

2.《憲法》作出有關自然資源所有權、防治污染、植樹造林等多項具體制度安排

《憲法》第九條有兩款規定，第一款規定了礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源的公有制，第二款規定了國家、組織和個人保護自然資源的義務。由于該條第一款為經濟性內容，所以學者往往并不將其視為生態環境條款，但自然資源既是財產要素，也是環境要素，自然資源的所有制更是預防生態環境風險的基礎性制度。“當我們陷入風險社會時，當人的共生共在的主題被突出后，私有觀念的合理性可能需要接受拷問。”[16]我國憲法規定自然資源的公有制，不但“能夠讓全體社會成員對自然資源產生主人翁意識”[15]，增強保護生態環境的自覺，還有利于國家加強對資源的管理，保障自然資源的有序使用，對應對包括生態環境風險在內的各類風險具有重要意義。從規范內容上看，也正是第九條第一款的內容證成了第二款的法理正當性：其一，國家作為大部分自然資源的所有者，當然要負擔保護資源及資源地生態的義務，由此可以推導出第二款第1 句規定的國家“保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物”義務。其二，國家所有即全民所有，這就引出了第二款第2句規定的任何組織和個人（全民）負有的不得侵占和破壞自然資源的義務。所以整個《憲法》第九條都應當作為預防生態環境風險的條款。

《憲法》第十條有五款規定，其第一、二款規定了土地的所有制，第五款規定了“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地”。土地是一個國家生態環境承載能力的基礎，土地問題的惡化足以導致文明的衰落。在憲法中規定土地的公有制，并要求一切使用土地的組織和個人合理利用土地資源，是預防生態環境風險的重要憲法舉措。

《憲法》第十四條第二款規定：“國家厲行節約，反對浪費。”節約資源、保護環境是我國的基本國策。我國發展過程中長期存在自然資源不合理開發、大規模浪費的現象，既制造了嚴重的生態環境風險和危機，也妨礙了經濟的可持續發展。因此，將厲行節約、反對浪費的原則規定在憲法中，要求一切國家機關、社會組織、個人樹立生態意識、環保意識、節約意識，切實做到節約資源，對于預防生態環境風險的發生具有重要意義。

《憲法》第二十二條第二款規定：“國家保護名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產。”名勝古跡、珍貴文物、歷史文化遺產是人文環境的重要組成部分，它們不僅生動記載和體現了我國“道法自然”“天人合一”的傳統生態環境觀，也為培育當代生態文化提供了重要的資源。在實踐中，為保護這些歷史文化遺產，往往需要對其周邊的自然環境進行整體保護，限制過度開發。可見，保護歷史文化遺產，對預防生態環境風險具有重要價值。

《憲法》第二十六條是重要的預防生態環境風險的條款。該條的一大歷史貢獻在于，首次使用“生態環境”概念，跳出了“生態”與“環境”如何界分的困擾，發揮了寬泛指代優勢，為法律政策中各類形形色色的環保創新提供了憲法規范的“加持”[9]。該條第一款前半部分規定了國家對生活環境和生態環境的保護和改善的義務。對該部分進行釋義可知：首先，國家的義務有“保護”和“改善”兩種，即要求國家不僅要保護現有的生態環境，還要在現有的基礎上進行改善，體現了我國對生態環境保護的極高要求。其次，就保護和改善的對象來說，現行《憲法》區分了生活環境和生態環境。從文義解釋的角度看，生活環境是與人類生產生活直接相關的環境，包括公園、旅游場所、文化遺產等人文環境，也包括空氣、水、聲音等與人直接相關的環境；而生態環境是與人類生產生活相對較遠的環境，例如遠方的森林、湖泊、山地等。但是，“在人類足跡踏遍全球各處，甚至連溫度、天氣都越來越直接地受到人類活動影響并反作用于人的當代社會，再對環境做‘生活環境’與‘自然環境’的區分，已著實困難而無必要”[9]。為此，可以對《憲法》作“更符合現代環境觀念和法律政策實踐的解讀”，即將生態環境“定性為寬泛的廣義概念，將其與‘生活環境’之間的關系視為遞進、包含，從而把各種具體類型的‘環境’及圍繞其保護開展的各種具體制度、舉措都統攝到‘保護和改善生活環境和生態環境’這一單一的‘大環保’條款之下，為生態文明建設相關活動提供完整、統一的憲法依據”[9]。第一款后半部分規定了國家“防治污染和其他公害”的義務。“防”與“治”有不同的內涵，后者指向對已經發生的污染和公害事件的治理，目標在于使生態環境恢復原狀并得到改善；而前者指向預防污染和公害事件的發生，是風險預防理念（或原則）在生態環境領域的重要體現。

《憲法》第二十六條第二款規定：“國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木。”該款針對20 世紀70 年代以來我國發生的水土流失、荒漠化、沙塵暴等重大生態環境事件，并且積極呼應了1979 年啟動的“三北”防護林工程。組織和鼓勵植樹造林，對于保障生態平衡、預防生態環境風險具有重要意義。

3.《憲法》為生態環境基本國策的實施提供組織規范

《憲法》第八十九條第（六）項規定了國務院領導和管理生態文明建設的職權⑤。明確賦予國務院該項職權，既為其他憲法環境條款的實施提供了組織保障，又契合了風險社會中行政權力適度擴張的要求。由于生態環境保護專業性強、時效性要求高，所以由具有專業技能優勢、工作效率高的行政機關承擔預防生態環境風險的工作十分必要，且“賦予國務院領導和管理生態文明建設的職權，有利于嚴格落實各級政府及其有關部門生態環境保護‘屬地管理’‘一崗雙責’的責任，強化管發展必須管環保、管生產必須管環保、管行業必須管環保，落實生態環境保護責任制”[17]。

綜上所述，《憲法》的上述規定既包含了建設生態文明、實現美麗中國的目標引領，又包含了自然資源所有權、防治污染、組織和鼓勵植樹造林等具體制度安排，還包含了保障生態環境基本國策實施的組織規范，構成了較為完備的預防生態環境風險的規范體系。

（二）分配生態環境剩余風險的憲法規范體系

分配生態環境剩余風險的規范體系由《憲法》第一條、第二條、第五條第五款、第十四條第四款、第三十三條第二款、第四十五條組成。風險分配的首要任務在于阻止特權階層的犯規越界與維護每一個公民的平等自由權利[18]。這幾項規定都為實現這一首要任務發揮著重要作用。

《憲法》第一條規定了我國社會主義的國家性質和社會主義的根本制度，并且將社會主義作為原則性規范確定下來[19]。社會主義制度是提高弱勢群體的認識和抵御風險的能力、實現風險分配正義的根本制度保障。

平等是社會主義的基本價值之一[20]。《憲法》第五條第五款規定“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”，第三十三條第二款規定“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”，這兩款規定既落實了社會主義的制度要求，也為剩余風險分配基本規則——國民“收益共享、風險共擔”提供了依據[7]。這兩項規定要求國家在對剩余風險進行分配時，必須秉持平等原則，做到：其一，通過各種方式實現公民認識和抵御風險能力的平等，如促進收入分配公平、實現教育公平；其二，實現公民在立法上的平等，保障公民可以通過立法平等表達訴求。同時，《憲法》第五條第五款和第三十三條第二款可以成為“審查立法、執法和司法過程中剩余風險分配是否合憲的關鍵”[7]。

我國《憲法》所規定的社會主義有著科學社會主義的實質內涵。相比其他社會主義流派，科學社會主義所強調的平等更注重物質上的和經濟上的實質平等，所以，在勞資階級對抗嚴重的社會，科學社會主義者主張用階級斗爭的方式推翻不平等的資本主義制度，建立消滅剝削基礎上的平等的經濟制度和社會制度。在剝削階級作為階級已經被消滅的社會，科學社會主義所主張的平等理念就表現為共同富裕。“共同富裕”早在新中國成立初期就已經提出，1953年12月，中共中央通過的《關于發展農業生產合作社的決議》中就使用了“共同富裕”的概念[21]。改革開放后，鄧小平同志對共同富裕的思想進行了系統提煉與理論升華，指出“社會主義的本質，是解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕”[22],即共同富裕是社會主義的本質要求。堅持社會主義，必須扎實推動共同富裕，縮小貧富差距，從實質上提升弱勢群體的經濟實力和抵御風險的能力。

社會保障制度是保障實質平等、實現共同富裕的重要制度基礎，是社會主義制度在社會領域的重要體現。《憲法》第十四條第四款規定了“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”。《憲法》第四十五條規定了公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的基本權利。《憲法》第四十五條的內容構成了社會保障制度的核心部分，并為《憲法》第十四條第四款的有效實施提供了“基本權利支撐”[23]。從制度設計上講，社會保障本身就是一種風險管理機制和風險分配機制，它以對沖風險為目標，通過對沖個人風險，避免社會風險、政治風險等公共風險，來保障群體安全[24]。所以，社會保障制度和社會保障型基本權利的實施，是實現風險分配正義的重要保障。

《憲法》第二條規定了人民代表大會制這一根本的政治制度，保障人民切實掌握國家權力。該條第三款規定了人民管理各項事務和各類事業的權利。葉劍英在第五屆全國人民代表大會第一次會議上所作的《關于修改憲法的報告》中指出：“毛主席還教導：勞動者管理國家、管理各種企業、管理文化教育的權利，是社會主義制度下勞動者最大的權利，是最根本的權利。”可見，該條規定保障了社會弱勢群體通過各種途徑和形式參與到生態環境保護事務中、充分獲得各類風險信息、推動有關風險分配的合理訴求有序進入法律。

綜上所述，《憲法》第一條規定的社會主義制度和社會主義原則為生態環境剩余風險的分配提出了總的原則和制度要求，第五條第五款和第三十三條第二款規定的平等原則，第十四條第四款、第四十五條規定的社會保障制度和基本權利一同構成了實現生態環境剩余風險分配實質正義的規范基礎。《憲法》第二條則為實現生態環境剩余風險分配正義提供了根本的政治制度保障和程序保障。這些規定構成了較為完整的分配生態環境剩余風險的憲法規范體系。

（三）防范伴生風險的憲法規范體系

雖然從長遠和全局來看，物質文明建設、政治文明建設、精神文明建設、社會文明建設、生態文明建設是相互協調、內在一致的，并不存在根本性的沖突；但伴生風險的存在表明，在一定的歷史時期、一定的社會條件下，生態文明建設與物質文明建設和社會文明建設之間會發生一定的沖突。為解決這些潛在的沖突，《憲法》提供的根本法依據包括序言第7自然段第4句和第十四條第三款。

《憲法》序言第7 自然段第4 句規定了“推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明協調發展，把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國”。該規定要求我們在物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明的“五位一體”的總體布局中把握生態文明建設，在富強、民主、文明、和諧、美麗的綜合目標中追求“美麗中國”的目標。這就要求我們必須“以更為綜合的視角來關懷生態環境保護”，“在援引憲法總綱中的環境保護條款時不可無視憲法所保障的其他法益體系”[12]。同時，“五位一體”的總體布局統合于建設社會主義現代化強國的總目標，即包括生態文明建設在內的所有文明建設，均必須為建成社會主義現代化強國服務，而不是阻礙該目標的實現。換言之，防范生態環境風險、建設生態文明必須服務于現代化建設，而不能導致其停滯或倒退。

《憲法》第十四條第三款作出了“逐步改善人民的物質生活和文化生活”的莊嚴承諾。防范生態環境風險，歸根結底是指引人們選擇什么樣的發展方式和生活方式的問題。《憲法》要求國家進行生態文明建設必須兌現承諾，即“改善人民的物質生活和文化生活”“讓群眾望得見山、看得見水、記得住鄉愁”[8]361。同時，生態文明建設必須兼顧國家、集體和個人的利益，如果在短期內必然損害一部分人的利益，則必須把損害限制在合理的范圍內，并采取一定的補償措施。總之，生態文明建設必須進行綜合考量，且不能違背“逐步改善人民的物質生活和文化生活”的承諾。

除了這兩條規定，現行《憲法》還為系統防范各類風險提供了科學的思維方式。從整體上看，我國《憲法》內容豐富，不僅規定了國家性質和國家形式，還系統性地規定了經濟制度、政治制度、文化制度和社會制度等一系列基本制度，加之《憲法》中使用的“協調”“相適應”“兼顧”⑥等概念，共同體現了蘊藏于我國《憲法》中的整體性、系統性、全面性的思維方式。這種思維方式是最符合風險社會治理的思維方式，是防范生態環境伴生風險必須貫徹的思維方式。

四、防范生態環境風險憲法規范體系的立法實施

建構防范生態環境風險的法律規范體系，實質上就是上述三類憲法規范體系的立法實施。三類憲法規范體系，為相對應法律規范體系的建構提出了原則、內容、程序等方面的要求。立法機關雖然在如何立法、何時立法、立什么法等問題上有相當的裁量權限，但應受到憲法規范的約束。

（一）預防生態環境風險憲法規范體系的立法實施

預防生態環境風險憲法規范體系的基本價值取向在于科學和預防，防患于未然，要求立法必須做到：第一，堅持習近平生態文明思想的理論指導；第二，從國情和實際出發，實事求是，尊重生態環境規律；第三，探索將風險預防原則作為重要的生態環境立法原則，建立生態環境風險監測、風險評估和風險預警制度。

堅持正確的理論指導，是做好立法工作的前提和根本保證。立法工作必須堅持以馬克思主義及其中國化時代化理論成果為指導，堅持貫徹中國特色社會主義理論體系，特別是貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想。“黨的十八大以來，習近平總書記就中國特色社會主義生態文明建設的重大理論與實踐問題做出了一系列重要論述，并在此基礎上形成了習近平生態文明思想。”[25]習近平生態文明思想是新時代生態文明建設的根本遵循和行動指南，為預防生態環境風險憲法規范的實施提供了正確理論指導。預防生態環境風險憲法規范的立法實施必須堅持貫徹習近平生態文明思想，在立法中落實“人與自然和諧共生”“綠水青山就是金山銀山”“山水林田湖草沙是生命共同體”“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”等理念。

馬克思主義不是抽象的教條，而是行動的指南，要求我們一切工作必須從實際出發，實事求是。“‘實事’就是客觀存在著的一切事物，‘是’就是客觀事物的內部聯系，即規律性，‘求’就是我們去研究。”[26]習近平總書記在《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中指出：“科學立法的核心在于尊重和體現客觀規律。”所以，立法堅持以馬克思主義及其中國化時代化理論成果為指導，就必須做到充分尊重和準確把握生態規律。生態環境風險的產生，大多源于對生態規律的違背，因此預防生態環境風險必須在立法中遵循生態規律。這就要求我們不能片面夸大風險社會的不確定性并以此否認風險社會的內在規律性。風險社會也有規律可循，這些規律的客觀存在是建立風險監測、風險評估和風險預警制度的現實基礎，因此，必須以科學約束立法這一政治過程[27]。立法者在立法過程中，應當立足國情，堅持問題導向，通過廣泛調查把握我國生態環境風險的特殊性，通過深入研究掌握生態環境風險的普遍性、規律性，通過對生態環境風險在我國的形成機理、發生周期、作用機制、影響范圍等事項進行研究總結，有針對性地設計出切實管用的條款。

預防生態環境風險的憲法規范體系的立法實施，還要求生態環境立法必須從“事后危險消除”模式走向“事前風險預防”模式[7]，其最直接的憲法依據就是我國《憲法》第二十六條規定的“防治污染”。近年，有學者主張在環境法領域確立風險預防的理念和原則，實現環境法向“風險”轉身[28]。“風險預防原則的基本要求在于：如果某行為或因素可能對健康和環境造成威脅，國家就應當采取預防性的措施，即使相應的因果關系在科學上尚未得到充分確定。”[6]風險預防原則是應對風險社會挑戰和威脅的重要原則，但由于該原則存在內容較為模糊、缺乏統一定義、可操作性差等問題[29-30]，并不宜不加論證就將之直接適用于所有生態環境風險預防領域。解決方案包括：第一，將“預防為主”原則普遍化，適用于所有生態環境風險預防領域。通過“預防為主”文義的包容性和制約性，實現風險預防原則的有限出場。第二，在形勢較為嚴峻的土壤污染防治、水污染防治、生物安全保護等有限的幾個領域的立法中，試點確立風險預防原則⑦。第三，在《立法法》的科學立法原則中有限融入風險預防原則，作為立法者在進行預防生態環境風險相關立法時必須考慮的原則。

無論是否確立風險預防原則，預防生態環境風險都要求建立生態規劃、環境影響評價、環境風險評估、環境標準、環境信息公開等制度[31]。如2015年實施的新《環境保護法》第三十九條就規定了“國家建立、健全環境與健康監測、調查和風險評估制度”。同時，預防生態環境風險憲法規范的實施還要求相關立法建立生態環境風險預警機制，“抓前端，治未病”，對各類生態環境風險點、風險源進行動態監測和有效監控，及時有效發布風險預警。

（二）分配生態環境剩余風險憲法規范體系的立法實施

分配生態環境剩余風險憲法規范體系的基本價值取向在于實質平等，所以其立法實施重在要求貫徹平等原則，切實維護最廣大人民的根本利益。

在我國，實現財富分配正義是實現風險分配正義的前提和重要基礎，而實現財富分配正義，就要通過法律不斷推進共同富裕取得實質進展。“共同富裕是黨的初心使命，也是社會主義現代化的重要目標和人民群眾的共同期盼。”[32]黨的十八大以來，黨中央高度重視推進實現共同富裕。2017年，黨的十九大提出到本世紀中葉“全體人民共同富裕基本實現”的目標。2020 年，黨的十九屆五中全會給出了共同富裕的時間表，即到2035年基本實現社會主義現代化時，“基本公共服務實現均等化，城鄉區域發展差距和居民生活水平差距顯著縮小”，“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”。2022年，黨的二十大提出：“中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化。”這些重大決策的出臺表明，黨把實現全體人民共同富裕擺在了更加重要的位置，正在加速推進該目標的實現。立法機關應當不斷完善社會保障類、稅收類法律法規，不斷促進社會收入分配公平，縮小貧富差距，提升弱勢群體抵御風險的經濟能力。

實現生態環境剩余風險分配的實質平等，還離不開立法程序的保障。立法程序設置不合理，就會導致本就有介入立法沖動的利益集團通過各種方式不當介入立法，推動形成由其自身取得制度收益而由其他群體承擔成本的制度，違背生態環境剩余風險分配的平等原則。分配生態環境剩余風險的憲法規范體系中就有關于保障人民參與立法和管理的內容（《憲法》第二條），為了保障該條款的實施，防范利益集團不當介入，就需要在立法程序上做到：第一，堅持立法公開，保障民眾的知情權。只有立法公開落到實處，保障普通公眾可以通過簡便的方式獲得立法信息，才能避免利益集團通過資源優勢獲取信息，人為制造不正當的立法信息不對稱問題，損害人民群眾的利益。第二，貫徹立法群眾路線，保證人民通過多種途徑有序參與立法，使立法更好地體現民情、匯聚民意、集中民智。“環境保護既是國家事務，也是公共事務和公益事業，與人民的切身利益密切相關。在廣大人民群眾中，既有保護和改善環境的強烈要求和愿望，又有無窮的智慧和力量。”[33]在立法過程中充分發動群眾，聽取群眾的意見和呼聲，能夠使制定出來的法更符合群眾利益。第三，打造立法協商平臺，疏通弱勢群體利益表達渠道。所謂立法協商，即打造一個供多方主體提出意見、相互交流、充分討論的平臺，讓各種信息自由流動、各種觀點充分辯論，最終取得共識，得出立法方案。立法協商的一大優勢在于可以幫助決策者找到最真實的民意，即通過循環往復的立法商談，每個商談主體在開放自己視域的同時也進入他人視域，在“視域融合”中尋找并發現他們商談中最低限度的共識——“重疊共識”，而這種經過商談過濾并趨向穩定的“重疊共識”一般可推定為最接近、最有可能的真實民意[34]。而且，立法協商可以增強公眾對法律的信任，因為獲得信任的公眾比未獲得信任的公眾對風險有更高的容忍性[27]。

（三）防范伴生風險憲法規范體系的立法實施

防范伴生風險憲法規范體系的基本價值取向在于均衡，其立法實施重在強調立法要保持整體性、系統性、全面性的思維，做到立法為國家整體利益服務。

防范伴生風險，必須加強對立法的風險評估。所謂對立法的風險評估，即要求立法者必須通過廣泛調研做好風險的識別與評估工作，衡量收益與成本、發展與風險之間的關系，然后在此基礎上設計出高質量的法律條款，或對立法作出適應性調整。風險評估在本質上是為了限制立法者可能制造的風險。2023 年修正的《立法法》第六十七條規定：“全國人民代表大會有關的專門委員會、常務委員會工作機構可以組織對有關法律或者法律中有關規定進行立法后評估。”今后，針對風險領域的立法后評估應當有針對性地加強。

防范生態環境風險憲法規范的立法實施的重要一環是合憲性審查制度。風險是永恒存在的，人類不可能完全消除風險，只能在一定的限度內控制和分配風險，但國家權力卻有走向極端的可能，不是以預防風險為名加大對社會的干預力度，就是以分配風險為名侵犯一部分群體的權利，由此導致對公民基本權利的侵害，滋生其他風險，違背防范風險的初衷。為此，有必要加強對防范生態環境風險相關立法的合憲性審查，使得相關立法在原則、內容上都不得與憲法規范相違背。所有防范生態環境風險的憲法規范，尤其是其中大量的憲法基本國策條款，都可以作為合憲性審查的依據。黨的十八大以來，我國十分重視推進合憲性審查，合憲性審查工作取得一系列重大進展，但與實際需求相比，尤其是在控制由法律導致的制度風險方面，合憲性審查制度還有進一步完善的空間。

五、結語

防范生態環境風險是我國進入風險社會必須直面的問題，是對我國治理體系和治理能力現代化的一大考驗。生態環境風險的整體性、系統性、復雜性，要求憲法必須在應對該類風險時首先出場。因為，只有憲法才能從根本上賦予國家機關預防生態環境風險的正當性；同時，只有憲法才能超越部門法的局限，從整體性、系統性、全局性的視角出發，在應對生態環境風險的過程中協調多方利益，避免決策走向極端。現行《憲法》是一部充滿應對風險智慧的好憲法，其中規定的預防生態環境風險的憲法規范體系、分配生態環境剩余風險的憲法規范體系、防范伴生風險的憲法規范體系，為我國建構防范生態環境風險的法律規范體系提供了全方位的規范支撐。

當然，生態環境風險不能只由憲法應對。生態環境風險兼具客觀性和主觀性，很難被精確定義。生態環境風險是一種客觀性的存在，但對其范圍和程度的判斷又具有極強的主觀建構性。也即，對生態環境風險的判斷和應對只能是主觀的和客觀的、歷史的和現實的、理論和實踐的統一，需要有關部門根據實踐作出靈活性的調整。而這是僅僅依靠憲法所不能完成的任務。因此，防范生態環境風險，需要不同部門法發揮功能優勢，協同發力。換言之，防范生態環境風險的憲法規范必須完成向防范生態環境風險的部門法規范的跨越。但是立法者的任何一個判斷、任何一次價值衡量，在風險社會都可能產生不確定性的后果，因此憲法必須保持在場，監督立法者審慎運用風險判斷和風險干預的權力，要求立法者綜合考慮各項發展目標，切實推進剩余風險分配的實質平等。只有如此，才能不斷推進國家治理體系和治理能力的現代化，不斷提高我國防范生態環境風險和其他各類風險的能力和水平。

注釋：

①20 世紀發生的世界十大公害事件為比利時馬斯河谷事件、洛杉磯光化學煙霧事件、美國多諾拉煙霧事件、倫敦煙霧事件、日本熊本水俁病事件、日本富山骨痛病事件、日本米糠油事件、印度博帕爾事件、切爾諾貝利核泄漏事件、瑞士巴塞爾劇毒物污染萊茵河事件。

②1978 年《憲法》第十一條第三款規定：“國家保護環境和自然資源，防治污染和其他公害。”

③《環境保護法》（2014 年修訂）第二條規定：“本法所稱環境，是指影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等。”

④“基本國策條款眾多，并不意味著它們都是各自平等的組成部分齊頭并進，發揮著一樣的功效，起著同樣的作用，亦即它們之間其實總是有某些部分被另外一部分決定的。具有決定性意義的基本國策，會引導整個國策體系乃至憲法體系的方向。”參見余湘青：《憲法基本國策研究》，中國政法大學出版社2015年版，第96頁。

⑤《憲法》第八十九條規定：“國務院行使下列職權：……（六）領導和管理經濟工作和城鄉建設、生態文明建設……”

⑥體現“協調”的規范如《憲法》序言第7 自然段：“……推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明協調發展……”體現“相適應”的規范如《憲法》第十四條第四款：“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度。”體現“兼顧”的規范如《憲法》第十四條第三款：“國家合理安排積累和消費，兼顧國家、集體和個人的利益，在發展生產的基礎上，逐步改善人民的物質生活和文化生活。”

⑦例如，2021年實施的《生物安全法》確立了風險預防原則，2019年實施的《土壤污染防治法》確立了風險管控的原則。但從嚴格意義上講，此處的“風險管控”并非完全是學界所討論的“風險預防原則”。