論新形勢下開發區的戰略轉變

1998年世界經濟中的重大事件當屬東南亞金融危機及由此而引發的全球金融動蕩。這場金融危機對于以吸引外資為主發展經濟的開發區而言，產生了相當大的影響。在嚴峻的國內外經濟形勢下，作為中國對外開放窗口的開發區，如何適時調整發展戰略，是關系開發區進一步快速穩定發展的大事。

一、改變單純以利用外資為主的資本聚集方式，在繼續保持外資主渠道地位的同時，采取內外并重的招商引資方式，進一步擴大利用內資的規模和力度。

作為中國對外開放窗口的開發區自建區開始時就把吸引外資作為自己的工作重點，外資是開發區資本的主要來源。采取投入1元人民幣進行基礎設施開發，吸引2美元投資，產出3美元的滾動開發模式，成為開發區行之有效的開發方式，外資的投入極大地促進了開發區的經濟發展。但隨著東南亞金融危機的爆發，開發區的對外招商工作受到了直接影響，部分原已確定的投資項目，出現投資計劃放緩或改變投資主體的現象，潛在的投資者對亞洲地區投資信心不足，呈現觀望等待態度，一些外資企業的擴建項目暫緩或停止。而東南亞各國由于貨幣貶值，投資成本已大為降低，成為中國吸引外資的強勁對手。在這種形勢下，如果開發區的引資工作仍然僅僅停留在外資層面上，顯然已不合時宜。

1999年，國家將繼續執行擴張的經濟政策，進一步擴大基礎設施建設，放松銀根，刺激內需，同時加快國有企業改革步伐，進行股份制改造，鼓勵私營企業的發展。開發區應充分把握這一契機，在吸引外資的同時，眼睛向內，加強對內資企業的招商工作，特別是對內資企業中最活躍的兩個因素———股份制企業和私營企業加大招商力度。各地開發區可利用自身優勢，制定鼓勵內資企業發展的優惠政策，吸引內資企業在區內投資，使開發區成為內資企業走向海外的橋梁。同時還可以利用自身優勢，通過對老城區的工業項目進行嫁接改造，盤活國有資產，促進股份化改制。天津開發區自1998年以來，提出了“東進西出，外引內聯”的策略，加大對內資企業的招商力度，在西北地區開展商貿促銷活動，吸引新疆、青海等內陸地區的企業在區內投資，并鼓勵內資企業進行股份制改造，已取得顯著成效。二、改變單純以財政資金投入基礎設施建設的做法，結合投資體制改革，進一步拓寬基礎設施建設的融資渠道。

過去，開發區的基礎設施建設資金主要來源于政府的財政收入和一部分基礎設施建設貸款，通常采取的模式是貸款———土地開發———吸引投資———稅收———財政收入再投入土地開發，即“滾動開發”，這種模式對于保障基礎設施建設，完善投資環境起到了積極的作用。但同時也暴露出投資主體不明確，資金運用效率低，政企不分等一系列問題。伴隨著開發區的財政由建設財政向發展財政的轉變，這就迫切要求開發區的基礎設施建設必須尋求新的融資渠道，加大基礎設施建設投融資體制的改革力度。

首先，應規范政府及企業行為，明確投資主體，嚴格區分政府型項目，社會公益型項目及市場經營型項目。對市場經營型項目，政府可以投資參股，但必須考慮投資的回報率，鼓勵企業利用資本市場籌措資金。第二，對從事基礎設施建設及運營的國營公司，應積極鼓勵按照現代企業制度的要求進行國企改革，加大資產重組力度；或進行股份化改制，公開上市，利用資本市場籌措基礎設施建設所需的大部分資金；此外，還可參照國際上通用的方式如境外低息貸款、BOT、債券等多種方式籌集資金?？傊瑧淖冞^去單純“以地生財”的開發思路，利用多種融資手段加快開發區的發展。三、積極主動規劃產業方向，提高產業層次，培育新的經濟增長點。

開發區在以往的招商引資過程中，沒有明確的行業培育政策，區內產業布局完全隨外商投資項目而定，即外商投什么，區內建什么，很難形成完整的產業布局。經過幾年的發展，一些開發區雖然已初具規模，形成電子、醫藥、生物化工等產業群，但如果對項目結構做深入分析，不難發現其中的弊端：第一，中小企業所創造的產值在經濟總量中所占的比重偏低。據天津開發區統計，工業產值排名前20名的企業的產值占全區總產值的80％左右，其中摩托羅拉一家就占到40％。而其余80％的企業多為中小企業，在全區工業產值中所占的份額微不足道。眾多的中小企業普遍存在著控制的資源較少、技術落后、管理素質差、資金匱乏等問題，這種產業結構在很大程度上降低了開發區抵御風險的能力。大企業一有風吹草動，整個開發區的經濟就受影響。亞洲金融危機中，韓國與臺灣經濟的表現大相徑庭也證明了這一點。韓國政府利用銀行貸款建立起的大型集團很難抵御金融風暴的襲擊，而臺灣民營的中小型企業卻有很強的抗御風險能力。這就要求我們必須重視中小企業的發展，確實幫助他們解決生產過程中出現的各種問題，為中小企業的發展創造出一個良好寬松的環境。

開發區產業結構中存在的第二個問題是經濟發展的后勁不足，產業的先進程度較低。目前開發區引進的項目中存在的普遍現象是技術含量低，一些被稱為高科技項目實際上只是引進了先進的生產線，而缺乏開發研制能力，生產的產品缺乏持久的競爭力。正是基于這一問題，我們必須重視培育高科技產業，制定有關政策，創造出將科技成果產業化和產業科技化的條件。培育高科技產業可采用政府建立科技風險投資基金的方法，對高科技企業進行風險投資，促進科技成果的轉化。同時也可借鑒國外通行的方式，建立風險投資公司，在社會上籌集資金，促進高科技企業的發展。

此外，在區域經濟的發展中，還應注意產業的均衡發展，即在重視工業生產的同時，完善對市場的培育，加快綜合服務配套設施的建設，形成二、三產業均衡發展的格局。同時還可以通過建立科技風險投資機制，逐步培育資本市場，形成投資與經濟發展的良性循環。四、改變經濟小區間各自為戰的局面，樹立區域綜合開發的觀點

從目前各地開發區發展的態勢看，基本框架都是由一個國家級開發區作為龍頭，同時結合保稅區、港口的優勢，帶動地區經濟的發展。為加快開發速度，一些地區相繼批準成立了一批市級、省級的開發小區，各類開發小區的建立，一方面帶動了所在地經濟的發展，促進了服務水平的提高，但另一方面，由于總體協調性不強，往往造成一個地區內的小區與小區間爭項目、搶資金的現象。各小區間為爭項目競相壓價，濫用優惠政策，在某種程度上又制約了各地經濟發展，損害了地區的整體形象。

所以，在新的經濟形勢下，各地政府應重新整理思路，建立一種更宏觀的調控機制，站在整個經濟區域的角度對各區間的經濟工作進行協調，使各小區在招商引資的工作中做到優勢互補，均衡發展。天津市政府已在這方面進行了嘗試，成立了由開發區、保稅區、港口及一批相關開發區共同組成的濱海新區領導小組。1999年，天津市將進一步加大宏觀管理的力度，使區域經濟發展走上協調發展的道路。五、改變粗放的管理模式，使開發區的管理逐步走向法制化、正規化的道路。

開發區在建區之初，為提高效率、減少程序，采取了一塊牌子、多個機構的工作方式，提出“一條龍、一站式”的服務模式。這種方式為投資者創造了極大的便利，成為開發區獨特的服務方式。但隨著開發區的不斷壯大，企業增多，開發區的政府機關和服務公司中出現了人員膨脹，服務效率低下的問題，開發區的管理模式必須進行改革才能滿足經濟發展的要求，滿足社會進步的要求。

開發區管理模式的改革必須向規范化，法制化方向發展，注重人力資源、辦事效率、規范服務、社會秩序、法制建設等軟環境的不斷完善。開發區的規范化、法制化管理應以以下幾點為原則：一是管理主體(管委會)必須與開發主體(開發公司)相分離，真正作到政企分開；二是必須建立完備的法律、法規體系，切實作到以法治區，規范管理；三是按市場經濟和國際慣例要求，建立完善新的用人、競爭、分配等管理機制。