國家的體制革新

姚榮偉

一

從80年代開始，在中國相繼出現了兩種影響較大的現代化思潮：新權威主義和市民社會理論。

新權威主義在中國的勃興始于80年代中后期，其理論基礎是建立在美國政治學家塞繆爾·亨廷頓所提倡的“強大政府”學說之上的。亨廷頓認為，發展中國家由傳統向現代的過渡是一個克服“政治衰朽”的歷史階段，以維持穩定的政治秩序為首要任務。而要完成此項重任，關鍵在于政府的有效程序而非形式，所以必須建立一個強大政府，鉗制政治參與的高漲，確保社會的穩定，以求得經濟的發展。由此出發，中國主張新權威主義的學者認為：近代以來的中國，在傳統權威尚未崩潰之前，早已出現了巨大的社會危機。對此，向西方學習的先行者通過改良乃至革命的手段，希冀將現代工業社會中只有中產階級作為載體才產生作用的市場經濟制度和政治制度引進中國來實現現代化。但是，這一進程嚴重受阻，特別是50年代至70年代末中國現代化進程的斷裂，中產階級已經缺失，所以該制度無法確立，社會陷入了既不受傳統制度約束，又不受新制度規范的“失范”現象。新權威主義認為，這種“失范”現象的出現往往會被誤認為沒有進行政治體制改革所致，從而產生了要求政治體制改革的“政治浪漫主義”。由于不具備社會條件，特別是中產階級的缺失，政府對社會的統治能力式微，造成了“社會無序”和政治、經濟、精神信仰方面的危機。基于此，新權威主義提出：改革應遵循“政治和經濟分離”這一綜合方針，使社會生活“二重化”，要達到經濟上建立“組織良好的市場經濟”，政治上建立“集權式的政治體制”的雙重目標。他們認為，在經濟發展水平低的國家，權威主義能最有效地促進經濟的發展，中國作為此種類型的國家，經濟市場化只能在政治集權的條件下才能實現，因此政治領域的改革不在于推進政治民主，而是在于實行必要的集權，以強大的政府強行推進現代化，并作出必要的“現世”犧牲。

新權威主義對中國現代化道路的探索具有獨到之處，特別是基于中國現代化的艱巨提出加強政府權威和推進改革的“穩進”戰略。但是新權威主義本身存在著致命的缺陷。“因為許多權威政權下的經濟發展是可悲的，僅有很小一部分權威主義政權在經濟發展方面取得成功”。而且將“中國改革進退全系于政治集權之上，會形成政治與經濟之間的深刻矛盾”，高度集權的政治體制構成了經濟市場化的障礙，而經濟市場化又要求強化政治集權，放慢民主建設的步伐，從而陷入了一個難以克服的怪圈。因此，基于新權威主義的疑難癥結，在90年代初，中國學者又提出了建構市民社會的主張。他們認為：中國現代化的核心問題在于如何改造傳統的政治結構和權威形態，使其在新的基礎上獲致合法性并轉換為具有現代化導向的政治核心。他們對新權威主義論者那種在理路上與民主政治建構相悖的“克里斯馬(Charisma)情結”進行了批判，指出：“在現代化基本問題的認定上，必須用國家與社會二元觀代替權威本位(轉型)觀”。提出要在逐漸確立二元化結構的基礎上，形成國家與社會的“一種良性互動關系”。他們認為必須大力發展經濟，擴大社會空間和私人領域，在中國鑄造一個以中產階級為主體的市民社會，即一個“既具有社會學和歷史學意圖，還具有道德和哲學蘊涵，既是指高度概括，又是指極為具體的，存在于國家與社會之間或是對國家具有相對自主性的結構存在”。他本身所具有的自組織性和契約意識將產生民主自由的精神，鉗制國家無限擴張，促使國家和社會向現代轉型，從而構造成民主政治的社會結構性基礎。持這一理論的學者們樂觀的預示，隨著市場經濟的發展，產業化的推進，職業的變遷和教育水平的提高，將導致一個新型社會主義市民社會的出現。

市民社會理論的提出是對新權威主義的超越，在整個社會和國家的良性互動的關系上作了理性的思考，尤其注意到了中國社會的現實狀況，提出了自上而下營建社會基礎進而漸進地實現民主政治的道路，無疑是符合中國國情的，因為民主不可能在沒有適應其條件的社會基礎上成長，否則只會產生社會的混亂和現代化的停滯。這一理論顯然具有戰略意義的長遠眼光。

但是在中國近期的社會條件下能夠建構起市民社會嗎?特別是隨著現行的“市場經濟”發展是否真的會導致“一個新型的社會主義市民社會的出現”?這都是一些不能光靠簡單的學理分析所能解決的問題，必需要對現在中國的經濟、政治狀況作一個了解和剖析，來探討新權威論和市民社會論的意義和缺陷，從而構造出適合當前形勢的一條較為現實可行的現代化突破途徑。

二

1949年后在中國建立的社會體制事實上是蘇聯社會模式在中國的位移和映射。在這種社會的經濟基礎結構中，實行的是生產資料公有制(它有國有制和集體所有制兩種形式，前者是占主要地位的)。這種生產資料所有制所造成的政治相應結構就是全能主義國家的出現和盛行。所謂全能主義國家就是指國家權力以隨時無限制地侵入和控制社會每一個領域。它主要有兩個特征：一是國家的無限性；即是一個無限國家。無限國家實際上牢固地支配了社會生活的各個領域，并與社會合而為一，社會空間幾乎不存在，整個社會都已被“國家化”了。二是國家的人格性；即指一個非制度化的國家(也叫人格化國家)。國家的權威體現為克里斯瑪型領袖的個人能力，國家合法性主要表現為人格化的信仰體系，它的支持點主要依賴意識形態的作用和施政效績。權力信息則純粹來自于權力頂峰，權力均單向地自下而上的流聚，缺乏通向權力層的信息——反饋和制衡機制，特別是缺乏有效的行政監督和司法檢查制度，國家的統治和管理的主要方式就是“人治”。

全能主義國家的這種特征存在對建國初期整頓政治秩序、最大速度地動員一切人力、物力資源實行工業化建設是起過推動作用的，顯然有利于解決1949年前后中國所面對的以政治解體和社會解體并存為特點的總體性危機，并適應了早期以擴大規模為基本內容的外延型工業化的需求。但是這種國家體制存在著很大的內在結構性缺陷，這種社會體制經過文革的教訓，證明了它已完全喪失了維持下去的必要性。

三

作為對社會危機的解救和對現代化道路的探索，中國開始了改革開放的戰略進程。這個進程首先是在經濟領域內進行的，單一公有制首先被打破，私營經濟開始凸現成長，市場機制也逐步引入并開始發揮作用。生產資料配置體制由單向國家壟斷開始向散向多元化占用過渡，生產力有很大發展，現代化進程迅速推進。

然而中國的體制改革作為一種“摸著石頭過河”的漸進模式，基本特征就是在于改革走的是一條由易到難、由淺入深，從體制外圍到體制內部道路，而舊體制的“硬核”部分，即政治體制、特別是國家體制等改革的“深水區”雖有一定程度的調整，卻始終沒有進行實質性的重組。這種回避導致了一種“滯后效應”，積累成現在無法回避的社會矛盾。所以政治體制改革的滯后，嚴重地阻礙了中國現代化的進程。

從傳統計劃經濟向社會主義市場經濟的過渡是我國經濟現代化的方向，然而因為市場角色缺失。國家只有依靠權力來創造市場。隨著經濟的發展，政治體制特別是國家體制仍然不到位，傳統國家體制的無限性和人治性色彩難退，權力并沒有從資源配置中退出去。因此，在我國形成了所謂的“模擬市場經濟體制”，即資源配置中國家對市場的功能替代式的經濟體制。整個經濟的運行缺乏制度化機制的規范，同時還缺少自己的獨立價值理性空間。監督和控制系統缺乏實質性的制約作用。在這種情況下，隨著經濟體制改革的深入，商品經濟的發展，利益的分化，企業面臨競爭的壓力，在交易成本最小化規律的推動下，就產生了嚴重的“尋租”現象。尋租行為的出現，意味著權力成為可以和金錢交換的等價物，權力市場化。而權力市場化會導致資源虛耗，只會為單個企業創利而不為社會創造財富的權錢交易之腐敗現象。

權力的市場化使得資源的市場配置機制嚴重扭曲，權力對市場功能替代，造成了市場的壟斷和不完全競爭，阻礙了生產要素的合理流動。市場競爭缺乏公平的環境，權力的不法使用者利用國家權力系統的機制缺陷對國有資產進行私下侵吞，資源被大為浪費，從而造成了國有財產的急劇流失和“隱性私有化”。價格雙軌制的一度存在和各種經濟活動的權力“黑箱操作”又使得市場機會被先占，導致嚴重的分配不公，這種分配不公的存在使得“權力資本”得以形成，中小民間資本則根本缺乏競爭力而受擠被壓，市場本身將陷入僵化的狀態，其發展受到了嚴重的阻礙。

由于改革近二十年來，權力市場化所導致社會各階層獲利程度不一樣，由此形成了不同的利益階層，貧富急劇分化。特別是在這種利益結構下，中國社會已形成了“社會分化動力系統”。在這種動力的推動下，社會結構發生了巨大的變化，一是形成了利用權力尋租而積累巨額財富的暴富階層，這個階層掌握了文化資本、政治資本和經濟資本，是一個總體性資本集團。二是形成了因失業下崗或農村經濟破產而產生的絕對貧困階層。而在市場經濟發展中出現的中產階層雖有所壯大，但并不明顯，因為近年來的收入調查證明，中國的暴富階層不但在總收入中占有的比例過大，而且還侵占了中等收入層的份額。收入結構中中層數量偏少，中下層偏多。特別是作為原先中間階層的城市居民由于下崗失業，經濟生活水平和社會地位下降。這就導致了社會中間層的萎縮和下層的膨脹，社會兩極化現象已很嚴重。由于缺乏中產階級的兩極化社會是很不穩定的，會導致沖突和對抗的發生，特別是底層社會對上層社會的敵視和反抗，這已成為中國社會的一大隱患。

更令人憂慮的是權力市場化條件下確立的社會人文精神是缺乏倫理規范的，對經濟利益的純粹追求和國家對求利行為缺乏有效的法律規范，導致社會對責任的忽視和功利主義的盛行、金錢至上和商品拜物教的成型，經濟發展必須的人文精神作為其支柱和動力也已式微。

而經濟上權力資本的形成、分配不公以及社會的利益分層、人文精神的式微最終都將反映到上層建筑，特別是國家體制層面上來，造成國家機器的鈍化乃至于失靈的結果。國家“是一種制度實體，這種制度實體用相關的符號系統來解釋其權威性”、它“代表并規范各種社會利益與權力的關系，通過行使合法性的政治權力來統治與管理一定領土范圍內的居民，以維持特定歷史時期內的社會秩序?！币虼耍瑖覍嶓w的制度化程度如何，國家權力的權威性強弱、國家活動效果怎樣，國家符號系統的合法性大小，都直接影響到國家目的的達成和國家制度本身效果的評價。而傳統無限國家的存在和權力的市場化對國家造成了很大的危害，這種危害表現在三個方面：

一是國家權力自主性水平的降低。國家自主性是指相對于社會而言的，國家本身是一種獨立的力量，具有自己獨特的活動、利益和運作手段。它的根本形式表現為國家權力的統一與權力結構的完善，其決定因素在于國家權力所代表的利益與社會特殊利益相脫離，即公共利益獨立性的凸現，其動態過程表現為公共政策的制定過程。在中國，傳統權力的無限度造就了全能主義國家，無限的國家自主性抑制了市民社會的自主性，社會缺乏對國家權力的制衡能力。這就導致了權力市場化和總體性資本集團的出現，國家權力所有者公開利用國家權力追逐個人私利或部門利益，活躍于市場謀利場所，而忽視了社會公益事業。國家權力和暴富階層開始勾結起來，強勢集團開始影響國家決策，利用國家脫離社會的公正假象謀求有利于自己的價值分配。而不受限制的國家行政機構只對自己負責，可以任意推行自我擴張的政策，因此在權力市場化條件下制定出來的公共政策必然偏向于強勢階層。國家對公共利益開始偏離，失去了代表社會公正的符號意義，國家自主性就異化為強勢階層對弱勢集團的自主，自主性水平下跌。

二是國家行動的失效。國家行動能力是指政治統治和管理的能力，它包括社會抽取能力、規范能力、控制能力以及適應能力四個部分，實際就是指國家推行自己的意志和目標——貫徹政策的能力。它的有效性是指“實際的政績，即該制度在大多數人民同勢力集團如大商業或軍隊眼中能滿足政府基本功能的程度?！敝袊鴤鹘y國家是通過加強對社會的控制力度來加強國家行動能力的，無限的權力導致行動能力的無限增生，結果之一是，國家對社會的全面干預導致了國家對資源需求的增長超過了社會的支付成本，國家行動效益開始遞減。同時權力的市場化導致國家功能畸變，贏利性的經營活動和制度化制約的不足，致使對權力性資源或壟斷性資源的濫用，腐敗、行業不正之風由此而生成，社會不公平出現，社會功能紊亂，矛盾貯量膨脹并有激化跡象。而國家對尋租的偏好使國家熱衷于權力的變異謀利私性而忽視了其正常的公用性，公用事業日趨衰敗，這一切都表明了國家行動的失效。特別是無限的國家干預會形成既得利益，從而加劇干預的程度，使政策變遷難以實現，產生了一種國家維持無效率的制度安排和不能采取行動去消除制度不均衡的“政策失敗”現象，國家行動的有效性進一步被弱化。

三是國家權威合法性的減值。權威是指擁有控制或支配他人的權利，是一種以價值符號為基礎的信仰體系和權利義務關系。國家權威的合法性是國家理由的正當性，即人們對國家權威的自愿服從。中國全能國家的合法性基礎是建立在歷史唯物主義和政績之上的，它的無限權力及無限行動能力導致了國家的無限權威，國家成為“社會機器的唯一動力”，成為“公共生活所必須的唯一代理人?！比欢鴩易灾餍运较陆岛托袆邮鶎е碌膰覍怖娴钠x和執行政策效率的下降使人們對國家公正能力發生懷疑，加上全能主義國家對秩序和效率的追求導致自由的缺乏和公平價值觀的忽視，人們對國家權威的自愿服從度也開始下降，國家權威合法性發生了迅速的減值，信仰危機已開始初顯。

國家自主性水平下降、行動失效和合法性減值必然導致國家特別是政權的軟化，即繆爾達爾所稱的“軟政權化”現象。在這種社會中缺乏立法和法律的遵守、實施，政府官員普遍不遵守交給他的規章指令、并與有權勢的集團互為勾結，社會成員存在著反法制的互利性，并能滲透到各級社會階層中去。新權威主義認為政治集權能加強政府能力，事實上卻導致了國家機器本身的弱化，對政治體制改革的拒絕又導致社會運行缺乏制度化機制規范，勢必會付出經濟混亂、社會貧富分化的慘重代價。而市民社會理論中的市場經濟發展將導致中產階級成為社會主力的預設現在卻已受到了挑戰，中間階層事實上在萎縮，而無限國家的存在控制了社會又淹沒了社會自主性，特別是權力市場化導致了社會的兩極分化和缺乏道德的人文精神，將使市民社會的建構成為一種美好的幻想而已。因此新權威主義和市民社會理論對于解決現實困境并沒有起到多大的作用，我們迫切需要尋求一種新的、突破現代化困境的革新道路，來推動中國的現代化進程。

按照上文的分析，事實上經濟進展的邊際效益遞減和社會兩極分化、國家機器的失靈，主要原因就是在于權力市場化，權力市場化或軟政權化所導致的分利集團的產生，又會利用自己壟斷的資源通過尋租活動使權力進一步市場化、政權更加軟化，從而陷入一種惡性的深度發展循環。因此，防止進一步的軟政權化、阻止分利集團與政治結盟成為事關改革成敗的關鍵。解決權力市場化以及合法性減值危機已成為推動現代化進程必需加以解決的核心問題，目的在于提供改革的“合法性正向增長”護航機制。換句話說，在權力市場化成為改革的最大阻力時，光靠單純的經濟改革已經無法解決現代化困境。缺乏制度化規則規范的經濟發展只會產生權力腐敗、兩極分化；而作為次生現代化國家中堅主導力量的國家本身的失靈將導致合法性喪失和社會的混亂，甚至是總體性危機，最終是經濟的崩潰和現代化進程的中斷。

權力市場化的根源在于政治體制改革、特別是國家體制改革的落后，全能主義國家的無限性和人格性沒有得到根本的解決、國家權力缺乏有效的制度化機制制約的狀況下產生的。因此，要解決權力市場化問題，阻止腐敗、尋租現象的深入發展、防止兩極分化、增強國家機器的機能，最終確立一個公正的市場經濟體制和市民社會，推動中國現代化的順利前進，就必須建立公正、有效、合法的國家體制，進行國家的制度改革和創新，實現對現代化困境的戰略性突破。

四

針對傳統國家所存在的無限性和人格性的特征，在建構具體的國家體制之前，必須確立其新方向的兩個定位。第一個定位是要從傳統無限國家向現代有限國家轉變。有限國家是指受社會制衡，權力受到限制的國家，具體要求就是國家權力從市場中消退。

第二個定位是要從過去的人格化國家實現向制度化國家的轉變。制度化是指組織和程序獲得價值觀和穩定性的一種進程，它可以用那些組織和程序所具備的適應性、復雜性、自治性和內部協調性來衡量。制度化國家要求建立制度化的機制來規范國家的組織運行，奉法律為國家價值信仰體系的依托，特別是要建立有效的制度化監督和司法檢查機制，對權力運用者個人實現監督和制約，防止非理性的人格隨意性對國家和經濟的危害。

在這兩個國家體制革新基本定位的基礎上，我們主要的任務就是從新的角度來強化國家機器，而國家自主性、有效性、合法性則是國家機器強弱的三個價值體現，因此應當建立起三個價值導向，在這三個價值導向的規范下具體建構國家新體制，實現國家良性的發展。

第一個價值導向是要提高國家權力自主性的水平，建立國家權力有限的制度化機制。

第二個價值導向是力求國家行動增效，建立起國家行動的適度有效性機制。國家行動的無限是造成行動失效的原因，因此，必須將國家行動控制在一定限度之內，確保國家行動所擔負功能的適應性。

第三個價值導向是要進行合法性增值和重點移位，建立國家權威制度化合法性機制。

基于國家無限權威的危害性，必須通過社會來制約國家，確立有限權威，這就要求確立制度化權威機制，即用憲政制度和責任機制來限制權威，使國家盡責，以求獲取社會支持，從而使權威合法化。

國家的體制革新作為一項巨大的綜合系統工程，是不能一蹴而就的，它也應當隨著經濟與文化的發展作出及時相應的調整。但是，基于現實國家體制已成為中國現代化核心梗阻的情況下，就必然要求進行新的定位與導向，構建適應現代化需要的現代國家體制，為中國現代化奠定良性的政治環境，就勢在必行。

(作者單位：復旦大學國際政治系)