20年來負改革

王磊(上海)

今天,我們所面臨的許多問題已不是"傳統體制的弊端"所能解釋的,而是由于改革的負效應,或者說,是一些負改革的消極作用造成的。20年來,我們通過改革向舊體制挑戰。而現在,20年沉淀的負改革開始向我們挑戰。

以漸進與先易后難為特點的中國經濟改革目前正在進入攻堅階段,正面臨著很多困難和嚴峻挑戰。如果不能理性地認識到我國改革與發展中的困難與隱憂,早做準備,我們便無法在未來的改革中立于不敗之地。

改革負效應與負改革面面觀

對中國經濟改革中出現的問題,目前的解釋一是傳統體制的弊端不易短期內消除,二是中國漸進式的改革將體制改革攻堅的任務留在了后邊,導致國有經濟改革滯后。但是僅僅這樣說并不全面,因為中國經濟體制改革已進行了20年,雖是漸進式的,但以國有企業改革為主的改革攻堅戰早已打響。所以僅僅說改革滯后并不能解釋所有問題,問題還要從改革本身來找。

我的觀點是,除上述原因外,改革的不完善是重要因素。由于改革是一種全新事業,需要"摸著石頭過河",改革不可能沒有失誤,甚至難以避免出現大的失誤。我認為應重視改革的負效應并冒昧提出一個詞匯---"負改革"。我們平常所說的、所理解的改革一般指的是起正面、積極作用的改革,但也確有一些改革設計盡管在初始看起來很好,但在實際運作中不起積極作用,或在開始對推動改革有一些積極作用,可是消極作用更大,甚至使其它一些改革成果大打折扣,這就是"負改革"。

下面我將結合改革進程提供一些實例以作說明。

1."放權讓利"。中國國有企業的改革是從放權讓利開始的,改革的目的是增強國有企業活力,但由于措施失當,企業并未成為真正的市場主體。改革前企業雖在行政上隸屬各大部委,但企業的利潤均上繳國家;利改稅之后,企業上繳完國家的稅收,剩余利潤名義上歸企業所有,但企業剩余利潤的實質控制權落到了企業的行政主管部門手中。這一改革一方面使國家資本變成了部門壟斷資本,另一方面加重了企業負擔,因為企業既要繳國家的稅,又要承擔各部門以各種名義索要的費用,這也是中國企業成為世界上稅費負擔最為沉重的企業的根源。更為嚴重的是,由于部門利益的存在,各主管部門不愿對企業放權,從而嚴重束縛了企業的活力。

2."分灶吃飯"。改革前中國財政由中央統收統支,1980年和1985年國務院決定實行財政"劃分收支,分級包干"和"劃分稅種,核定收支,分級包干"的中央、地方"分灶吃飯"的財政體制。這一改革將統一的中央財政分解為8萬多個獨立的財政單位,雖調動了地方的積極性,但形成了無數個具有濃厚本位主義色彩的利益主體。這些利益主體只顧自己的利益,搞地區封鎖,"上有政策,下有對策",爭投資,爭項目,搶速度,成為中國經濟的致命傷---諸侯經濟、市場分割、盲目擴張、重復建設、經濟周期性過熱、地區發展不平衡的根源。

3."資金自籌"。與"分灶吃飯"式財政架構相聯系的是各單位財政資金自籌制度。實行"分灶吃飯"制度后,中央財政以及一些地方財政支大于收,無法保證各機關、事業單位較為充足的經費供給,這使一些單位正常的行政運營經費左支右絀,許多機關干部、職工生活清貧。為了解決這一問題,中央沒有資金給政策,允許各機關單位自我創收。這一事出無奈、卻又考慮不周的政策帶來了許多惡果:"尋租"猖獗、"三亂"(亂收費、亂攤派、亂罰款)盛行、腐敗蔓延;既很不公平,使同樣的國家機關事業單位待遇三六九等,又使腐敗半合法化,降低了行政效率,毒化了社會風氣,惡化了投資環境,使企業苦不堪言;更敗壞了黨和政府的威望。瑞士洛桑管理學院在最近連續幾年的綜合國力測評中,都將中國政府的行政效率在40多個主要國家中排在末位,這與資金自籌、權力"尋租"有很大關系。

4."企業承包"。農村改革的成功模式是承包制,但聯產承包是建立在落后的小生產基礎之上的,與現代化大生產存在矛盾,雖有借鑒意義卻不應想當然地照搬到城市國有企業改革中。但不幸的是當時我們為農村改革的成功所鼓舞,在"包字進城,一包就靈"的口號下,實行了大規模的企業承包。農村承包成功的根本原因在于確立了農戶這一責權明確(戶主及其家庭是利益共同體,戶主既有經營權也承擔全部經濟責任)、擁有剩余索取權("交夠國家的,留夠集體的,剩下都是自己的")的獨立經濟體的地位。但國有企業承包人與企業及職工既無緊密的利益關系,又無充分的剩余索取權,加上承包期短暫,因此在企業承包過程中不可避免地出現急功近利、奢侈浪費、損公肥私、任人唯親、行為短期化等現象,導致許多國有企業從此一蹶不振。正如有的研究者所說,如果當初農村土地不是由農戶承包,而是由村長承包,后果一樣不堪設想。

5."撥改貸"。計劃經濟時期,企業利潤由國家提走,企業投資也由國家負全責。這種投資的無償使用造成了資金運營的低效益與巨額浪費,為增強用款單位的責任感,1979年8月國務院批轉計委、財政部等單位的改革方案,開始試行國有資產投資由財政無償撥款改為銀行貸款的辦法(簡稱"撥改貸"),到1985年全面推開。"撥改貸"出臺之時,很多人從各方面論證其積極作用,認為它是用經濟手段管理經濟的有益嘗試,有利于加強投資管理,抑制盲目的投資需求,培養企業投資的風險責任意識。但實際實行過程中存在許多問題,甚至可說是消極作用大于積極作用,表現在:

首先,"撥改貸"使企業缺乏資本金,無力進行資本積累與技術改造,嚴重削弱了發展后勁。今天,國有企業所以負債率高達80%以上、發展舉步維艱,雖主要是因為經營管理不善,但也很大程度上起因于使國企無本經營的"撥改貸"制度;其次,"撥改貸"雖在形式上改變了企業的資金來源,加強了企業資金約束,但在其它改革沒有跟上的情況下,投資實質上仍沿襲了過去國家定項目、國家給資金的體制,無論國家還是建設單位都不對投資結果負責,而且因為投資決策是層層審批、集體決策定下來的,看起來誰都負責,實際誰都不負責。由于對一個地區貸款的多少實際決定國家對該地區資源配置的多寡,進而影響到該地區經濟發展狀況,影響到當地干部的升遷與福利待遇,到1987、1988年,許多地方領導與廠長經理紛紛悟出一個道理---"撥改貸"是向國家要錢,促進本地經濟發展的捷徑,"不貸白不貸",于是紛紛"跑部錢進",千方百計爭投資。至于投資效益、還款計劃則不在考慮之列,因借款時本來就不想還,對地方來說,只要爭到貸款,就是大功一件。所以實行"撥改貸"之后,向國家爭投資、爭貸款,投資規模膨脹、投資效益低下的狀況不但沒有改變,反而更加嚴重。

經濟體制改革中存在問題與負效應的實例當然不止上面這些,其它還有一些例子。如"價格雙軌"長期化、制度化問題,在從計劃走向市場的過程中,價格的"雙軌制"有一定的必然性,但長時間、高價差、制度化地實行"價格雙軌制"則帶來了很多負效應,諸如市場扭曲、物價暴漲、官倒盛行、國有資產流失等。有學者估算,1988年商品牌市價差和外匯牌市比差就高達3569億元;在投資權限下放中,由于地方財力有限,加上3000萬以下項目由地方自審,導致地方所上項目小型化、分散化;在股票市場發展中也出現額度審批、計劃上市,爭奪"殼"資源的現象,致使上市公司質量不高,破壞了股市的擇優機制,影響了股市的健康發展。

從以上事例可以看出,形成明確的負改革概念是非常必要的。當然,以上事例是否屬于負改革還可探討,而且指出我們的改革中存在負改革現象并不是要否定整個改革,即使是上述負改革事例,其中很多也對改革起步有重要作用。世界上沒有免費午餐,在一定程度上可以將其看作探索改革之路所必須支付的成本。

負改革為何出現

1、改革不得要領,沒有抓住舊體制的要害與實質。以"放權讓利"的改革為例,改革之初,我們認識到,舊體制的弊端在于統得過死,于是提出"放權讓利",但我們沒有認識到舊體制的根本缺陷不在于中央對地方或部門統得過死,而在于對企業統得過死,企業沒有自主權。所以"放權讓利"改革的重點放在了中央對地方和部門的分權上,結果中央雖對地方和部門放松了控制,但地方與部門卻趁機擴權,企業自主權仍然不得落實,企業仍然沒有活力。

以企業承包為例,農村承包成功的根本原因在于找到了農戶這一責權利統一的經濟主體,但在最初的企業改革中,我們沒有認識到真正有效的企業改革是清晰產權、明確權責,建立現代企業制度,而形式地模仿農村承包,在國有企業普遍推行了承包制,但由于國有企業的承包人既無充分的剩余索取權,又無真正的責任約束,改革必然難以成功。

再以"撥改貸"為例,改革的初衷是強化投資責任約束,但國有企業責任約束軟化的根源不在資金來源而在國有企業制度,不對企業制度進行根本變革,投資約束機制就建立不起來。"撥改貸"后,企業資金來源由財政撥款變為銀行貸款,投資責任約束反而從財政硬約束變為銀行軟約束,加上必須支付利息成本,投資效益較改革之前更差。

2.改革缺乏整體性的制度設計,改革措施之間協調與配合不夠。

如"撥改貸",在其它改革沒有跟上的情況下,仍然只能延續資金供給的"大鍋飯"體制;對外開放中出現與保護民族工業政策不協調的問題;讓一部分人一部分地區先富與共同富裕政策上也缺乏及時、具體的銜接措施;特別是政治改革與經濟改革不協調,對腐敗打擊力度不足,一手硬,一手軟,致使腐敗蔓延,惡化了改革環境,加大了改革成本。

3.地方政府與部門權力擴張過快。

一方面削弱了中央政府主導改革的力量,中國的改革措施主要是依靠地方政府和部門貫徹實施的,許多改革甚至是由地方政府和部門主導的。在實施和設計改革的過程中不可避免地攙雜地方和部門的私利,使改革出現梗阻與扭曲變形現象;另一方面,地方、部門權力與財力的擴張也極大地削弱了國家的宏觀調控能力,既使國家無力充實國有資本,支持支柱產業與教育及高科技產業的發展,削弱了國家的產業競爭力與發展后勁,也使國家難以補償必須支付的改革成本,調整市場化改革中形成的不合理的利益格局,并建立社會保障制度,充分保證最低收入者的基本生活。

幾點設想

---抓住改革關鍵,重點進行產權和治理結構變革。中國經濟體制改革主要有兩大任務,一是構建市場體系,二是培育、發展市場主體。中國在前一方面取得了很大成就,可在后一方面進展不快(主要是國有企業、國有銀行還不是真正的市場主體)。沒有真正的市場主體,市場經濟不可能建立、發展起來。

今天,中國的國有企業、國有銀行所以困難重重,根本原因在于過去的國有經濟改革走了過場,除特例外,沒有大的成效。國有經濟問題很多,有管理問題,有債務與負擔累積過重的問題,有外部環境問題,但從根本上看是產權特別是治理結構問題。對此,黨的"十五大"明確指出,今后國有經濟改革的任務一是調整所有制結構,即通過兼并、重組、拍賣、破產等手段壓縮國有經濟規模,二是建立現代企業制度。但在實踐中我們重視不夠,主要是過多地強調聯合限價、減產壓錠、下崗分流,這些措施有很大成效,卻仍不是根本性的辦法。根本性的措施是依據"十五大"精神進行產權和現代企業制度改革,當然在實施過程中也要注意兩個問題:一是所有制結構調整不能僅僅將國有企業拍賣、破產,更重要的是實行規范化的股份制、特別是小企業的股份合作制改造。近期諸城經驗跟蹤研究表明,先出售后改制、內部持股的模式既有利于政企分開,也有利于企業效益的提高,比其它辦法更為成功;二是在現代企業制度的建設中,重視企業家人力資本化的改革,通過年薪股份化或股份期權的方式,增強企業家的責任心。

---加強改革的協調配合,強化國家對改革的設計和領導。既避免改革措施相互影響,使副作用積累發作或作用相互沖突抵消,又要加強薄弱環節,特別是加強對腐敗的懲治力度,加快政治體制改革和民主法制建設。

---重視利益集團問題,防止利益集團擴張吞噬改革成果。改革是一個利益結構調整的過程,在這一過程中不可避免地出現一些利益集團,根據美國經濟學家奧爾森等人的研究,利益集團是發展中國家邁向現代化的大敵。中國在改革中的一個重大教訓就是我們的一些改革措施有意無意地培植各種利益集團。"放權讓利"雖調動了地方與部門的積極性,但也壯大了地方和各部門的勢力,允許各機關、部門"資金自籌"更使它們成為追求自身利益的集團,這些利益集團往往利用所擁有的或大或小的行政或壟斷權力,進行權力尋租,攫取超額非生產利潤。利益集團權力尋租的特點是行政權力的商品化、市場化,由于權力尋租往往以合法的面目出現,其非法行為具有一定的隱蔽性和難以抗拒性。

---改革是一個連續試驗的過程,發現問題要及時調整。改革的真正影響并不容易很快看出來,這就需要我們連續探索。鄧小平指出,改革開放是一場很大的試驗,"我們現在做的事都是一個試驗"。我們的整個改革都是一個連續試驗的過程,往往需要多次改革才能成功。中國改革中存在的問題不在于沒有試驗(試點),而在于對試點的經驗有時過于樂觀,認為試點成功,普遍推開也會成功,即使試點中發現問題,也并不認真總結,急于肯定。如"企業承包"、"撥改貸"都經過試點,在試點中也不是沒有發現問題,大面積推廣之后,問題暴露得更多,但經過很長時間才能改正。由于存在制度慣性,加上利益集團的牽制,有些改革設計即使發現問題,也長時間改不掉。所以,要認識到改革是一個連續試驗的過程,要不斷修正我們的改革設計,使之臻于完善。