自愿性漸進性何以成為主流

侯淅珉

三種方案的利與弊

----二十年房改，從制度改革意義上看，主要做了三件事：公有住房向現住戶出售，以這種方式為主實現了對存量住房福利制的改革；住房分配貨幣化，啟動了建立住房新制度的進程；建立商品房市場，初步形成了一套（盡管很不完善）的市場交易制度。圍繞建立新體制，主要進行了三種方案的試驗：

----——提租發補貼。這是房改的經典方案。其基本路徑是，從存量住房入手，在改變存量住房使用方式的同時，實現住房的貨幣化分配；也就是一手把房租提高到商品租金或商品價格，一手發住房補貼。深圳房改就是依據這個方案的成功實踐。

----——存量住房資產再分配。這是1993年提出的新思路。其基本路徑是：把存量住房資產，按職工工齡、職務等因素，公平地再分配給每個職工，把單位原來用于建房的資金以貨幣形式發給職工。這就是貴州省，包括貴陽市房改方案的核心。

----——老房老辦法，新房新制度。隨著存量住房按照個人負擔能力逐步出售，而且出售比例越來越大，逐步形成了這個思路。存量住房按個人合理負擔價格出售,增量住房實行住房補貼制度，這是目前除深圳、貴陽、濟南、西安之外全國房改的主流方案。

----第一種方案，即提租補貼是一種理想方案，它源于80年代廣泛而深入的住房商品化的研究，源于對改革舊的存量住房福利化使用方式的關注。但由于當時城市經濟體制改革大氣候尚未形成，以至該方案的真正實施已經到了80年代中后期，而改革環境的變化最終使之喪失了其實施的體制基礎和最佳時機。因為實行這種方案必須通過財政統籌各單位住房租金，以解決缺房單位住房補貼來源，從而保證方案實施的資金循環。可是因為企業自主權的擴大、單位利益的形成和日益強化，這種做法遭遇了住房較多的單位的抵制。這也是為什么提租方案僅只在深圳這個“新城市”和單個企業得以成功的原因。

----第二種方案是一種思路清晰、測算復雜但操作簡便的方案，它的出發點是實現存量住房資源的公平分配。但既然是住房利益的再分配，就必然會通過“多退少補”剝奪現有住房占有較多者的利益。而剝奪，類似一種急風暴雨式的革命，就隱含著一定的政治風險，需要有強有力的政治支持。

----90年代的房改，實際上選擇了第三種方案——一條自愿性、漸進式改革道路，即以增量改革為重點，逐步改革現有住房使用方式的方案。這個方案之所以能夠成為“主流”，主要在于這種方案具備改革的自愿性，以及改革的漸進性和突變性相結合的特點。

----改革的自愿性體現在對存量住房使用方式的調整上，以售房為重點，以提租為輔助。提高租金是強制性的、剛性的，而售房是以自愿購買為前提的；在對已出售的公房的處理上，則主要是通過二級市場來剝奪一部分過多的住房利益，即其住房上市時要向原產權單位繳納一部分利益。這實質上是在住房利益實現時進行公平自愿的調節，也是把強制性的利益調節行為轉變為一種自愿性的調節行為。

----當然，在這種以自愿行為為特征的漸進式改革基礎上，對增量住房和職工實行一步到位的貨幣性改革，需要耐心，需要在新老職工間以及住房多和住房少的職工內部之間進行復雜的利益平衡（或稱“打補丁”）。但這樣做財務成本小，改革阻力小，能夠使中央放心、人民安心，有利穩定，促進發展，越來越受更多地區的贊成，最終成為一種實踐的選擇。

----除了具有改革阻力小的特點外，主流方案能夠基本滿足房改的各種約束和需求。它針對新職工和無房、缺房職工，補額資金需要量小，適應了當前財政和部分企業的承受能力，能夠以較小的財務成本實現發展增量住房和引導住房消費的要求，進而拉動消費，擴大內需，促進經濟增長需求。而發展增量，使房子越來越多，才能盡快解決無房戶和缺房戶的住房問題，從而實現最大的公平。

房改更多要依靠市場力量

----今天的房改，同樣也正處于一個新的十字路口。住房商品化的改革目標，是長期以來住房改革的一面旗幟，引導了20年的房改實踐。但在今天的改革中，住房商品化已經成為一句空洞的口號，不能繼續指導中國房改的實踐。當前迫切需要的，是在商品化、市場化基礎上，勾勒出住房新體制的具體目標與方向。

----目前，住房的市場化進程已經開始加速。原來的一套適應高檔商品房市場的交易行為與交易規則正處于分化、瓦解和調整之中，政府在繁榮住房市場中不能無所作為。政府應該調整對住房市場的管理思路及原來制訂的一些交易制度、交易規則。比如對市場的調控，是繼續實行固定資產投資的計劃審批制度，還是通過規劃管理與財稅金融調節？再比如，是繼續實行政府發證的房權管理制度，還是實行交易人申報、政府監證制度？另外，住房抵押權實現的方便程度，是決定住房能否真正成為一項投資品，從而把住房投資作為一種儲蓄以改革居民消費預期的重要因素，但能否簡化當前繁瑣的抵押登記方式？

----再如在發展住房金融方面，我們是否繼續堅持商業性和政策性并存的住房金融制度？政策性金融是繼續目前的住房公積金低存低貸的辦法，還是采取財政貼息的辦法？住房資金的籌集是走抵押貸款證券化的方式，還是走合同儲蓄的方式？在個人住房消費貸款中，如何處理住房、抵押、保險和擔保之間的關系？在解決低收入居民住房問題方面，我們是走新加坡的低于成本價售房的道路，還是采取提供廉租房的辦法，抑或借鑒美國實行對低收入居民貨幣補貼的方式？等等。

----概括地說，面臨著如何建立適應中國國情的住房制度的新任務，房改正處于一個新的十字路口。

作者為建設部住宅與房地產司(房改辦)副司長