化干戈為玉帛

徐壽松

1999年10月29日到31日，在珠海召開了全國新聞輿論監督工作會議。會上，與會者竭力吁請建立新聞仲裁制度，成立全國性的新聞仲裁機構。這沉重的呼吁中，雖不無對當下傳媒監督狀況的不滿與擔憂，但更多的還是對傳媒如何走出輿論監督現實困境的建設性思索。

現實的迫切需要

據筆者研究，目前媒體因報道新聞而引起的官司具有以下特點與趨勢：

第一，媒體涉訟日益頻繁。二十年來，隨著社會對民主與法治的追求，公民、法人與之新聞單位對簿公堂已司空見慣。每年全國媒體究竟共發生多少起新聞糾紛尚難統計，但新聞官司愈來愈普遍，愈來愈頻繁卻是無可爭辯的事實。僅以《南方周末》為例，據見諸該報的公開報道來統計，在新千年的第一個月里，就有三起新聞官司纏身。而它只是《南方日報》的周末版，每個月僅出四次。

第二，輿論監督是引發新聞糾紛的主要因素。有研究者分析，因輿論監督而導致紛爭在新聞官司中所占的比重達十之八、九。凡訴稱媒體侵犯名譽權的，幾乎都起因于新聞輿論監督。誠如一位圈內人士指出的那樣，“被批評者輕的找到你們（記者與媒體）門上大吵大鬧，重的把你捅到領導那里，接著推上法庭，扣你個‘侵犯名譽權什么的大帽子”⑴。事實的確如此。

第三，新聞官司持續時間長。從有爭議報道的播報到媒體被起訴，經由調查取證、調解等程序，再到一審判決生效，一般周期均在一到兩年之間。案情復雜，雙方爭議大的案件還可能會經二審終審甚至再審，這樣持續的時間就更長。即便是立案后被法院駁回的案件，其周期也不會在半年以下。如山西省長治市委干部王虎林訴中國煤炭報社和新華社山西分社兩記者名譽“侵權”案，該案案情再簡單不過，證據確鑿，事實清楚，引發糾紛的批評報道內容屬實，以致開庭時原告及其代理人均放棄出庭。但自媒體被訴到法院裁定駁回起訴，前后還是持續了近七個月的時間。⑵

第四，涉訟媒體集群化。隨著同業競爭的激烈與信息資源共享，因同一篇報道（如轉載）或對同一事件的報道，便有可能多家媒體成為共同被告。如因1998年3月報道齊齊哈爾市旗篷廠職工罷免瀆職廠長，旋即該廠發生三起血案一事，《南方周末》、《黑龍江日報》、《黑龍江晨報》、《中國老年報》、《黑龍江價格信息報》《中華周末報》等九家媒體因報道而一同被訴。這樣的新聞官司，涉及面之廣、影響力之大、訴訟成本之高可想而知。⑶

第五，國家權力機構也有可能成為新聞官司的原告。如不久前深圳福田區法院狀告《民主與法制》雜志社侵犯其名譽權。這一官司代表了新聞糾紛中新出現的令人堪憂的趨勢。“司法機構（包括其成員）訴求司法機構裁決其與傳媒之間的紛爭，這一方式畢竟在觀念上和實踐上均顯得不夠妥帖”⑷，與權力機構相比處于弱勢地位的媒體難以與之抗衡，因而訴訟最終的公平解決自然顯得有些虛渺。《新疆商報》與烏魯木齊市某區法院一法官的糾紛，最終導致該報總編輯李健被拘留，不正是明證么？⑸

鑒于新聞糾紛日益頻繁、訴訟固有的周期長、舉證難、耗費大等缺陷，創設新的高效的傳媒侵權救濟制度的呼聲便應運而起。而新聞仲裁制度，正體現了解決傳媒紛爭的創新的改革思路。

基本取向與實行原則

從傳媒監督的特性和民主社會的經驗來看，強化行業自律、淡化權力干預勢在必行。將調解民事和商事爭端的仲裁引入新聞糾紛領域，其基本取向應在于拓展傳媒的行為空間，力圖賦予傳媒以更大的實施輿論監督的和諧環境。同時，合理地約束監督行為，減少和消除媒體監督行為的非規范性，救濟監督中已經或可能出現的偏差，從而提升輿論監督的整體水準。需要強調的是，在宏觀取向上，任何約束和救濟手段均不得傷害“媒體監督的內在機理”，不得損害媒體進行輿論監督的積極性。依據我國現行《仲裁法》，新聞仲裁應奉行以下原則：

第一，當事人意思自治原則（亦稱“當事人自愿原則”）。這是新聞仲裁最基本的原則，它體現在兩個方面：其一，是否將糾紛提交仲裁，由當事人自愿商定。若雙方未達成仲裁協議，一方申請仲裁，仲裁委員會不予受理；若達成了協議，一方又向法院起訴，則法院不予受理。其二，將糾紛交予誰人仲裁，亦由當事人自愿商定。這一原則有利于當事人在實體權力和程序權利方面處于平等的地位。

第二，以事實為根據、以法律為準繩原則。這是我國法制建設的基本原則在新聞仲裁活動中的具體體現和運用。在新聞仲裁工作中，一是認定事實，二是適用法律、法規。以事實為依據，意味著在新聞糾紛的仲裁過程中，必須全面、客觀、細致地審查糾紛當事人的主體資格，糾紛成因，發展經過，雙方爭議的焦點以及當事人提供的證據，不夸大不縮小，不偏聽偏信；以法律為準繩，表明仲裁庭在查明事實和證據的基礎上，必須恰當地適用與糾紛有關的法律、法規，公平合理地確認當事人的權利、義務關系。這一原則是衡量新聞仲裁質量的基本標準。

第三，處分原則。即仲裁活動中當事人依法處分自己享有的實體權利和程序權利。該原則貫穿于仲裁的全過程：當事人的權益受到侵犯時，是否向仲裁機構申請仲裁，由當事人自己決定；仲裁程序開始后，申請人可以放棄或變更仲裁請求；當事人雙方可以自行和解等。

第四，獨立公正仲裁原則。新聞仲裁必須依法獨立進行，不受行政機關、社團和任何個人的干預。不僅仲裁委員會應獨立于權力機構之外，與行政機關無隸屬關系，而且仲裁員在仲裁時，甚至可以不受仲裁委員會的制約。這一原則保證了糾紛的公正裁決。

第五，一裁終局原則。即仲裁機關對新聞糾紛的審理按其管轄范圍，實行一級一次仲裁原則。裁決一經作出，當事人就同一新聞糾紛申請再審或起訴，仲裁委員會或法院均不受理（當然，如法院認為仲裁裁決無效，當事人可以請求司法救濟）。正是這一原則，使得新聞仲裁作為新聞糾紛的新型救濟手段具有高效率、低成本的特點。

必需的制度保障

新聞仲裁因新聞糾紛而起，而目前絕大多數的新聞紛爭又因新聞輿論監督而致。新聞仲裁基本價值取向的內在要求，使新聞仲裁必須要有制度來加以支持和保障。

首先，從社會層面而言，這種制度保障應涵蓋以下三方面：一是為新聞輿論監督創設相應的權利空間。在憲法以外，仍須以專門法的形式對傳媒在國家政治生活中的總體地位予以明確界定。其總體地位與目標功能越是受重視，其輿論監督的話語空間就越大。二是為傳媒的正當監督提供實在的條件。如建立行之有效的新聞發言人制度，構建權力機構與媒體之間正常的溝通渠道。即如最高人民法院院長肖揚在2000年1月27日召開的最高人民法院與中央新聞單位負責人座談會上所表示的，“與新聞單位建立一種更有利于解決問題的信息通報制度”。⑹對于影響重大的非保密類公共話題，權力機構應方便傳媒知曉，并負有向傳媒解釋、說明其行為合法性的責任。對于無關國家機密、商業秘密和個人隱私的檔案材料，政府應給予媒體查閱的特許權等等。三是務必保證媒體監督的正當行為不受權力或暴力的干擾、限制和打擊。這是目前媒體監督中最迫切需要解決的問題。新聞監督的安全不能保證，一切便無從談起。

令人振奮的是，我們似乎看見了這個問題即將得到妥善解決的曙光。最高法院院長肖揚前不久就人民法院支持輿論監督的問題公開表示，法院要為新聞單位提供以下六點司法保護：1、新聞記者在采訪中遇到圍攻、毆打，傷及人身權利時，人民法院應對違法者從嚴懲處，堅決為新聞記者提供司法保護；2、對那些存在問題又不正視問題，反而阻撓記者采訪，侵害記者采訪權和民主權利的，人民法院應對記者的權益予以司法保護；3、對新聞單位和記者的一切合法權益，人民法院依法予以保護；4、新聞單位和被批評者發生糾紛時，人民法院應在堅持以事實法律為準繩，公正裁判的基礎上，盡量采取調解方式解決，依法保護新聞單位的名譽權；5、新聞記者在進行輿論監督時，被誣告、被陷害、被攻擊的，人民法院應該堅決保護記者的權益；6、新聞記者對法院工作特別是審判工作的采訪，各級法院要積極配合，盡量提供方便和保護，不應阻撓記者采訪。⑺面對肖院長的此番講話，我們沒有理由不為傳媒監督即將到來的轉機而鼓舞。但這一可能的轉機最終能否變成現實，關鍵取決于中級法院和地方法院能否切實貫徹執行。司法保護的切實落實會在一定程度上擴大新聞仲裁的空間，有助于增強新聞仲裁的作用。

其次，從媒體自身來說，制定、信守一些自律性的規章制度，也是保證新聞仲裁有效運行所必需的。所幸的是新聞出版署已發布報刊刊載虛假、失實報道處理辦法，中國報協最近也已公布實施《中國報業自律公約》。一些傳媒更是結合自身的實際情況，制定“自我保護裝置”，如大眾日報的《關于防范新聞官司的若干規定》⑻等等，這在客觀上均有利于新聞仲裁的良性運作。

作用與意義

通過上文分析，不難看出，運用仲裁方式解決新聞糾紛與司法解決、行政解決相比，具有不可替代的優越性。一方面，新聞仲裁在方式上更為靈活、合理、實效；另一方面，在處理程序上也更及時、平等、主動。具體說：

一，實行新聞仲裁能夠緩解糾紛當事人之間的對立情緒（而訴訟往往會令當事人之間的對抗情緒更加激烈），令爭議雙方于平和的氛圍中尋求解決紛爭的方式方法，達到化干戈為玉帛的目的。

二，實行新聞仲裁能夠起到國家公權力（司法、行政）所追求而又難以達到的效果：使糾紛的救濟顯得更為公平合理。我國《仲裁法》第7條規定：“仲裁應當根據事實，符合法律規定，公平合理地解決糾紛。”直接適用法律與符合法律規定是兩個內涵不同的概念。司法必須直接適用法律，罰責法定，沒有什么回旋的余地；而仲裁只須符合法律規定（裁決與法理、法的精神不悖）即可。因而，在微觀個案中，符合法律規定的仲裁更有利于公平合理地解決糾紛。在相對排斥國家公權力干涉的同時，仲裁不直接適用法律而適用“符合法律規定，公平合理”原則，形式上由當事人以合同（仲裁協議）方式，要求第三方給予公平合理的裁決。其效果是國家公權力試圖達到卻在某些方面所難以達到的。

三，與司法、行政解決相比，仲裁裁決的結果較易為當事人所接受、履行，有利于社會的穩定。現代社會越來越復雜，新聞糾紛往往具有很強的專業性。而仲裁的特點之一是專家仲裁，仲裁員均為各方面的專家。專家處理專業問題的優勢在新聞仲裁中便凸現出來，當事人對其裁決具有更大的心理接近性和認同感。

四，實行新聞仲裁有利于實現當事主體的平等性，使涉訟雙方處于平等的起點之上。這不僅表現在媒體與普通公民、法人的糾紛之中，更表現在傳媒與權力機關發生紛爭之時。譬如前文提到的法院訴告媒體的新聞官司，將其交由與原告屬于同一系統的法院去解決，當事主體事實上的平等性自然難以保證。而仲裁就解決了這個問題。

此外，新聞仲裁的正確運用不僅對傳媒傳播、監督功能的正常發揮具有不可或缺的救濟作用，而且對于提高媒體的公信力、保護和培育媒體的注意力資源亦具有重要意義。

注釋：

⑴岳建國：《記者何必非寫批評稿》，載《法制日報》2000，1，23，第2版

⑵《媒體批評書記亂提干，書記狀告媒體被駁回》，載《解放日報》2000，1，26，第6版

⑶見《南方周末》2000，1，28，第8版

⑷顧培東：《論對傳媒的司法監督》，載《法學研究》1999年第6期P29

⑸一言：《總編輯入獄十一天》，載《新聞記者》2000年第1期P58

⑹⑺《最高法院為輿論監督撐腰》，載《廣州日報》2000，1，28，第1版

⑻馮維國：《新聞傳媒的“自我保護裝置”》，載《新聞記者》2000年第1期P62