“良法”與“劣法”

劉武俊（北京）

樹立立法的“質量”意識

眾所周知，20多年來“有法可依”始終被官方列為耳熟能詳的中國法制建設16字方針之首。“有法可依”顯然凸顯了立法在建構法治國家方面的重要性和緊迫性，事實上立法也的確一直成為中國法治建設的重心所在，“加強立法”、“加速立法進程”、“將立法推入快車道”、“建立有中國特色社會主義法律體系”等提法早已轉化為占主導地位的主流法律意識形態。每每論及法治建設的成果，官方的各種白皮書幾乎毫無例外地都會提供大量有關立法數量的統計數字，對立法成就大書特書，似乎法治國家的大廈依憑立法機器生產的法律之磚就可以建成。可以說，由于時間的緊迫性和本土法治資源的匱乏，當代中國法治建設尤其是立法帶有明顯的功利性和趕超性，似乎又從“文革”年代的“法律虛無”走向了“立法萬能”這個極端。從實質上講，“立法萬能”的思維定勢其實是盲目迷信人類理性的建構性主義的陰影。

誠然，中國立法已經步入了快車道，但中國立法卻在觀念上步入了某種誤區。《立法法》的頒布只是表明立法在技術層面上的制度創新，《立法法》的實施依然會面臨著一系列隱藏在制度設計背后的觀念障礙。惟有認真疏理、反思立法在觀念層面的失誤，并在觀念上真正將立法視為一門尊重客觀規律的科學、一門講究技術和追求完美的藝術，真正實現立法觀念的嬗變和更新，中國立法才能最終走上良性發展的軌道。

當代中國的立法近年來在數量上明顯呈膨脹趨勢，片面追求立法的數量而忽視立法的質量和效益堪稱中國立法的一大通病。立法機關提供的法律屬于特殊的“公共產品”，這種“公共產品”的質量如何將直接影響到每一位公民的切身利益，同時也將關涉到社會的安寧乃至國家的興衰。因而，在立法這個極其特殊的“生產”領域，尤其需要淡化“數量”意識，格外強調和注重立法的“質量”意識，盡可能避免或者最大限度地減少立法上的“劣質產品”。

要懂“立法”，更要懂“不立法”

之所以會出現形形色色的“劣法”甚至“惡法”，除了與立法技術或立法程序方面的缺陷有關外，還不能不歸咎于某些參與立法的利益集團狹隘的部門或地方利益保護主義觀念在作祟的緣故。少數利益集團借立法之機爭權奪利，以立法之名行謀私、侵權和壟斷之實，越權立法、違規立法，甚至以立法的形式縱容和庇護亂收費、亂攤派、亂處罰等現象，隨意限制或剝奪公民的基本權利。相對于司法腐敗，“立法腐敗”現象顯然還未引起社會各界的重視和警惕。

片面追求數量與規模而忽視質量和效益的傾向，在中國的經濟立法領域表現尤為明顯。在“市場經濟就是法治經濟”、“加快建立市場經濟法律體系”、“為經濟發展保駕護航”等強大的輿論支持下，經濟立法的數量一直呈飆升態勢。然而，這種典型的建構理性主義的經濟立法觀在法理上是一種難以自圓其說的悖論。市場經濟有其內在的交往秩序和發展邏輯，企圖完全通過立法設計來規制市場秩序，不能不說是一種過于天真的愿望和“致命的自負”（援引哈耶克的說法），并且這種過于執著近乎偏執的愿望容易蛻變為一種僭妄的、狂熱的信念。

其實，大多數生命力較強的法律制度的形成和語言、風俗等具有某種相似之處，亦即在相當程度上都是人類社會經由博弈、演化的方式逐步發展而來的，而不單純是依憑人類理性預先設計而成的。市民社會領域的經濟秩序尤其具有強烈的自發性和演進性，往往與長期積淀而成的交易規則、民間慣例等制度資源有著較強的親和力，而與帶有行政干預或行政管制色彩的官方法令難以兼容。立法實踐中，某些帶有濃厚的行政色彩甚至長官意志的官方政策，正是借立法之機搖身變為具有法律效力的規范性法律文件，冠冕堂皇地披上了法律的外衣，這無疑為政府人為地干預經濟秩序提供了合法的依據。從本質上講，經濟立法（尤其是私法的制定）真正的原動力及其歸宿都在于民間，在于市民社會，而并不是在于政府部門。因而，有必要防止立法對市場秩序人為的扭曲和破壞，要為市場經濟的發展培育一個寬松且和諧的法律環境。從這個意義上講，立法者要懂“立法”，更要懂“不立法”。

官氣十足難稱“良法”

立法應當充分吸納和體現民意，而不能按照部門意志畫瓢。法律這種“公共產品”理應具有廣泛的民主性和公意代表性，否則就可能蛻變為服務于少數利益集團的“私人產品”。要吸納民意，就應當實行開門立法，建立立法聽證制度，通過媒體公布法律法規草案，廣泛征求包括利益相關人在內的社會各界的意見。用句中國式的政治話語講，就是立法要堅持走群眾路線。實踐證明，充分吸納民意的立法可以為法律的順利實施清除某些潛在的障礙，可以在相當程度上提升公眾對法治的期望和信心。

遺憾的是，現實中的不少法律官氣十足，長官意志或行政管制色彩頗濃。以禁止燃放煙花爆竹的立法為例，近年來不少城市紛紛出臺了有關“禁放”的地方性法規或規章，在民間源遠流長的節日風俗一夜之間就銷聲匿跡了，違者輕則警告，重者罰款甚至拘留。然而，迄今已有個別城市在民意和輿論的壓力下被迫解禁，允許市民燃放煙花爆竹，不少城市也在重新反思這項禁令的可行性并在醞釀進一步的修改。實際上，多數實行“禁放”的城市在立法之初并未作科學的可行性論證，并未認真探討用立法手段簡單粗暴地取締或改造正常的民間習俗是否妥當和正當，并未充分聽取社會各界不同的意見和呼聲，至少沒有充分體諒和考慮老百姓為此而付出的無法估量也無人問津的心理代價。因而，這項禁令很難說真正充分體現了公意，而更像是官意的化身，立法的真實動機似乎主要是為了滿足政府有關部門（如環保、消防等）行政管理的便利。

現代立法機關即議會是典型的民意代表機構，議員（在中國稱人民代表）應當成為傳達民意的喉舌和社會各階層的代言人，而不能淪為少數利益集團操縱和利用的工具。當然，立法者除了國家權力機關之外，還包括擁有行政立法權的政府機關。但因立法起草工作通常采取由對口的行政管理部門承擔的方式，極易滋生立法中的部門利益保護主義現象，所以有必要在行政立法中樹立“立法回避”觀念并落實為可操作的具體制度，亦即凡直接涉及某行政部門利益的立法起草工作，該行政部門原則上應當回避，不能參與更不能主持該法案的起草工作，而應由國家權力機關的有關專門委員會或者委托有關方面的專家學者進行起草。另外，在行政立法過程中，應當盡可能舉行立法聽政會，充分聽取和吸納有關利益團體及各方人士的合理意見。總之，實行立法回避和立法聽證的主旨就是要將“程序主義”的憲政理念融入立法活動，通過正當程序的力量最大限度地抑制立法者自身的恣意，并最大限度地吸納和表達民意。只有充分吸納民意的立法才具有真正的民主性、正當性和合理性；只有充分表達民意的法律才堪稱以民為本的“良法”。

以對人權的尊重和關懷為基石

立法既是利益的表達、協調和分配機制，同時也是人權的保障機制。在現代法治國家，人權的立法保障顯然是實現司法保障的基本前提和重要條件。因而，以人為本，尊重和保障人權是現代立法的題中應有之義，也是立法的終極目標所在。在我國，公民的基本權利受憲法的保護，不能隨意限制和剝奪。從嚴格意義上講，凡涉及限制和剝奪公民政治權利、人身自由和財產權的行為，原則上只能由最高國家權力機關即全國人大及其常委會以法律的形式設定，這是基本的憲政原理。令人不可思議的是，某些行政法規、地方性法規或規章以立法的方式隨意限制和剝奪公民的人身自由和財產權等基本權利，這類違憲現象其實并不鮮見。例如，某些地方性法規明確要求公民參加義務獻血，這種表面上頗具人道主義的立法顯然缺乏充分的憲法依據。生命健康權是每個人賴以生存的基本權利，地方性法規或規章無權強迫公民犧牲自己的健康而為他人無償奉獻自己的鮮血，公民是否參加義務獻血其實完全屬于道德規范而非法律規范調整的范疇。這種地方立法現象從形式上講屬于違規立法，但從實質上講應當屬于違憲行為。另外，這種越權立法現象表面上是立法權限界定不清所造成的，實質上與立法者人權意識和憲政常識的匱乏有內在關聯。現代立法應當以對人權的尊重和關懷為價值取向，尊重和保障人權堪稱“良法”的道德基石。

學術大師哈耶克在其名著《法律、立法與自由》中高屋建瓴地指出：“立法，即審慎地制定法律，已被恰如其分地描述為人類所有發明中隱含著最嚴峻后果的發明之一，其影響甚至比火的發現和彈藥的發明還要深遠……立法被人們操縱成一種威力巨大的工具。人們需要運用它來求善，可是人們尚未學會駕馭它使之避免產生巨大的惡。”哈耶克的這番忠告頗值得人們尤其是立法者品味和深思。

一言以蔽之，立法者應當淡化“數量”意識，強化“質量”意識，樹立質量和效益至上的觀念；強化以民為本的立法理念，廣泛吸納民意；強化立法的“程序正義”理念和“人權保障”意識，以制定體現正義、公平和善的“良法”為神圣使命。中國立法只有盡快走出觀念上的誤區，才能真正走上良性發展的軌道。□（編輯：張良）