政績評價中的成本意識

廖　遜

對于我這樣一個政策咨詢研究出身的教書匠來說，《黃河邊的中國》一書最大的誘人之處，就在于曹錦清教授通過私人路徑進入調查現場，揭示出從官方渠道無法完全看到和確切把握的真實世界，它能夠使我們如身臨其境，極大地增強了可信度。

曹教授以旁觀者的視角，證實了我們這些年不斷批評的形式主義和官僚主義，也證實了在一些地方大而無當的官僚機構和眾多冗員，怎樣從社會的公仆，正在一步一步地蛻變成社會的贅瘤。我們還看到，恰恰是在從計劃經濟向市場經濟的改革之年，官僚機構陰錯陽差地惡性膨脹起來，完全超出了我們的預料。它不僅從反面證明了“小政府、大社會”的改革必不可少，也從正面證明國家正在進行的費稅改革之及時。為了完成這項改革，撤鄉并鎮、精兵簡政將是不可避免的手術。“一路哭不如一家哭”，不敲掉各級政府冗員的飯碗，哪里有農民兄弟的活路?盡管這個手術必然是痛苦的，盡管被敲掉飯碗的，也將無一例外的是農家子弟。

在這里，我只集中討論一個技術層面的問題。用我們的行話來說，也只有把重大的社會變革，分解和落實到技術操作的層面，才不至流于空談。近年來各地農村的形式主義已經發展到難以遏制的地步，原因究竟在哪里?從技術操作層面上講，現行的干部政績考察制度，恐怕難辭其咎。

最初，人們痛恨舊體制下那些尸位素餐的“油條干部”，希望我們的各級領導也能像發達國家的地方官長那樣奮發有為，多辦實事。一時間，“為官一任，造福一方”的口號響徹全國。然而出于歷史的慣性，又一件好事被干走了樣。

發達國家畢竟實行市場經濟多年，在人家那里，經濟當事人追求利潤是天經地義的事。沒有一個董事會去關心銷售額是多少，人家關心的只是銷售額減去成本后，還剩下多少的利潤?在這種普遍追求利潤的文化氛圍里，根本不可能產生計劃經濟下的廠長經理那種單純追求產值的弊病。而我們的干部一開始追求政績，馬上就陷入了追求產值的歷史慣性，計劃經濟時代形成的觀念文化使他們本能地不顧成本、追求產值，這就是問題的要害。

倘若僅僅是經濟工作者有這個毛病卻也罷了，糟就糟在有些負責政績考核的干部工作者也有這個毛病，他們的行為同樣受計劃經濟觀念文化的支配。他們看一個地方的領導干部有沒有作為，只看施政成效，不計施政成本。只看架了多少橋，修了多少路，栽了多少花，種了多少樹……。至于成本，這么多的錢是從哪里來的?是從什么渠道以什么名目來的，老百姓承受得起承受不起，卻從來就沒問過。因為從本質上講，我們的干部都是國家雇員，而不是老板，不可能像市場經濟下的董事會那樣，不用人教，就懂得追求利潤。他們從來就沒有過事事計算成本的傳統。

可是“天下沒有白來的午餐”，施政成本并不因為你不承認就不存在。它不是在預算內就是在預算外。預算內既然沒有錢了，出政績就只好依靠預算外。所謂“預算外”，就是通過集資、攤派、收費等方式，從老百姓那里搞錢來。這部分財政的收支既不受上級財政部門的統管，又不受同級人大、政協的監督，完全聽憑長官意志的任意發落。我們要推行的財政民主，在很大程度上就是針對這一塊。而針對這一點，發牢騷的不只是農民，還包括城鎮市民和機關干部。我在一些市縣調查，經常聽到他們抱怨，說工資發放水平本來就低，可是各種攤派和收費卻層出不窮，使他們不堪重負。而且越是發不出工資的地方，這類負擔就越是沉重，越是名目繁多。

說來也怪，許多基層干部最害怕的不是別的，竟是領導“急于出政績”。“因為他們一想出點什么新鮮政績，我們就得掏腰包，還把這叫作‘人民城市人民建。”而比地方領導“急于出政績”更為可怕的，就是他們真的出了政績，真的得到提拔。因為只要有一個地方領導人靠老百姓支付的成本出了政績，得到提拔，就會有十個地方領導人學他的樣，又得要老百姓支付成本。“前面那位提上去了，后來的這位就準比他還要狠。常言道，‘鐵打的衙門流水的官，一任一任比著來，咱們老百姓就算永無出頭之日了!”其實，難受的不僅僅是掏腰包的老百姓，還有他的后任官長。因為大凡急于出政績的地方領導人，無一不竭澤而漁，欠下一屁股爛賬。所以后任領導哪怕與前任領導素不相識，也無一例外地要大講前任的壞話，因為前任留下的欠賬太多了，影響到下一任出政績。

還有比前任欠賬更可怕的遺產，那就是前任領導虛報了高指標高數字，后任領導別無選擇，只好以前任的“政績”為基數繼續往上累，否則他自己就沒有了政績。如今這種現象早已在各地成了公開的秘密。要想根除只有一個辦法，那就是有朝一日來個自上而下的徹底清算，好比第五次人口普查允許超生兒報戶口那樣，來一次“數字大赦”，把歷年累積的超報數字統統退回去。然后從真實的現狀起步，再去計算大家的政績。

考察政績不計成本，這本來是政治領域內的一個方法性失誤，卻實實在在地導致了經濟上的損失。它使我們的判斷脫離了現實，脫離了群眾。它使一部分地方領導干部的“政績”，變成了國家的“政治債務”，因為他們實際上是靠預支了政權的威信，來博取個人“政績”的。這樣的赫赫功勞越多，由他們造成的“國債”就越多，最后終將釀成不可挽回的信用危機。

從前我以為這僅僅是少數地區的個別現象，讀了《黃河邊的中國》才使我擔心，這極有可能在全國范圍內具有普遍性。我國農業、農村經濟和農民問題近年來日益突出，如何盡快提高農民收入已經成為擴大內需、啟動經濟的關鍵性問題。相當多的農村工作者和有關專家一致認定，農民收入增長的緩慢與各類負擔的沉重直接有關。不少朋友主張，除了加速稅費改革之外，還應當對農民實行輕徭薄賦，有如西漢初年的“文景之治”。可我們的政績評價標準又偏偏與之相悖：鼓勵花錢，不鼓勵省錢。節用愛民、無為而治、與民生息的政績，只能算碌碌無為、理應罷免之輩。生產關系中的毫厘之差，竟然帶來了生產力發展中的千里之謬!這倒是人們始料不及的。

廖遜，學者，現居海口。主要著作有《特區社會經濟發展研究》等。