危險的一步又一步

在新世紀的第一個多事之秋，以支持美軍反恐怖為由，日本終于在法律上實現了向海外派兵的“新突破”。據報道，日本政府在11月9日派出由三艘艦艇組成的特混編隊駛向印度洋，并且還將向巴基斯坦方面直接派出艦艇和運輸機，為在那里進行阿富汗戰爭的美國艦隊搜集情報、運送物資，其法律依據就是前不久通過的反恐怖“三法案”。這種突破“專守防衛”原則的軍事行動勢必對禁止行使集體自衛權的和平憲法形成直接的挑戰，國際社會，尤其是周邊國家不能不對此深為關注。

三項法案正式成為法律

10月29日，日本執政三黨借在國會中占有多數席位之便，先后在眾參兩院通過了政府提出的《反恐怖特別措施法案》、《自衛隊法修正案》和《海上保安廳法修正案》，從而使這三項法案正式成為法律，為日本向海外派兵鋪平了道路。

《反恐怖特別措施法案》的核心內容為：日本自衛隊支援美軍等軍事行動的活動范圍包括日本領域、公海及其上空和得到當事國同意的外國領域，但這些領域須為非戰斗地區；活動的內容包括向美軍等提供補給、運輸物資、醫療救護、修理設備、情報通訊等，同時還可以提供搜索支援和救助難民；在采取對美軍等的合作支援相關措施20天之內，須得到國會的承認；進行支援活動的自衛隊在防護自己和其他隊員時，在不得已的情況下可以使用武器，等等。

《自衛隊法修正案》擴大了日本自衛隊在國內治安巡邏的范圍。例如，自衛隊可以進行治安出動；為防止駐日美軍以及日本自衛隊的設施受到恐怖組織的襲擊，日本自衛隊可以擔負對這些設施的警衛；自衛隊隊員在警衛上述設施或執行公務時，為保護自己和他人可以使用武器等。

《海上保安廳法修正案》擴大了海上保安廳管理周邊海域的治安權限，對可疑船只可以進行警告射擊，甚至可以向船體發動攻擊等。

法案內容的三項重大突破

與以前的日本安全保障政策相比，新通過的三項法律具有以下幾個方面的突破。

首先，是海外派兵地域限制上的突破。1992年日本國會通過的《聯合國維持和平活動法》（即“PKO法”）規定日本只能向聯合國授權進行維和活動的國家和地區派兵，而且只是參與聯合國主導下的維和活動；1999年根據“日美防衛合作新指針”精神制定的《周邊事態法》規定日本自衛隊對美軍的后方支援限制在日本的“周邊范圍”，即菲律賓以北庫頁島以南的“遠東地區”，且因中國政府強烈抗議其將臺灣海峽納入其“周邊范圍”，日本政府辯解所謂“周邊事態”是著眼其性質，并非強調地理概念；但這次通過的《反恐怖特別措施法》設定日本自衛隊的艦隊可以往來太平洋和印度洋，自衛隊的運輸機和自衛隊員可以駐扎在阿富汗的鄰國，從而使日本自衛隊的活動范圍可以擴大到所有的國際公海、公海的上空、對方國同意的外國領海與領空以及當事國同意的外國領域。換句話說，只要美軍在哪里作戰，日本自衛隊就可以到達哪里進行所謂的“后方支援”。

其次，突破了戰時派兵海外以及自衛隊使用武器的限制。1992年的“PKO法”規定，在保護自衛隊員個人生命的最小限度下使用武器，不得集團使用武器，而且日本自衛隊此后在柬埔寨與莫桑比克參加聯合國維和行動均是在戰爭結束以后，同時又要突出海外派兵的非戰斗性，所以強調了使用武器的自我限制。但是，此次日本自衛隊將進入正在發生戰爭且戰線模糊的地區和海域，因而放寬了使用武器的限制，甚至可以攜帶或使用迫擊炮之類的重武器。即使在日本國內及其領海，自衛隊也可以使用武器進行防衛或攻擊。例如，原《海上保安廳法》第20條規定，對可疑船只只能進行威嚇性射擊，但修改后的新法案規定，為讓可疑船只停止航行接受檢查，可對船體進行危害性射擊。

第三，突破了作為國家“最高權力機關”以及“惟一立法機關”的國會對行政機關的制約。1992年的“PKO法”規定，日本自衛隊參加聯合國維和行動需得到國會的批準，1999年的《周邊事態法》規定政府派兵支援美軍行動時應向國會報告，但《反恐怖特別措施法》則規定政府可以在做出派兵決定后20天內，獲得國會的“事后承認”。這樣一來，行政機關特別是作為行政機關最高長官的首相完全可以在國家安全保障重大問題上，無視國會的意向，先斬后奏，獨斷專行，從而邁出了極其危險的一步。

立法程序的過程只有25天

此次日本派兵海外參加軍事行動，無論從政府的反應上，還是從立法程序上，均稱得上是一種“異乎尋常的速度”。9.11恐怖事件發生后，日本政府在數小時內就向美國表示要全力支援。政府高層人士稱“這絕非他人之事，不可隔岸觀火”，日本要“為國際社會做貢獻”。9月19日，小泉首相發表了七項對美支援政策，其中包括“將采取必要措施派遣自衛隊對美醫療、運輸、補給等給予配合；采取相應法律措施調動自衛隊加強對駐日美軍基地等設施的警備；派出自衛隊艦隊赴有關地區搜集情報”等。9月25日小泉首相訪美時，再次向美國政府進行了解釋，并表示這些政策已成為日本政府的“國際承諾”。此后日本政府有關部門迅速起草上述三項法律草案，在10月5日的內閣會議上得到通過，并于當天提交國會進行審議。

按照立法程序，一項法案提交國會眾議院或參議院后，由議院運營委員會決定該法案的審議日程。重要法案首先在議院全體會議上加以說明，并進行質疑，然后提交常設委員會或特別委員會進行審議，通過后再提交全體會議進行討論、表決。眾(參)議院審議通過的法案還需轉交參(眾)議院再次通過上述程序進行審議、表決，兩個議院均通過后才能正式成為法律。另外，通常由于在野黨的阻撓，重要法案的審議需要相當長的時間。例如當年審議“PKO法”時就花費了九個月的時間，其中經歷了海部俊樹、宮澤喜一兩屆內閣和兩屆國會。但此次標志日本安保政策重大變化的反恐怖三法案于10月5日提交國會眾議院后，國會兩院僅花費25天的時間就審議通過，如此之快的速度反映了日本政府向海外派兵的迫切心情，同時也顯示出日本政界進一步右傾保守化的趨向。因為自民、公明、保守三黨聯合政府在眾參兩院均占多數，最大在野黨民主黨反對的立場又不十分堅決，而社民黨、共產黨等左翼政黨勢單力薄，難以牽制執政黨的行為。正因為如此，分析人士認為，“PKO法”的修改與“有事立法”也會在國會兩院順利通過，和平憲法的修改也為期不遠了。

明確指向多個目標

日本政府急于通過上述反恐怖三法案，其最大的目的就是利用這次“千載難逢”的有利時機，徹底為自衛隊跨出國門松綁，從而擺脫和平憲法的束縛，擁有實際意義上的集體自衛權。冷戰結束以后，日本為成為政治大國積極參與國際事務，1991年初爆發的海灣戰爭為日本提供了一次機會，但結果被批評為“只出錢不出人”，花了130億美元仍得不到有關國家的肯定性“評價”。雖然此后通過了可以派出自衛隊的“PKO法”，但終究是在聯合國主導下從事維和的“國際貢獻”。9.11事件后，日本官方輿論不再提及“國際貢獻”，而是大肆宣揚“盟國責任論”。其意圖非常明顯，也就是通過對同盟國美國軍隊的支援達到在戰時派兵海外的目的。正如小泉首相在國會答辯時所聲稱的那樣，雖然憲法第九條明確表示放棄戰爭權，但在憲法前文中“提倡進行國際協作”，兩者之間的“縫隙”就是反恐怖法案的憲法依據。盡管小泉沒有明確表示放棄不擁有集體自衛權的憲法解釋，但戰時派兵海外的事實已經使“專守防衛”的原則名存實亡，同時為日本逐步走向軍事大國鋪平了道路。

除上述目的外，三個法案的通過還隱藏著日本政府其他的動機，即通過參加反恐怖活動吸引國民的支持，以度過目前經濟結構改革的難關，以及通過發展軍事工業促使日本經濟得到恢復。在反恐怖活動的“大義”名分之下，派兵海外可以起到凝聚民族向心力的作用，多數接受調查的日本國民贊成反恐怖“三法案”就表明了這一點；另外，積極支持美軍的作戰行動，不僅可以得到美國對日本突破和平憲法限制、擁有集體自衛權的支持，而且還可以使美國為日本企業參與美國的開發、生產新式武器設備大開綠燈。

盡管反恐怖活動是世界各國面臨的共同課題，需要各國之間加強合作，但鑒于戰前日本的對外侵略擴張歷史，特別是日本尚未就那段歷史做出令人滿意的總結，以及日本與周邊國家尚未建立相互理解與信賴的機制，因此，日本積極出兵海外的行為勢必引起其周邊國家的憂慮，而且，日本這種安全保障政策的急劇變化也不能不引起鄰國的相關反應，從而導致地區形勢的不穩定。▲