同舟共濟還是同床異夢

老問題捆擾著新總統

半個世紀以來美中關系的發展脈絡表明，美國對新中國的態度從敵對、遏制走向緩和、關系正常化，再到進一步建立戰略關系，是一個漫長的轉變過程。肯尼迪政府對華政策是這個轉變過程中的一個過渡階段。雖然由于冷戰大格局的限制和肯尼迪本人猝然遇刺，美國政府在這個時期沒有實現政策性的轉變，但實際上已經有了一些新的設想，醞釀過一些調整方案，為爾后尼克松時代的戰略調整和中美關系正常化，起了探路和鋪墊的作用。可以認為其對華政策有承先啟后的意義。

對華政策之于肯尼迪，可說是老問題困擾著新總統。再沿著遏制、封鎖和對抗的老路走下去，已經越來越困難了。這首先是困為，中國畢竟是一個正在發展中的大國，在世界和亞太區域事務中有著越來越重要的影響。沒有中國的參與并發揮積極作用，很多國際問題包括當時令美國深感困擾的東南亞的東北亞問題就難以解決。采取“鴕鳥政策”，回避現實，實非長久之計。其次是從美國的國家利益來考慮，同中國建立一種富有成效的建設性關系，總比僵持不下的冷戰對峙關系要好。美國政治家開始認識到，長期和中國保持敵對而緊張的關系，試圖使中國處于孤立的狀態，對美國的利益來說，消極作用大于積極作用。從政治搏弈的角度看，這要僵持下去，對雙方都沒有好處，相當于“雙負”，至多不過是“零和”。如果能從接觸和對話開始，使這兩個大國建立起正常的關系，哪怕暫時只是一種“冷淡的工作關系”，應該是對雙方乃至世界都有好處的“雙贏”。正如肯尼迪當選后審視對華政策時承認的那樣：“沒有人能從中國目前的孤立中得到好處。”

肯尼迪時期的美國對華政策，開始孕育著一些變化。如果同50年代相比，麥卡錫主義的影響已經消退，民間研究機構的認識在變，公共輿論在變，政府官員們的傾向也在變。肯尼迪政府已經設想了一些辦法來逐步改變政策，并將其中一些設想付諸于試探性的行動，還曾明確地表達過想同中國大陸改善關系的意向。肯尼迪如果不是猝然被刺，他向別人透露過的將在第二屆任期內作出對華政策的某些改變，應是可信的。

但是，肯尼迪在世時這方面的調整畢竟沒有取得任何實質性的進展。這是多方面的復雜原因造成的，其中臺灣當局對中美兩大國的和解這一影響世界和平大局的進程，起了相當嚴重的干擾和阻礙作用。

美國調整對華關系的一個重要方面是處理好同臺灣的關系。美臺是牽制和阻礙中美關系正常發展的一個主要因素。肯尼迪政府既然想調整對華關系，就有一個怎么處理對臺關系的問題。肯尼迪時期的美臺關系，表面上平平淡淡，沒有什么大的起伏，實際上暗濤洶涌，幾經波折。歷史帷幕之后發生的這一系列事件，其實反映了美國對華政策中長期存在的一些根本性的矛盾。

這時期的美國，在許多問題上同臺灣當局發生齟齬，例如美國可否采用“兩個中國”等方法接近新中國的問題，聯合國中國代表權問題，美國同蒙古關系正常化問題，海外臺灣獨立運動領導人廖文毅的簽證問題，臺灣當局反攻大陸問題，沿海島嶼撤防問題，從緬泰老邊境地區撤走國民黨殘部的問題，等等。這些都涉及美國對臺灣的總體政策，請容筆者一一敘說。

毛澤東與蔣介石可否兼得?

50年代末60年代初，新中國的鞏固已經是鐵一般的事實，連最不愿意看到這個局面的人，也不得不正視現實了。美國國內原先反共反華一面倒的輿論，這時開始發生一些變化。變化的特點是想在不“拋棄”臺灣當局的前提下，適當改變對中國大陸的政策，從只承認“中華民國”，滑向“兩個中國”。毛澤東和蔣介石可否兼得?這方面的探討逐漸升溫，各種類型的方案紛紛出籠。

1959年9月，擁有眾多學術人才的美國民間機構“康隆學社”受參議院對外關系委員會委托，提出一份咨詢報告。其亞洲政策建議主要由加州伯克利大學教授斯卡拉皮諾執筆，要點有：(1)取消對中國大陸的貿易禁運；(2)贊成中國進入聯合國；(3)建立“臺灣共和國”；(4)提議中國為聯合國常任理事國，臺灣為聯合國普通成員國；(5)重申美國協防臺灣的義務不變；(6)臺灣軍隊撤出金門、馬祖；(7)臺灣國成立后，“大陸難民”如愿離臺，美國可協助解決；(8)與中國訂立貿易條約，予以事實上的承認，等等。報告還提出分階段實行的步驟，建議首先同中國交流新聞記者，繼之交流學者和商業代表，再通過民間杰出人士和團體同中國領導人討論問題。這個報告沒有被艾森豪威爾政府采納，也不可能被臺海兩岸所接受。但在輿論界學術界甚至政界都打破了麥卡錫時代造成的中國問題禁區，為后任政府變革政策提供了重要的思路。

在此前后，洛克菲勒基金會在臘斯克的主持下也網羅精英，集思廣益，就美國外交政策進行研討。從自由派代表鮑爾斯到保守派代表《時代》周刊發行人盧斯，以至哈佛名教授基辛格等，都參與了這項討論。他們要求注意利用已現端倪的中蘇分歧，沿著“兩個中國”的路子重新考慮對華政策。研究報告1960年12月發表，并出版了專集。臘斯克隨即在肯尼迪當選后被聘為主管外交事務的國務卿。

鮑爾斯1960年擔任肯尼迪競選班子的外交顧問時，發表了《中國問題的再思考》一文。指出中共政權已經穩固地控制中國大陸，要阻止它對東南亞的擴張，實現世界性的裁軍，就要與之打交道，而美國目前這樣同中國各執已見的談判很難有成效。美國應承認中國，勸臺灣撤離金馬，另建一個“中臺國”，文化上是中國，治理者是臺灣人。他認為中蘇關系不是僵硬的，不是堅如磐石的，也不是不可改變的。鮑爾斯當過參議員、州長、駐外大使，富有政治經驗。為肯尼迪助選成功后，曾任主管遠東事務的副國務卿。

長期擔任民主黨領袖并兩度競選總統的史文森也撰文擁護臺灣在聯合國監督下，通過全民投票決定自己的命運。他隨后被肯尼迪任命為駐聯合國常任代表。

哈佛大學的著保中國問題專家費正清教授提議：在原則上承認中華人民共和國對臺灣擁有“宗主權”，臺灣保持自治，有權經營自己的防務和外交。1962年肯尼迪政府班子將他請到華盛頓，參加對華政策咨議會。這是麥卡錫時代以來這位老資格的中國問題權威第一次有機會直接給政府提供咨詢。

肯尼迪在擔任參議員期間，對外交政策很少公開提什么批評或建議。但他在1957年10月《外交事務》季刊上發表過一篇文章：《一個民主黨人對外交政策的看法》。認為世界結構正從美蘇兩及對抗轉化為多極鼎立，中國和歐洲正在形成新的政治力量中心，美國的政策對這種變化中的大國關系沒有作出及時的反應。他批評美國對華政策過分強硬和僵化，要求重新估價對華政策。不過，他又認為當年美國不承認新中國，是“迫不得已”的選擇。

在1960年總統競選期間，肯尼迪和尼克松這兩位競選者在著名的電視辯論中，把臺灣海峽中的金門和馬祖，作為一個交鋒的題目。肯尼迪攻擊共和黨政府在此問題上，冒著把美國卷入戰爭的危險去協助蔣介石防衛兩個無足輕重的小島，政策失當。尼克松則辯解道，這兩個小島對于保衛臺灣是至關重要的，并由此鼓動選民們去懷疑這位競選對手的戰略判斷力。

肯尼迪的上述言論立即在臺灣引起震動。臺灣“外交部”在憤慨情緒的推動下，對記者提問作出書面答復：“在任何情況下，我們都不會放棄一寸領土來討好他人，包括參議員肯尼迪在內”。這話當然在肯尼迪競選陣營中引起的反應。蔣介石擔心一旦肯尼迪當選，將影響雙方的關系，便把“外交部長”沈昌煥叫去教訓了一番，后來又把加寫這句話的次長許紹昌外放到拉美某國當大使。“寄人屋檐下，不得不低頭”，蔣氏心中的那番滋味，當是外人難以體會的。

可是，在臺灣當局的記憶中，40年代后期同美國民主黨政府的關系，確實充滿著無限的傷感與痛楚：杜魯門的“姑息政策”是大陸“失陷”的主要原因；如果不是及時地爆發一場朝鮮戰爭，連臺灣這塊地方也要被美國“拋棄”了。艾森豪威爾的共和黨政府雖然同臺灣當局也有矛盾，但比較起來。還是更堅定地支持了臺灣的防御和發展。現在民主黨又要卷土重來了。肯尼迪當選后，新政府委派到亞太地區的一些外交官，公開談論實行“兩個中國”政策的可能性，新任駐聯合國代表史蒂文森甚至揚言：如果繼續辯論是否讓中國大陸獲行聯合國席位而逐走臺灣當局的話，美國可能袖手旁觀。向以親臺著稱而又影響較大的《時代》周刊，在1961年的中國專號上宣稱：不承認中國的政策是“六十年代的愚蠢政策”，催促政府重新估價美臺關系。

凡此種種，都使蔣介石集團對這位以開拓“新邊疆”自詡的美國新總統，反應謹慎而冷淡，不無憂慮地注視著事態的發展，擔心美國對華政策發生變更。

遲到的支票

朝鮮戰爭以來美國對臺灣的政策，一方而遏制中國用武力實現國家統一，表示必要時將用美國軍事力量支持臺灣的防御。另一方面，雖然有“兩個中國”的醞釀，卻未走到正式否認臺灣是中國領土的一部分的地步。

艾森豪威爾執政時，修改了杜魯門時期“中立”臺灣海峽的政策，自稱其對臺政策有三個要點：(1)保障臺灣與澎湖的安全；(2)支持蔣介石，以維系海外華人的反共士氣；(3)保持蔣介石軍隊有在大陸作戰的能力，但要置于美國的完全控制之下。對蔣介石反攻大陸的要求，則采取了回避政策。

美國實際上擔心被卷入一場既非自己選擇，也非自己挑起的臺海戰爭中去，故想盡力防止事態發展到兩岸開戰的地步，設法結束中國的內戰狀態。金門、馬祖等沿海島嶼恰恰是很容易引起戰火并把美國卷入戰爭的敏感地域。

盡管美國軍方有不同意見，提艾森豪威爾本人并不認為金門、馬祖有多么重要的戰略價值。他幾次想讓蔣介石放棄這些沿海島嶼，均遭蔣的抵制。其間他于1955年4月派出參謀長聯席會議主席和遠東助理國務卿，聯袂赴臺勸說，也未成功。這樁未了的心愿就一直擱置下來。

1959年6月，艾森豪威爾在連任的后期，終于到臺灣訪問了一次，用意是在美國歷屆總統從未到訪過的這個地方，向世人顯示美臺關系是重要而友好的。

蔣介石所需要的卻不僅僅是美國的姿態，而更重要的是實質性支援。他除了提出美國應全面雖強同臺灣的政治、經濟、軍事合作之外，還具體要求美國提供若干軍事項目的援助，其中之一是能大量空投傘兵的C-130運輸機等。

百戰沙場的艾森豪威爾完全了解這種飛機的作戰用途，沒敢立即答應。蔣介石這樁用意甚明的要求在他心中掂量了一年有半，直到退出白宮前夕，經過再三考慮，終于在1961年1月12日通知蔣介石，“我已授權此時即向貴政府提交C-130B型運輸機一架”。除了費心解釋只能提供區區一架蔣方渴望已久的這種飛機，是出于何等的困難之外，還許諾了一個十分光明的前景：“如果看到你們運用這架飛機的經驗顯然表明另一架同樣型號的飛機會被有效地使用，我相信，美國政府將認真考慮你們的進一步要求”。

這份遲到的新年賀禮，即便能引起蔣介石的興奮，也是轉瞬即逝的。1月20日新總統肯尼迪入主白宮后，即由國務院下令推遲該項供貨，原因是“對于C-130可能之用途有所保留”。國務院用一架空投能量較小的C-54運輸機作為替代，于8月28日交貨給蔣，敷衍了事。由此來看，也值得懷疑，他畢竟是拖到可以只開支票不須兌現的時候，才簽發了一張給蔣介石的支票。

撤兵金三角

肯尼迪執政頭一年，就同臺灣當局發生了幾場風波。

美國從維持東南亞的“秩序”，防止引起中國軍事介入的全局考慮出發，一直督促臺灣當局撤出40年代末和50年代初從大陸潰退到緬北地區的殘兵敗將。肯尼迪政府也不例外。

蔣介石集團顯然愿意看到東南亞局勢緊張化，甚至激化，好從這里把美國拖入一場同中共的直接戰爭，以助其實現反攻大陸的夢想。所以一直尋找借口，百般拖延從緬北撤軍，而且伺機讓殘部竄入泰國和老撾邊境搗亂，建立所謂的緬泰老三角游擊區。這批殘兵很快在這里建立了種植和輸出毒品的基地，財源滾滾而來。

新任國務卿臘斯克1961年2月3日第一次會見臺灣“大使”葉公超時，就從爭取和平解決老撾問題的角度，敦促臺灣當局制止其在緬甸的殘部竄入老撾搗亂，以免給中共出兵老撾提供口實。他強調：老撾具有戰略重要性，特別關系到越南與泰國的安全，不幸的是蔣軍殘部從緬甸竄入老撾西北地區，如果中共以此為借口出兵干涉老撾，不僅是老撾的大災難，而且不利于動員世界輿論。葉公超辯解說，他們數年前已經幫助許多殘部撤出緬甸了。臘斯克指出，臺灣當局曾經同意不再同仍然留在那里的殘部保持聯系，但實際上仍為他們進行空中補給。他要求臺灣明白徹底解決這個問題的重要性。

蔣介石仍然沿用以往搪塞敷衍的慣技，答應從緬甸撤出部隊，但想保持在老撾的部隊。蔣經國畢竟氣盛，竟然“以從來沒有過的憤慨和怨恨”同美國駐臺北大使莊萊德爭辯起來。莊萊德雖然不得不闡明美國立場，但心里著實同情蔣氏父子，于是轉過身來又為他們向美國政府說情。

臘斯克可不買這個賬。他2月22日發給莊萊德一封措辭相當嚴厲的電報，令其盡早讓蔣介石明白美國政府對此事的“嚴重關切”，立即安排一切愿意返回臺灣的人員返臺，不愿返臺者應予解除武裝，分散安置在老撾以外的地方，不得再以大股有組織的力量存在。美國警告蔣：如果再用美制飛機給那里的殘部提供新中國物資，將構成“對美國政府的一種重大冒犯和違背義務”，“這種行動還嚴重損害了美國政府在中華民國政府的困境中施與有效政治援助的能力。”“美國政府決心保護自己的名聲和信譽，必要時不惜以中華民國政府為代價。美國政府正在考慮可能之步驟，減少與中華民國政府的合作，以澄清自己同這些活動全無干系。”美國要求臺灣別低估問題的嚴重性，和須以最大的勇氣行動。臘斯克告訴莊萊德，上述立場之所以要表達得如此嚴厲，就是為了讓臺灣當局意識到美國這次可是要動真格的了。

莊萊德求見蔣介石，遭婉拒。于是把臘斯克來電內容交給臺灣當局的“外交部長”沈昌煥，望其促蔣迅速采取行動，以免難堪。沈昌煥意識到事態嚴重，立即當面向蔣報告，并同張群、蔣經國、陳誠等先后進行長時間的磋商。莊萊德還通過同蔣氏父子有特殊關系的美國中央情報局臺北站站長克萊恩，向蔣經國轉達了美方嚴肅認真的態度，說服乃父在不對抗又不失面子的情況下，接受美方的要求。

恰在一周前，發生了一件對此事有巨大影響的國際爭端。2月15日，國民黨一架飛機在穿過泰國北部企圖給緬甸境內的殘部空投補給時，被緬甸戰斗機擊落。這一事件引起有關國家對臺灣的抗議，東南亞各國輿論紛紛對蔣軍殘部的非法活動提出譴責，在國際上鬧得沸沸揚揚。臺灣當局的形象同危害各國安全并種毒販毒的匪幫聯在了一起，丑陋不堪。

蔣介石深受震動，認識到一意孤行下去，將激化自己同緬泰老政府及美國間的矛盾，這才很勉強地找個臺階下。于2月25日在住所召見莊萊德，承認那里的形勢確實給美國造成不便和困窘。他的政府雖然不能保證全體殘部都能聽命撤出來，也不能保證留下的那些人會繳械，但會把“接受我們影響的那些人撤回臺灣”，并停止空投補給留下的那些人。

莊萊德承認，蔣介石的新承諾只是邁出的第一步，要走很長的崎嶇道路才能落實。他請國務院敦促老撾和泰國政府配合蔣軍殘部的撤出。另外，他還由此發現，啟用克萊恩—蔣經國渠道，是把令人不快的意見傳達給蔣介石而避免的最好辦法。這一渠道后來在肯尼迪與蔣介石就棘手的問題疏通關系時得到了充分利用。

在隨后展開的以克萊恩和蔣經國的名字命名的“RAY-KUO”撤軍作業中，美國承擔了這次遣反的部分費用，監督臺灣空軍將這些殘部運回臺灣，出面雷鋒調緬泰老三國政府。數千名官兵及家屬撤回臺灣，但仍有一些人出于種種原因留在當地。

至此，雖然蔣介石并沒有承諾全部撤軍，但肯尼迪政府經過努力，終于基本上實現了前幾任政府一直追求的目標，使臺灣當局承諾不再同撤軍后留下的殘部發生正式的聯系。

肯尼迪醞釀調整政策

肯尼迪政府內外不管變革對華政策的建議。新班子面臨著一系列已經堤上日程的緊迫問題：(1)應否繼續同中華人民共和國進行大使級會談，怎樣確定保持這種接觸的目標?(2)對中國大陸遭遇的糧荒采取何種立場?(3)是否在聯合國改變對中國代表權問題的策略?(4)應否同蒙古人民共和國談判建交并任其加入聯合國，從而為亞洲共產黨國家樹立新的關系模式?(5)是否給流亡日本的臺獨運動領導人廖文毅發訪美簽證?(6)要不要出版多是已經編好的1943年美國對外關系系列文件集的中國卷，其中涉及到當年美國官方對國民黨政權的大量批評。

怎樣處理這些問題，涉及是否需要調整原有的對華政策，并關系到進一步變革的方向。

據已經解密的美國政府檔案來看，肯尼迪政府上臺之初對新中國的政策，大體上說，是想繼續保持華沙會談的接觸渠道，并試圖通過解決老撾問題的日內瓦會議，稍微擴大一點接觸，伺機把中國拉入核控制談判。在糧食禁運、記者交流這類問題上好考慮可以松動一下。但不打算第一屆任期內采取任何可能導致關系正常化的重大步驟。對于臺灣，則繼續遵守1954年訂立的共同防御條約及其換文的規定，大力援助臺灣的經濟社會發展，承諾武力防臺的義務。同時也試圖勸蔣撤出靠近大陸的沿海島嶼。在聯合國等國際組織中，一面維持臺灣當局的席位，一面探索實行“兩個中國席位”的可能性，但首先是要盡可能阻止新中國近期內進入聯合國。

3月初，肯尼迪還向新西蘭總理霍利約克透露：他是從美國國家利益的角度來考慮中國問題的，在對華關系的難題上，并不特別在意法律條文和理論。他對此問題是帶著比較開放的頭腦來上任的，曾準備采取可能緩和緊張氣氛的步驟，使雙方有探索發展關系的某種可能性。如果他發現確實有這種可能性，愿在全國范圍內著手解決象“百萬人家委員會”這樣的支持蔣介石的美國上層社會團體造成的根深蒂固的反對。他覺得如果能夠顯示新的步驟是符合國家利益的，這些步驟就是最終會被大家接受，就是應取的正確步驟。

國務卿臘斯克3月4日為中美大使會談下達的指示，基本精神也是緩和氣氛，改善對話，設法探尋改善雙邊關系的可能性。他指示美國代表比姆：會談中應表示希望中方采取適當步驟，以符合雙方最高利益的方式談判具體問題。美國準備對釋放在華美囚和實現記者互訪等事項提出具體建議，還準備表示美方愿考慮允許中方購買美國糧食，并且無意利用此事進行宣傳。對臺灣問題，美國將再次申明從未試圖迫使中國放棄對臺灣的要求，只是試圖讓是方同意以和平方式實現自己的要求。

此后的幾次中美大使會談，美國代表均奉命采取低調姿態來闡述立場，避免爭論。美方企圖先繞開從臺灣撤軍問題，提出一些解決具體問題，小步改善關系的建議。中方則堅持中美關系的根本障礙是臺灣問題，應先解決這個根本問題，才好解決其他枝節問題。雙方的立場相距甚遠，會談繼續處于馬拉松途中跑的狀態。

臺灣的詰問和美國的爭論

肯尼迪政府調整對華政策的這種醞釀，引起臺灣方面的極大擔憂。

臺灣當局駐美大使葉公超1961年2月3日奉命拜訪臘斯克，直接詢問美國醞釀對華新政策的傳言是否屬實?臘斯克向葉保證：新政府全心全意承擔美臺共同防御條約規定的義務，繼續努力促進臺灣經濟和社會發展，至于臺灣所擔心的美國承認新中國的問題，臘斯克安慰說：“看不到以任何形式發生這種問題并使這種發展成為可能的前景。”他解釋，北京方面沒有跡象顯示有興趣提出這個問題，美國又不打算采取行動。北京要求美國放棄臺灣政府，美國當然不會這樣做。

美國的這番保證，不足以使臺灣當局滿意。因為美國沒有表示支持臺灣對大陸的進一步要求或行動，也沒有保證永不承認新中國。臘斯克強調的不是美國沒有這樣做的“意向”或“考慮”，而是北京尚無興趣提出這個問題，所以美國目前還找不到“形式”，看不到“前景”。后來，臘斯克再次向葉公超強調，由于北京和美國政策上的原因，北京沒有承認的前景。可是，如果北京或華盛頓的興趣來了，政策變了，前景又會怎么樣呢?臘斯克暫且避而未談。

這種曖昧態度在某種程度上反映了肯尼迪的幕僚們在對華政策上意見不一。他們徹底檢討了一番對華政策。對于主張變革的人來說，來自臺灣的堅決反對倒還不是妨礙他們下決心同新中國接近的唯一原因，阻力比他們原來想象的要大得多。

國家安全委員會幕僚科莫建議肯尼迪乘剛上任的機會，刷新對華政策，正視新中國的存在，“盡可能巧妙地同對華政策的無效益的方面脫鉤”。在聯合國改取“兩個中國”的政策，相機實現國民黨撤離沿海島嶼。

但更多人認為，新政府不宜甫一上任，就“造成一個將有對華新政策的糟糕信號”。前總統、共和黨、國會和副總統約翰遜都是保守意見的代表，公眾中的阻力也相當大。

中國當時在國內經濟和國際共運中困難處境，在美國政治家眼中是一個調整政策的時機，只是方向不易確定：緩和關系，還是加強壓力?副國務卿鮑爾斯不斷地發動同僚們探索對華政策問題，希望能有所變革，至少能說服海峽兩岸結束內戰狀態，以免把美國卷進去。

國務院遠東司的人認為，中國大陸和臺灣都不會接受類似“兩個中國”的政策。既然中國對美國的敵視已是“命定之數”，他們傾向于利用中國的困難施加壓力。“我們應該集中力量謀求確保(中國)雙方不以大規模的動武來實現其目標，而不是謀求不現實的目標，勸說雙方放棄其愿望”。

盡管實際上肯尼迪和僚屬們仍在繼續探尋不同程度的政策調整，但保守的主張暫時占了上風。肯尼迪沒有象臺灣擔心的那樣變更對華政策。相反，他就職不久就決定暫不變動美國的政策。

決策人的悄悄話

一面感到需要調整對華政策，一面又感到暫不宜也不能做明顯變更，這種矛盾心理集中表露在美國兩位最高決策者的私下談話中。

據臘斯克回憶，1961年5月初，肯尼迪和他曾有一次單獨談話。他問肯尼迪是否想讓國務院探討變更對華政策的可能性。兩人大致排列出這樣一些選擇：(1)承認中國一兩個政權，采取所謂“兩個中國”的方針。(2)幕后悄悄活動，謀求北平與如北之間的妥協。(3)穩坐不動，靜觀事態發展。他們都認識到，多年來的美國對華政策實際上沒有反映亞洲的現實情況。盡管如此，肯尼迪還是排除了美國對華政策的任何變動。原因在于肯尼迪在大選中是以極微弱的優勢獲勝的，他覺得沒有獲得美國人民的強有力的授命，所以對一些可能在同內導致政治大論戰的問題必須非常小心。而對華政策上的任何變動，都會成為這種論戰的導火線。艾森豪威爾卸任之前就曾警告肯尼迪，盡管他大體上會支持肯尼迪的對外政策，但是將強烈反對新政府承認北平或接納大陸中國加入聯合國的任何企圖，必要時將站出來說話。

除了現實的政治考慮之外，冷戰意識形態和社會制度的兩極對立，也束縛著肯尼迪的作為。以自由主義相標榜的肯尼迪，實際上深受冷戰時期反共意識形態的影響。在柏林危機、古巴吉隆灘事件中都表現了這一點。對中國問題的立場也不例外。長期以來美國對華政策目標是圍堵中國。至肯尼迪就任總統時，美國同臺灣早已簽訂了共同防御條約，承擔了用武力防御臺灣的責任。這一立場當時不僅受到國內的廣泛支持，而且出于美國在亞洲的冷戰需要。正如臘斯克承認的那樣，“我們的這種立場并非僅僅因公眾的意見所造成，而且也是基于戰略形勢和遠東盟友的態度所使然。我們認識到這一立場本身構成了同北京關系正常化的障礙”。

在此戰略格局的規定下，美國在改善對華關系方面所能做的事情很有限，至多也不過是朝著“兩個中國”的方向做一些試探。而“兩個中國”的出發點之一是要把臺灣作為一個“民主化”、“現代化”的樣板，在冷戰中同社會主義中國競爭。肯尼迪曾向蔣介石講解過實現冷戰戰略目標的根本手段：“長遠地看，自由世界能夠通過增強民主制度并使其更適應世界人民之愿望，來最好地應付共產主義的挑戰”。