臺灣對大陸的經貿政策

李　非

臺灣對大陸的經貿政策，是隨著海峽兩岸經濟合作關系的發展變化而逐步調整的，其演進過程大致經歷了５個階段，即在經歷了“禁止—默許—放寬”的“三部曲”變化過程后，走向全面規范與收縮調整時期。

一、全面禁止階段（１９４９～１９７８）

自１９４９年至１９７８年的３０年間，臺灣與祖國大陸處于人為的隔離與封閉狀態，海峽兩岸經濟合作關系因而也基本上中斷。為了配合臺灣對大陸的敵視與隔絕政策，臺灣當局頒布了“動員戡亂時期臺灣地區戒嚴令”，宣布臺灣處于“戰時動員狀態”，實行“非常時期的軍事管制”，嚴禁臺灣人民與大陸人民有任何形式的交往，包括一切經貿往來。

但是，這一歷史表象并不絕對意味著兩岸經濟聯系在這一階段處于完全空白的記錄。臺灣在香港、新加坡等地轉口采購大陸中藥材的間接貿易活動，填補了此間因兩岸經貿中斷而帶來的“真空”。在５０～６０年代僅限于零星采購，數額不大，大致在１２０萬～２５０萬美元之間浮動；７０年代起數量明顯增加，金額提高到數千萬美元，但商品范圍仍以中藥材為主。

二、消極緘默階段（１９７９～１９８７）

１９７９年是兩岸關系發展的新起點。由于祖國大陸實行“改革開放”、“和平統一”的基本政策，海峽兩岸的對立氣氛開始逐步緩和，經濟貿易上的間接接觸活動也日益增多，出現復蘇跡象。雖然臺灣當局出于政治考慮，在原則上和公開場合仍然繼續聲稱禁止兩岸經貿交往，并作出種種限制，但在具體做法上已有所改變，即對兩岸出現的間接貿易行為采取睜只眼閉只眼的消極默許政策。

臺灣當局的這一態度，直接激發了臺灣廠商拓展祖國大陸市場的熱情，從而在客觀上促進了臺貨大批量地通過香港源源不斷地轉往大陸。這一階段兩岸經貿關系以通過香港的轉口貿易為主，貨值從１９７９年的０．８億美元增至１９８７年的１５億美元，增加了１８倍，其中臺貨輸往大陸增長尤為迅速，從０．２２億美元增至１２．２７億美元，增加了５５倍。此間臺商對大陸的試探性投資在兩岸貿易的帶動下也拉開了序幕，活動范圍從沿海幾個經濟特區逐步擴散到沿海開放城市與開放區，但仍局限于閩、粵兩省，并呈零星、分散等特點。由于臺灣當局的限制，臺商的投資渠道與方式，大多是以第三地子公司的名義隱蔽性地進行。

三、適度放寬階段（１９８７～１９８９）

１９８７年是兩岸關系新的轉折點。隨著國民黨“政治革新”的逐步推進以及兩岸經貿的日益活躍，臺灣對大陸的經貿政策也由消極限制轉向彈性靈活，逐步趨向松動與放寬。１９８７年７月，臺灣當局在廢除“戒嚴令”和解除外匯管制后，一改以往默許進口大陸貨品的做法，首次公開宣布開放２７項（隨后又增至３０項）大陸農工原料間接進口。以后，又對大陸進口商品的限制進行了多次放寬。

這一期間，臺灣當局對兩岸間接貿易作出了明確規定，只要符合“三不原則”，即“不直接由大陸通商口岸出航、不直接與大陸進行通匯、不直接由臺灣公司進行接觸”，即屬允許與合法范疇。后因技術上無法有效限制而不得不放寬對兩岸間接航行和接觸的認定：在貨物運輸方面，進一步簡化轉口程序，對于如棉花、煤炭等部分大宗原材料及能源的轉運，允許國際商船（包括臺灣和大陸在海外注冊的權宜籍商船）經第三地時只辦轉口手續而免除裝卸過程；在經貿人員接觸方面，臺灣當局也修訂了前一階段實行的“轉口貿易三原則”，放寬臺灣駐海外分支機構不得與大陸經貿人員接觸的限制。

至于臺商在大陸的經貿行為，雖然在８０年代中后期仍禁令未解，但在具體做法上已有微妙變化。１９８８年９月７日臺灣“司法院”決議，如臺商單純為營利目的與大陸企業機構直接訂約，則不構成“懲治叛亂條例”中的所謂“資匪罪”。１９８９年５月１１日，臺灣“行政院大陸工作匯報”討論通過的《兩岸人民關系暫行條例》，規定臺商赴大陸從事經貿活動將準許以間接方式進行。同年５月２３日又通過“現階段國際經貿會議或相關活動涉及大陸有關問題作業要點”，正式開放民間團體赴大陸參加國際商展與活動。至此，臺商赴大陸從事經貿活動已逐步趨向公開化。１９８９年６月７日，臺灣當局正式開放兩岸民眾間接通話、通報，并簡化郵寄大陸郵件的處理方式，在很大程度上實現了兩岸通郵。

這一階段兩岸經貿交流在政策互動的作用下日趨活躍，不僅貿易金額不斷增加，投資數量也大幅增長，因而出現了新的高潮。從臺灣經過香港的轉口貿易看，其貨值從１９８７年的１５億美元增至１９８９年的３５億美元，兩三年時間便翻了一番多，其中臺貨輸往大陸從１２億美元增至２９億美元，增長１．４倍；大陸貨輸往臺灣從不到３億美元增至近６億美元，也增長了１倍多。臺商在大陸投資設廠也從過去秘密進行轉為半公開以至公開化，尤其是在１９８７年１１月２日臺灣開放民眾赴大陸探親后出現熱潮。

四、全面規范階段（１９９０～１９９５）

進入９０年代，隨著海峽兩岸經貿關系的迅猛發展，臺灣當局一方面基于兩岸經貿往來不能也無法阻隔的認識，繼續有選擇地放寬對大陸經貿交流的限制；另一方面又鑒于客觀形勢發展形成對現行各項政策的強烈沖擊，轉而有步驟地采取各項措施規范兩岸經貿交往。

對于大陸貨輸往臺灣，臺灣方面規定大陸農工原料只要符合“不危害臺灣安全”、“對臺相關產業無不良影響”、“臺灣不可替代或無法生產”、“有助于提升臺灣產品外銷競爭力”等４項條件，經“經濟部國貿局”核定后可間接輸入；對于臺貨輸往大陸，臺灣方面制定了《對大陸地區間接輸出貨品管理辦法》，規定廠商對大陸輸出“準許出口類貨品”，應向“國貿局”申請辦理；至于輸出“管制出口類貨品”或高科技產品，則依有關規定嚴加限制。同時設立出口預警系統，防止臺灣產品外銷過分依賴大陸市場。

１９９０年３月，臺灣正式開放臺商赴大陸進行工商考察，繼而解除時間與次數的限制，這在一定程度上已允許臺商投資大陸，為間接投資合法化邁出了關鍵的一步。

由于兩岸互動關系的發展，９０年代海峽經貿交流出現熱絡景象。首先，臺商投資發生質的變化，投資項目從１９９０年的１０００多家增至１９９３年的１萬多家，金額從近１０億美元增加到１２７億美元。截至１９９５年底，累計已超過３萬家３００億美元，其中實際開工的有１萬多家，到資１００多億美元。投資廠商從初期從事中下游工業生產為主的中小企業擴大到以從事中上游工業為主的大型企業以及集團企業，形成大、中、小企業并重發展，上、中、下游產業相互關聯的投資格局。臺商投資領域從輕紡制造業擴大到技術型產業、農產品加工業以及服務業；投資地域從以往開放城市“點”的增加以及沿海地區“線”的延長轉向整個大陸“面”的擴張，形成全方位的投資布局。在投資的帶動下，兩岸貿易快速成長，其貨值從１９９０年的４０億美元增加到１９９５年的２０９億美元，增加了４．３倍，平均每年增長率高達３９％，其中經過香港的轉口貿易達到１１４億美元，占兩岸貿易總值的５４％。

五、緊縮調整階段（１９９６～２０００）

１９９６年８月１４日，李登輝提出“以大陸為腹地來建設亞太營運中心的論調必須檢討”，要求有關部門制定限制臺商對大陸投資的相應辦法。同年１０月２１日，李登輝在“國統會”又一次提出“大陸政策要‘戒急用忍，行穩致遠”。此后，臺灣當局采取配合措施跟進：一方面，放緩兩岸經貿交流的步伐，原先決定逐步開放的大陸資金進島的政策被擱置，許多經貿交流項目也暫停或取消；另一方面，從嚴管制和審查大企業赴祖國大陸投資，凡“投資規模較大，對臺灣經濟影響較大，助長大陸基礎建設發展”的投資案將從嚴審核。１９９７年４月，臺灣“立法院”通過了《臺灣地區與大陸地區人民關系條例草案》，其中對臺商赴大陸投資規定尤嚴，即臺灣地區人民、法人或其他機構，非經主管機關許可，不得在大陸地區從事投資或技術合作，違反規定者將被處以新臺幣１００～５００萬元的罰金，并要求以前未經許可赴大陸投資者進行補登記。

這一期間，兩岸貿易增長速度明顯趨緩，１９９６年和１９９７年分別僅增長５．７％和９．９％，與過去１６年平均年增長４１％的速度形成強烈的反差，１９９８年甚至出現－７．８％的負增長。臺商赴大陸投資更是出現連年下滑趨勢。

正因為“戒急用忍”政策嚴重違反經濟規律，以行政手段干擾市場規則，所以招致臺灣各界，尤其是工商界人士的強烈反對。在島內外各種因素的壓力下，臺灣當局一方面頑固堅持“戒急用忍”政策，另一方面也不得不對其內容作策略上的變通和技術上的處理。對大陸貨進口進行調整；擴大加工出口區進口大陸物品加工功能；簡化臺商投資大陸手續，尤其是放寬對中小企業赴大陸投資的條件，但對大企業仍從嚴審核。

去年５月２０日陳水扁上臺后，雖然在口頭上一直聲稱要對“戒急用忍”政策進行松綁，放寬兩岸經貿交流的限制，但是，在總體上仍然繼承李登輝的“戒急用忍”政策。只是在一些方面開始采取相對靈活的做法：從開放兩岸“小三通”，逐步向“大三通”推進；逐步取消大陸產品進入臺灣的限制；從開放單向投資到有限的雙向投資；通過有關途徑，協商解決兩岸經貿交流帶來的問題。

在這種形勢下，去年臺商被迫沖破重重壓力，掀起投資高潮。據臺灣“經濟部投審會”公布的統計數字顯示，去年臺灣廠商對大陸投資金額達２６億美元，比前年增長一倍多，投資項目則增長７２．１３％。去年前１１個月，臺灣對大陸的貿易順差已達１８２．７億美元，這一順差已超越歷年的紀錄。□（編輯：李穎）