透視國外的審批制

蒲宇飛（北京）

編者按：

隨著中國的市場(chǎng)化進(jìn)程向深度發(fā)展，要求對(duì)審批制、"圖章經(jīng)濟(jì)"做進(jìn)一步改革的呼聲也越來越高。北京大學(xué)的張維迎教授甚至不無偏激地指出，要像戒毒一樣戒除審批制。那么，國外的審批制度究竟如何？對(duì)我們有何啟示？國務(wù)院體改辦國際司的蒲宇飛先生在本文中做了較為詳細(xì)的介紹。

世界各國政府或多或少都擁有一些審批權(quán)力。由于審批權(quán)力容易孳生腐敗，所以實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的政府在行使審批權(quán)時(shí)對(duì)以下幾個(gè)問題比較注意。

明確審批機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)

首先，要建立審批權(quán)力制衡機(jī)制，避免權(quán)力的過度集中。

權(quán)力過度集中，會(huì)使心懷不軌者的目標(biāo)更集中更單一，而且，審批機(jī)構(gòu)由于受到人員數(shù)量、知識(shí)結(jié)構(gòu)的限制，審批的隨意性也會(huì)隨之增大，這會(huì)使審批者和申請(qǐng)人之間的博弈更加隱秘和更不遵守規(guī)則。為此，一些國家往往把同一個(gè)審批項(xiàng)目分解為若干個(gè)環(huán)節(jié)，由不同部門分別對(duì)與各自相關(guān)的環(huán)節(jié)提出具體意見和建議。例如，新加坡政府對(duì)于土地征用和割讓的審批環(huán)節(jié)包括：土地局負(fù)責(zé)審批申請(qǐng)用地者的申請(qǐng)報(bào)告，但是要征求規(guī)劃局的意見，并請(qǐng)財(cái)政部估價(jià)師對(duì)土地進(jìn)行估價(jià)，再報(bào)請(qǐng)律政部長審核價(jià)格、面積、用途和地權(quán)種類，最后還要呈報(bào)總統(tǒng)批準(zhǔn)。

其次，要避免各審批部門之間由于權(quán)責(zé)界限模糊導(dǎo)致相互推委、相互扯皮。

以美國為例，美國的一些重要審批項(xiàng)目往往要經(jīng)過政府有關(guān)部門、總統(tǒng)和國會(huì)等環(huán)節(jié)。但是很多決策又能夠在較短的時(shí)間內(nèi)形成，而且其科學(xué)性一般也比較強(qiáng)，這里有兩個(gè)重要因素：一是各自的職責(zé)非常分明，既能相互配合也能相互制衡。二是對(duì)于審批期限一般都有嚴(yán)格的規(guī)定。例如，美國有一項(xiàng)被稱為總統(tǒng)貿(mào)易協(xié)定的"快速道",即"快速審批"貿(mào)易法案，一旦總統(tǒng)通過談判簽訂了貿(mào)易協(xié)定并把這些協(xié)定提交國會(huì)批準(zhǔn)時(shí)，要求國會(huì)必須在60天"立法期"內(nèi)進(jìn)行表決。

再以澳大利亞的投資項(xiàng)目審批為例，澳政府一般比較注意以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：首先，中央與地方政府之間的審批權(quán)限十分清楚，中央政府僅限于國防等基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目的審批，地方政府在其它投資方面有比較大的決策權(quán)。其次，投資項(xiàng)目審批權(quán)限不按投資規(guī)模大小劃分，而是按投資項(xiàng)目的作用范圍來確定。再次，各部門均依照自己的審批權(quán)限對(duì)項(xiàng)目提出意見，不能拖延。最后，投資項(xiàng)目一經(jīng)批準(zhǔn)馬上就可以開工。

最后，減少審批環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)化審批手續(xù)，限制審批權(quán)力。

這里有三個(gè)典型例子。

一是英國和意大利政府在與私人企業(yè)之間的信息溝通、投融資活動(dòng)方面大多數(shù)是通過中介機(jī)構(gòu)完成的（包括各種商會(huì)、咨詢公司、信托投資公司等），這從制度上減少了政府部門項(xiàng)目審批人員直接受賄的機(jī)會(huì)。政府在工程管理方面，為了減少財(cái)政負(fù)擔(dān)和提高經(jīng)營效益，普遍實(shí)行業(yè)主責(zé)任制，一般不直接參與融資與管理。

二是澳大利亞、新加坡政府都有一定數(shù)量的審批項(xiàng)目，但是審批手續(xù)普遍較少，而且對(duì)不同項(xiàng)目的審批內(nèi)容和審批重點(diǎn)都有所不同。例如，對(duì)私人投資項(xiàng)目，政府部門主要審查其對(duì)環(huán)境的影響，其他方面一般不予審查；對(duì)政府投資項(xiàng)目，除環(huán)境因素外還要審批資金來源、構(gòu)成、總額及效益等。對(duì)于重大項(xiàng)目，手續(xù)也相當(dāng)簡(jiǎn)單，重點(diǎn)是可研報(bào)告而不是項(xiàng)目建議書。

三是印度。20世紀(jì)80年代以前，印度實(shí)行的是"政治民主＋計(jì)劃經(jīng)濟(jì)"的發(fā)展模式，政府的審批權(quán)力很大而且很濫。其中，僅發(fā)放各種許可證一項(xiàng)就導(dǎo)致了無窮多的腐敗現(xiàn)象，而且這種腐敗現(xiàn)象居然嚴(yán)重到政府官員公開輪流上班、輪流審批、輪流索賄。近年來，印度政府采取的一項(xiàng)重要反腐舉措就是拿許可證制度開刀，大幅度縮小政府機(jī)構(gòu)的審批權(quán)力。實(shí)施這一舉措的結(jié)果是，大量高新技術(shù)企業(yè)可以自由進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，自由制定發(fā)展戰(zhàn)略和人才政策、薪酬政策，從而促進(jìn)了印度高科技產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，帶動(dòng)了整個(gè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

保證申請(qǐng)者得到公開的信息、公平的機(jī)會(huì)和公正的待遇

這里以新加坡的公共工程項(xiàng)目審批為例。為保證申請(qǐng)者得到公開的信息和公平的機(jī)會(huì)，新加坡政府規(guī)定，凡是價(jià)值在3萬新元以上的服務(wù)或工程項(xiàng)目都要公開招標(biāo)；1000萬新元以上的工程項(xiàng)目還要根據(jù)WTO"政府采購協(xié)議"的規(guī)定實(shí)行國際招標(biāo)。對(duì)于議標(biāo)和直接談判則采取限制態(tài)度。不但嚴(yán)格限制在幾種特定的情形下（如緊急情況、自然災(zāi)害、只有單一的供應(yīng)來源、兩次招標(biāo)后仍不能授予合同等）議標(biāo)和直接談判，而且還規(guī)定，遇到這些情況，需由新加坡公共工程局向項(xiàng)目議標(biāo)和直接談判單位的最高公務(wù)員申請(qǐng)，獲得批準(zhǔn)后才可以議標(biāo)。為使申請(qǐng)者獲得公正的待遇，新加坡政府還規(guī)定：對(duì)所有承擔(dān)政府工程的承包商實(shí)行有條件的注冊(cè)登記制度，不注冊(cè)的承包商不能參加政府項(xiàng)目的投標(biāo)，獲得資格的承包商也必須每3年重新注冊(cè)一次；制定"建筑質(zhì)量評(píng)估體系"，為工程質(zhì)量提供衡量標(biāo)準(zhǔn)，并依此進(jìn)行獎(jiǎng)懲；建立查禁制度，設(shè)立專門的財(cái)政部查禁委員會(huì)，對(duì)終止合同、偷工減料等行為進(jìn)行檢查，清除背后的腐敗行為。

再以澳大利亞為例，該國的昆士蘭州規(guī)定，非經(jīng)招標(biāo)而直接授予某私人部門承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施的特許權(quán)時(shí)，須經(jīng)內(nèi)閣批準(zhǔn)。

加強(qiáng)對(duì)有關(guān)審批各環(huán)節(jié)的監(jiān)督和檢查

這里以澳大利亞的招投標(biāo)過程為例。政府為了保證招投標(biāo)的公平、公正、公開，在招標(biāo)過程中采取的措施包括：聘請(qǐng)審計(jì)人員審查程序是否公平；國家審計(jì)署對(duì)聯(lián)邦各部的競(jìng)標(biāo)情況及合同授予情況均進(jìn)行工作審計(jì)；獨(dú)立反腐敗委員會(huì)更是直接監(jiān)督和揭露公共工程中的腐敗行為。□