試論高等教育管理效率與效益的現(xiàn)狀與對策

廖　益　李紅桃

隨著高等教育規(guī)模的不斷擴(kuò)大，高等教育經(jīng)費(fèi)緊張已成為一個(gè)世界性難題。在我國高等教育大眾化進(jìn)程中，如何提高高等教育管理的效率成為人們?nèi)找骊P(guān)注的問題，提高辦學(xué)效益已成為我國高等教育改革和發(fā)展所追求的目標(biāo)之一。

一、高等教育管理效率效益的現(xiàn)狀分析

中國高等教育一方面存在著經(jīng)費(fèi)投入不足、經(jīng)費(fèi)緊缺的困難，另一方面又存在著效益較差、浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象，這些都與高等教育管理效率和效益不高有直接的聯(lián)系。

1．規(guī)模效益仍待提高。高校規(guī)模是影響生均成本和資源利用率的重要因素。在一定范圍內(nèi)，隨著學(xué)校規(guī)模的擴(kuò)大，生均成本會(huì)逐漸降低。我國普通高校自20世紀(jì)90年代中期以來經(jīng)過合并和擴(kuò)招以后，校均規(guī)模過小的問題基本上得到了解決。但是到1999年底止，2000人以下的高校仍有255所，占高校總數(shù)1071所的24％。另外，成人高等學(xué)校校均規(guī)模太小的問題仍十分突出。1998年底，全國共有成人高校962所，在校本專科生為100．14萬人，校均規(guī)模約1000人，造成高校設(shè)備閑置，人力資源浪費(fèi)，運(yùn)行成本加大。當(dāng)然校均規(guī)模并不是越大越好，太大反而會(huì)增加管理的層級，加大管理成本，容易造成“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”，所以我們也要警惕巨型大學(xué)所帶來的效益不高的問題。

2．生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)居高不下，非教學(xué)人員比例過大。我國高等教育生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)大大高于西方發(fā)達(dá)國家，也高于許多發(fā)展中國家。發(fā)達(dá)國家生均經(jīng)費(fèi)平均值為0．35左右，發(fā)展中國家生均經(jīng)費(fèi)平均值為0．19，而我國1984年生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)為3．42，1990年為2，2000年又上升到2．2。另一方面，非教學(xué)人員所占教職工總數(shù)比例過大。1998年全國高校專任教師數(shù)為40．72萬，教職工總數(shù)為102．％萬，非教學(xué)人員占60％多，非教學(xué)人員比例過大，容易造成非教學(xué)成本的過大，擠占教學(xué)科研經(jīng)費(fèi)。

3．結(jié)構(gòu)效益較差。首先，從布局結(jié)構(gòu)來看，我國大陸30個(gè)城市的高校總數(shù)占全國高校總數(shù)的52％以上，新興中等城市的高校數(shù)量相對不足。其次，從科類專業(yè)層次上來看，科類專業(yè)設(shè)置中短期行為和低水平重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，國家宏觀調(diào)控乏力。許多高校盲目設(shè)置會(huì)計(jì)、經(jīng)濟(jì)管理等所謂熱門專業(yè)，結(jié)果造成這類專業(yè)的畢業(yè)生大大供過于求，求職十分困難。從形式結(jié)構(gòu)上看，我國全日制普通高校與成人高校儼然成為兩大系統(tǒng)，缺乏有效溝通，資源難以共享。公立高校與民辦高校之間也是界限分明，無法形成有效競爭。

4．校內(nèi)資源配置不合理，資源閑置浪費(fèi)嚴(yán)重。全國大部分高校自己辦社會(huì)的現(xiàn)象沒有得到根本的改變，這使得高校人員經(jīng)費(fèi)支出占去了學(xué)校財(cái)政總支出的絕大部分，并且其比例有逐年上升之勢。另外，高校的教師資源存在著浪費(fèi)和“隱性流失”的現(xiàn)象。有的教師把主要時(shí)間和精力用在外面搞兼職，把教師工作當(dāng)成了第二職業(yè)。教育資源的浪費(fèi)還表現(xiàn)在設(shè)備的使用效益低。有人調(diào)查，全國高校儀器中有20％處于閑置狀態(tài)。實(shí)驗(yàn)室、圖書資料的使用率也很低。根據(jù)我國規(guī)劃指標(biāo)規(guī)定，理工科院校生均實(shí)驗(yàn)室面積為8．2—9．0m²，美國得克薩斯AQM大學(xué)生均實(shí)驗(yàn)室面積僅為0．93m²，相差8—9倍。

5．高等學(xué)校校內(nèi)管理體制不順、機(jī)制不活。許多機(jī)構(gòu)交叉重疊，而且職能不清，如組織和人事、紀(jì)檢和監(jiān)察、武裝和保衛(wèi)等。管理權(quán)力過分集中在校一級，校級領(lǐng)導(dǎo)常常不得不研究那些本該由院系和部門解決的問題，而直接組織教學(xué)和科研的院系卻沒有多少實(shí)權(quán)，很多問題不得不層層匯報(bào)。

二、提高高等教育管理效率和效益的對策

1．走內(nèi)涵式發(fā)展為主的道路，進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)模。國家“十五”規(guī)劃中提出，2005年高等教育的毛入學(xué)率要由現(xiàn)在的11％提高到15％，在校生規(guī)模要達(dá)到1609萬人，我國高等教育初步進(jìn)入大眾化階段。這說明我國高等教育將進(jìn)入一個(gè)前所未有的快速發(fā)展時(shí)期。規(guī)模的擴(kuò)大存在著兩條發(fā)展道路。一是內(nèi)涵式發(fā)展道路，要在不增設(shè)新校的前提下，通過提高現(xiàn)有高校的內(nèi)部效率，挖掘潛力來擴(kuò)大招生規(guī)模。我國高校為什么要走內(nèi)涵式發(fā)展道路呢?因?yàn)楦叩冉逃齼?nèi)涵式發(fā)展道路能解決平均規(guī)模偏小、生師比偏低等問題，是提高高校資源利用效率、降低生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)的有效途徑之一。同時(shí)，與另建新校相比，可以節(jié)省大量的基建費(fèi)用和土地使用費(fèi)。我們應(yīng)看到，有近1000所成人高校校均規(guī)模只有1000人(如不計(jì)廣播電視大學(xué)，平均規(guī)模只有600多人)，平均規(guī)模太小，有極大的潛力可挖。而且成人高校多屬單科性、行業(yè)性學(xué)校，專業(yè)設(shè)置單一重復(fù)，質(zhì)量效益較差，很有必要重組、改造，擴(kuò)大其規(guī)模。當(dāng)然我們還要看到規(guī)模的擴(kuò)大也有一個(gè)臨界點(diǎn)，過大了可能會(huì)走向“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”。按2005年在校生1600萬計(jì)，現(xiàn)有的普通高校加上成人高校也不到2000所，到時(shí)若不增加新校，校均規(guī)模就達(dá)八九千人了，超過了理想規(guī)模的兩倍。因此，完全不建高校也不是現(xiàn)實(shí)的選擇，應(yīng)在公立高校的數(shù)量基本穩(wěn)定的前提下，大力發(fā)展民辦高校。民辦高校不要國家投資，不花納稅人的錢，具有對效益的本能追求，還可以對公立高校形成競爭壓力，促進(jìn)公立高校管理效率的提高。

2．加強(qiáng)高等教育的宏觀管理，進(jìn)一步擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)。競爭是市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征。高等教育要提高效率，必須引入競爭機(jī)制；要形成競爭必須讓高校真正成為獨(dú)立法人主體。在過去長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，學(xué)校吃國家的大鍋飯，學(xué)校自身沒有責(zé)任，既缺乏提高效益的內(nèi)在動(dòng)力，又缺乏提高管理效率和效益的外在壓力。目前政府對學(xué)校統(tǒng)得過死、包得過多、直接管理干預(yù)過多的狀況依然沒有從根本上得到改變。擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)搞了許多年，在實(shí)踐中就很難落實(shí)，學(xué)校在招生、機(jī)構(gòu)設(shè)置、干部任免、教師聘任、經(jīng)費(fèi)籌措和使用等方面仍然權(quán)力有限。不真正落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，要提高高校的管理效率，提高辦學(xué)質(zhì)量和水平，恐怕只是紙上談兵。

政府要轉(zhuǎn)變管理職能，加強(qiáng)宏觀管理，通過立法、規(guī)劃、撥款、評估等手段，使高等教育的規(guī)模、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、效益協(xié)調(diào)起來，提高高等教育管理的整體效率和效益。同時(shí)政府要下放管理權(quán)限，把屬于高校的權(quán)利還給高校，讓高校真正成為獨(dú)立辦學(xué)的法人主體，真正成為決策主體、執(zhí)行主體、利益主體，根據(jù)效益原則配置資源，建立自我激勵(lì)、自我發(fā)展、自我約束的機(jī)制。

3．深入校內(nèi)管理體制改革，努力實(shí)現(xiàn)校內(nèi)資源優(yōu)化配置。我國高校校內(nèi)管理體制改革主要應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行。一是適當(dāng)調(diào)整高校的權(quán)力結(jié)構(gòu)，把權(quán)力重心下移到院(系)一級，精簡行政機(jī)構(gòu)，實(shí)行減員增效，管理人員要減少30—50％，并強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的服務(wù)職能。二是要深化后勤管理體制改革，逐步將后勤有償服務(wù)體系剝離出去，使其成為獨(dú)立的、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的實(shí)體。三是要深化校內(nèi)人事分配制度改革。在“三定一聘”、嚴(yán)格考核的基礎(chǔ)上，認(rèn)真貫徹“效益優(yōu)先、兼顧公平”的原則，積極推行結(jié)構(gòu)工資制度，將教職工的收入與崗位職責(zé)、工作業(yè)績直接掛鉤，強(qiáng)化分配的激勵(lì)功能。要壓縮非教學(xué)(科研)人員的編制，使教師編制占教職工總數(shù)的比例由現(xiàn)在的30％提高到50％。四是強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理，加強(qiáng)成本管理和審核，減少“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象。

4．開展管理效益評估。由于高等教育辦學(xué)效益具有典型的多樣性、復(fù)雜性、遲效性和間接性等特點(diǎn)，所以高等學(xué)校辦學(xué)效益評估就成為一個(gè)十分復(fù)雜而困難的問題，至今高校尚未普遍開展以辦學(xué)效益為主題的評估。積極開展高校辦學(xué)效益評估，定期公布評價(jià)結(jié)果，一方面讓社會(huì)了解高校的經(jīng)營狀況和辦學(xué)績效，另一方面可以維護(hù)學(xué)生權(quán)益并供他們擇校時(shí)參考，并且評價(jià)結(jié)果和績效表現(xiàn)作為制定高等教育經(jīng)費(fèi)分配政策的基本根據(jù)，可改變目前按學(xué)生人數(shù)平均下達(dá)教育經(jīng)費(fèi)的做法，促進(jìn)我國高校提高辦學(xué)效益。

5．提高高等教育管理的科學(xué)化、現(xiàn)代化水平。首先，必須提高管理的決策水平，確立合理的管理目標(biāo)。決策是管理過程的核心內(nèi)容，如果決策失誤、目標(biāo)方向錯(cuò)誤，就很難談得上有管理效率和效益。因此高等教育管理決策必須有民主的程序，重大決策要聽取專家的意見并經(jīng)過充分論證，必須改變“拍腦袋”隨意決策的做法，變經(jīng)驗(yàn)決策為科學(xué)決策。其次，要建立一支高效、精干、高素質(zhì)的專業(yè)管理隊(duì)伍。高等學(xué)校應(yīng)該像抓師資隊(duì)伍建設(shè)那樣重視管理干部隊(duì)伍的建設(shè)，管理隊(duì)伍的主體應(yīng)該專業(yè)化，而不是目前的“雙肩挑”。其三，管理過程要現(xiàn)代化，利用現(xiàn)代管理手段，減少不必要管理環(huán)節(jié)，消除繁文縟節(jié)和文山會(huì)海，提高管理效率。

作者單位：仲愷農(nóng)業(yè)技術(shù)學(xué)院

(廣州510225)

責(zé)任編輯：袁海軍