努力建設民族鄉的美好未來

民族鄉是民族區域自治制度的一種補充形式。民族鄉制度是我國解決民族問題的一項政治制度，也是黨和國家民族政策的重要組成部分。為推動民族鄉工作的發展，國家民委曾于1988年12月在湖南零陵地區召開過“南方十二省民族鄉工作座談會”，1996年12月又在河南鄭州召開了“全國部分省、自治區民族鄉工作座談會”。我們這次座談會的主要任務就是，堅持以“三個代表”重要思想為指導，系統地總結民族鄉工作的成就和經驗，深入分析民族鄉工作所面臨的形勢和存在的問題，探索和研究新時期加快民族鄉發展的思路和措施。

民族鄉工作的發展歷程和主要成就

50年來，我國的民族鄉工作經歷了一個曲折的發展過程。

建國之初的前十年是民族鄉的建立和發展時期。1954年憲法正式確立了民族鄉制度，1955年12月21日國務院發布了《關于更改相當于區的民族自治區的指示》、《關于改變地方民族民主聯合政府的指示》、《關于建立民族鄉若干問題的指示》，1956年10月國務院又發布了《關于更改相當于區和相當于鄉的民族自治區的補充指示》。在建立民族鄉的過程中，我們黨特別強調要注意當地民族的特點，把保障民族鄉少數民族當家作主的權利作為核心內容；強調慎重穩進的方針，要求建立民族鄉必須根據各種不同情況來進行；強調與少數民族充分協商的原則。到1958年，全國共建立了1000多個民族鄉（民族區、民族鎮）。

1958年以后，特別是在反右擴大化和反對地方民族主義運動之后，我國的民族工作受到了“左”的嚴重干擾，在實際工作中忽視民族特點和地區特點的“一刀切”現象嚴重泛濫起來，一系列行之有效的政策措施被取消，剛剛建立起來的民族鄉也被“政社合一”的人民公社所取代。60年代初國家“調整、鞏固、充實、提高”的三年整頓時期，糾正了違反民族政策的做法，全國開始進行了恢復民族鄉的工作，有些地方恢復了一些民族鄉，但是由于受當時歷史條件的局限，未能從根本指導思想上糾正“左”的錯誤。

“十年文革”期間，民族工作被扣上“投降主義路線”的帽子，各級民族工作機構實際上都被取消，黨的各項民族政策遭到了嚴重踐踏，一些剛恢復的民族鄉又被撤銷，1975年憲法和1978年憲法都取消了關于民族鄉的規定。

黨的十一屆三中全會以后，我們黨撥亂反正，民族工作重新走上了正確的軌道。1979年10月中共中央、國務院批轉了國家民委《關于做好雜居、散居少數民族工作的報告》，特別指出：“少數民族聚居的鎮人民政府和人民公社管理委員會，應以少數民族人員為主要成分組成，鎮長、人民公社主任應由少數民族干部擔任，在工作中，應注意采取適合當地民族特點的具體措施。” 1982年新憲法恢復了1954年憲法關于民族鄉政策的規定。1983年12月，國務院發布了《關于建立民族鄉問題的通知》。之后，在不到三年的時間里，全國共建立民族鄉1500多個（包括民族區、民族鎮）。在這一時期，各地還在實踐中不斷探索和總結加強民族鄉工作、完善民族鄉制度的辦法和經驗，并不斷朝著法制化的道路邁進。1988年1月黑龍江省人大通過了《黑龍江省民族鄉條例》，這是我國第一個關于民族鄉的地方性法規，1991年11月四川省人民政府發布了《四川省民族鄉工作暫行規定》，1992年5月云南省人大又通過了《云南省民族鄉工作條例》。在此基礎上，1993年9月國務院批準發布了《民族鄉行政工作條例》，這是中國民族法制建設中的一件大事，填補了散雜居民族工作長期以來無法可依的空白。

50年來，特別是改革開放以來，民族鄉工作取得了巨大的成就，主要表現在以下幾個方面：

（一）建立了相當數量的民族鄉，促進和加強了較小的少數民族聚居地方的基層政權建設。目前，在我國應該和適合建立民族鄉的地方，基本上都建立了民族鄉。在全國31個省、自治區、直轄市中，除上海、寧夏、山西外，都建有民族鄉（鎮）。近50年來，特別是自1983年以來，經過建立、恢復、調整的過程，到目前民族鄉數量保持在1200個左右，民族鄉少數民族人口有900萬左右，約占全國散雜居少數民族人口的1/3。民族鄉人民政府已成為我國基層政權的重要組成部分。

（二）更加充分、廣泛地保障了少數民族的平等權利。民族鄉的建立，一是保障了民族鄉少數民族的選舉權，少數民族群眾參政議政的積極性不斷提高，當家作主的主人翁精神空前高漲；二是不僅保證了民族鄉行政首長是少數民族人員，而且在領導班子和工作人員中也有相當數額的少數民族干部；三是不僅政治上享有更多的自主權利，而且在經濟上還有很多的優惠政策，從而滿足了少數民族當家作主、實現自主管理本民族內部事務的意愿。

（三）加強了各民族之間的團結。我國民族的分布特點是，在各民族大雜居，小聚居的基礎上，又形成了各民族不同區域交錯插花居住的格局。我們在建立民族鄉的整個過程中，始終堅持將當地的民族分布、民族關系、歷史傳統和經濟文化發展等方面的情況進行綜合考慮，民族鄉的一切工作都必須從有利于維護民族團結、促進民族發展的目的出發。民族鄉的有關政策法規都規定，民族鄉人民政府要對民族鄉各民族人民進行民族政策和民族團結的教育，而且，民族鄉在配備國家機關工作人員時，還應配備除建鄉民族之外其他民族的人員。一些地方還建立了促進民族團結的民間社會團體，這些團體在增進民族間的了解與交流、在調解民族關系和協助政府工作等方面也做了大量工作。

（四）民族鄉的經濟和社會各項事業獲得了較大的發展，各族人民的生活水平和綜合素質不斷提高。由于歷史和自然等原因，我國民族鄉一般都分布在邊、遠、山、窮的地方，生產生活條件較差，經濟文化發展相對比較落后和緩慢。國家和地方各級政府都制定了較為全面的幫助扶持民族鄉經濟文化發展的政策、法規和措施，有力地保證了民族鄉經濟文化的發展。

（五）發展和壯大了少數民族干部隊伍。各級黨委政府都十分重視培養、選拔和使用少數民族干部。幾十年來，各地民族鄉培養和造就了一大批少數民族干部，其中有許多已經逐步成長為各級黨政部門的領導干部。目前我國民族鄉的鄉長基本上都由建鄉民族擔任，少數民族干部比例也不斷提高。同時，各地還通過舉辦民族鄉（鎮）干部培訓班、進修班等方式，加強少數民族干部的培訓，提高少數民族干部隊伍的整體素質。

民族鄉工作的基本經驗

50年來，隨著民族鄉制度的不斷發展和完善，民族鄉工作積累了豐富的經驗。主要有以下幾點：

（一）做好民族鄉工作，必須切實加強領導。民族鄉工作是全國民族工作的重要組成部分，也是各級黨委、政府及各有關部門的重要職責。切實加強領導，把民族鄉工作列入重要的議事日程，是做好民族鄉工作的重要前提。

（二）做好民族鄉工作，必須堅持一切從實際出發。全國各地民族鄉的情況千差萬別，從民族成分來看，有47個民族建有民族鄉，而且多數民族鄉的民族構成也比較復雜；從地理分布來看，既有分布在西北干旱半干旱地區的，也有分布在西南石山地區的，還有分布在東南沿海的；從經濟類型來看，既有牧區的，也有農區的，還有半工半農、半農半牧地區的等等。因此，在民族鄉工作中必須堅持一切從實際出發，要充分考慮少數民族的特點和實際，采取靈活多樣的措施，絕不能采取簡單粗暴的“一刀切”政策。

（三）做好民族鄉工作，必須加強法制建設。由于民族鄉是一個特殊的行政區劃，無論在行政級別上，還是在少數民族的人口數量上，一般都是在當地處于少數，處于弱勢的地位，在很多情況下容易被忽視。因此，我們在強調各級領導重視的同時，必須加強法治建設，不斷完善各項制度，避免因為人事更換而影響民族鄉工作的正常開展。40多年來，我國民族鄉工作一直朝著法制化、規范化的方向努力，已經形成了一系列全國性和地方性的法律、法規和規章。與此同時，各級有關部門還出臺了許多政策、措施，并在工作中形成了協作機制和工作制度。這些關于民族鄉的法律法規和制度對民族鄉工作的順利開展起到了重要的保障作用。

（四）做好民族鄉工作，必須加快民族鄉經濟文化事業的發展。加強對口支援工作已經成為加快我國民族鄉經濟文化社會發展的重要手段。目前，我國民族鄉對口支援工作已經形成了不同層次、形式多樣、互惠互利的模式。有省直屬機關直接定點到民族鄉，也有市縣直屬機關部門定點民族鄉，還有較發達的鄉與民族鄉的對口幫扶和協作合作。通過開展對口支援工作，促進了民族鄉消除貧困和加快經濟發展，同時也提高了各級領導部門對民族鄉的認識和了解，加強了其他鄉與民族鄉的經濟文化往來，增進了民族間的友誼和團結。

（五）做好民族鄉工作必須大力培養少數民族干部。培養和任用少數民族干部，是少數民族當家作主的具體表現，直接關系到民族鄉的發展和少數民族平等權利的保障。

（六）做好民族鄉工作，必須不斷鞏固和發展平等、團結、互助的民族關系。我國的民族鄉大部分是由多民族組成的，同時，民族鄉同相鄰地區的關系中，一般也含有民族的因素。民族鄉要發展，必須有一個安定團結的環境。正確處理好民族鄉的民族關系，是民族鄉制度的政治基礎。只有在這個基礎上，才能實現各民族的發展和繁榮。

關于民族鄉工作中存在的問題

當前，我們民族鄉工作取得了巨大的成績，但同時也還存在著許多困難和問題。主要有以下幾點：

（一）對民族鄉工作認識不足、重視不夠的情況仍然比較突出。在我們的民族鄉工作中，無論是理論研究還是實際工作部門，對民族鄉制度都還比較缺乏深入的研究，對民族鄉的實踐也很少進行系統總結和理論概括。目前普遍存在著對民族鄉性質、地位和作用認識不清或認識不夠的問題。

（二）民族鄉經濟社會發展相對滯后是當前我國民族鄉工作中的主要問題。首先，從總體上看，民族鄉的貧困問題仍然十分突出。在全國1200多個民族鄉中，估計大約有1/3的民族鄉還處在貧困線以下，特別是西北、西南地區的一些民族鄉，這些地方絕大多數自然條件惡劣，經濟發展本來就落后，一直處在貧困的狀態；有些民族鄉雖然已經解決了溫飽問題，但基礎不牢，極易返貧。其次，民族鄉生產生活基礎設施建設落后，近十幾年來雖然有了較大的發展，但是由于起點低，仍未從根本上得到改善，民族鄉“五通工程”（通電、通路、通水、通電話、通廣播電視）任務十分艱巨。第三，民族鄉經濟底子差，財政基礎薄弱，絕大多數是“吃財政飯”，許多民族鄉不能按時發工資，辦公經費短缺，一些公益事業根本無法開展。

（三）民族鄉工作的力度不夠大。總的來說，我們對民族鄉的整體情況深入調查不夠，分析研究不夠，情況摸不清、底數搞不明、問題吃不透的現象還比較嚴重，對于民族鄉的情況，我們還只停留在民族鄉的數量，人口情況上，而對民族鄉的經濟發展、文化建設情況的分析不夠，對地方之間和民族之間的比較研究不夠，特別是對民族貧困狀況了解不夠，致使對民族鄉工作分類指導不夠，工作力度不夠。

（四）當前民族鄉特殊政策、優惠政策貫徹落實難度大的問題比較普遍。

（五）民族鄉民族干部隊伍建設亟待加強。

（六）民族鄉撤并與建鎮問題使新時期的民族鄉工作再次面臨挑戰。特別是2000年6月中共中央、國務院發出了《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》許多地方出臺了撤（并）鄉、加快城鎮發展的政策法規，并制定了建大鄉的指標，而我國多數民族鄉無論是人口還是面積都較小，所以，不少民族鄉都面臨著被合并或撤銷的可能，這必將對民族鄉今后的發展產生很大的影響。

（七）民族鄉法制建設依然存在較多的問題。民族鄉法律法規體系雖然已經初步形成，但總的來說還不能完全滿足依法治國的要求和民族鄉發展的需要。

民族鄉工作的主要任務

新時期民族鄉工作的主要任務，就是要按照“三個代表”重要思想的要求，堅持并不斷完善民族鄉制度，大力開拓創新，加快少數民族和民族地區的經濟和社會各項事業發展，促進民族團結和各民族的共同繁榮。

第一，必須進一步做好民族鄉工作，鞏固和發展我國特有的、適合我國國情的民族鄉制度。

第二，要大力加強民族鄉工作的理論研究，能不斷豐富和發展民族鄉的理論內涵和政策體系。

第三，要加強調查研究，著眼于解決民族鄉實踐中出現的新問題。在深入調查研究的基礎上，不斷提出和制定解決實際問題的政策措施，并在此基礎上進一步認真總結經驗，不斷升華、上升為理論，從而更好地指導民族鄉工作的發展。

第四，進一步加快民族鄉經濟社會的全面發展。發展是硬道理，加快民族鄉經濟文化事業的發展是民族鄉工作的中心任務。

第五，要進一步加強民族鄉法制建設，推動盡快制定《散居少數民族權益保障法》。80年代，《民族區域自治法》通過不久，全國人大民委就開始了調查研究和制定《散居少數民族權益保障法》的工作，民族鄉的相關條款將是該法的重要內容，這是不斷豐富和完善民族法律法規體系的需要，我們將建議十屆全國人大把這個法的制定列入立法規劃。同時，我們已與國務院法制辦商定，經過調查研究后，著手修改《民族鄉行政工作條例》，切實促進民族鄉的法制建設。

第六，抓住機遇，全心全意為民族鄉做實事、辦好事。民族鄉一般來說都是各地方的“小西部”，地方各級政府都應該以西部大開發的精神為指導來做好民族鄉的工作。各級民族工作部門要善于抓住各種機遇，借助其他工作推進民族鄉工作的開展。

希望大家通過這次會議，積極學習和交流各地的好經驗、好做法，取長補短，廣開思路，共同開創21世紀民族鄉工作的新局面，努力建設民族鄉的美好未來。（本文是江家福同志2001年12月26日在全國民族鄉工作座談會上的講話，發表時略有刪改，標題為編者所加）