關于民族鄉理論與實踐的幾個問題

民族鄉是指在少數民族聚居地方建立的相當于鄉一級的國家基層政權，或者說民族鄉是中國在不具備實行民族區域自治條件的較小的少數民族聚居地方建立的由少數民族自主管理本地方本民族內部事務的鄉級基層政權。民族鄉政策是我國民族政策的重要組成部分，也是我國民族政策體系不斷走向完善和成熟的標志。

民族鄉作為解決民族問題的一種特殊政治形式，近50年來取得了巨大的成就，創造了許多寶貴的經驗。但是長期以來，在理論上對民族鄉還研究得很不夠，甚至可以說還說不清民族鄉是什么，在實際工作中還存在著大量的困難和問題，既有多年來未能解決的老大難問題，也有新形勢下出現的新情況、新問題。這些問題的存在影響了民族鄉的健康發展，制約了民族鄉制度作用的發揮。本文就民族鄉理論與實踐中的一些問題，結合筆者多年來在民族鄉工作中的體會和思索，談幾點認識，希望有更多的人來關注民族鄉的問題。

關于民族鄉的認識問題

首先，我們要站在人類歷史發展的高度，進而從中國民族情況的實際出發要從中國民族實際情況出發來認識民族鄉產生的必然性。

馬克思主義認為，民族是一個歷史范疇，有其形成、發展、消亡的過程，即民族過程。一般來說，就一個民族來看，其形成、發展、消亡的歷史脈絡和線索是清晰的，但就各個民族總體來說，這種民族過程是縱橫交錯，古今更替連續不斷的過程，尤如枯木新枝，使得民族這一社會歷史現象呈現出一種“永續永生”的活力，而這種活力則是來自民族散居化的過程。每個民族從形成的那一天起，就一直處在民族散居化的過程之中，而各民族又在每一個民族散居化的基礎上不斷交融、同化或者分化、分離，于是在漫漫的歷史長河之中便上演了一出出民族興衰存亡的歷史悲喜劇。一些古老的民族永遠消失了，一些新的民族又形成了，而后又開始了新一輪的民族融合、同化和分化分離，使我們所處的社會呈現出了不同發展階段的不同民族（或不同發展階段的同一民族）同處同一時代，同一民族的不同部分分布在不同地方或不同民族共同居住在同一個地方的社會狀態。

中國是一個歷史悠久的統一的多民族國家，千百年來在漫長的社會歷史發展過程中，中國各民族形成了你中有我，我中有你的大雜居、小聚居的民族分布格局，使我國各民族在空間上形成“大雜居、小聚居”民族分布特點的同時，在時間上又形成了中國各民族社會歷史發展、經濟文化狀態千差萬別的復雜情況。為了保障各少數民族的平等權利，新中國成立以后，根據中國統一多民族國家的國情，在少數民族聚居的地方實行了民族區域自治。經過一個時期的實踐后，認為在那些較小的相當于鄉的行政區域內，沒有條件實行民族區域自治，但是為了更好地有效地保障較小民族聚居區內少數民族的平等權利，中國共產黨結合我國民族分布狀況，在實踐的基礎上提出了民族鄉政策。因此，民族鄉制度的建立是由中國國情所決定的。

其次，我們要站在馬克思主義世界觀和民族觀的高度出發，來認識民族鄉制度的正確性和科學性。

馬克思主義民族理論是中國解決民族問題的指導思想。在新中國建立初期，中國共產黨根據馬克思主義民族理論，制定了較為系統的民族政策，1952年頒布的《民族區域自治實施綱要》、《關于地方民族民主聯合政府實施辦法的決定》，充分考慮了我國民族聚居、雜居、散居交錯分布的情況，因地因時因民族制宜地在全國開展了建立民族自治地方和民族民主聯合政府的工作。在短短4-5年內建設了200多個不同級別的民族自治區和數百個民族民主聯合政府，充分保障少數民族當家作主的權利，不僅保障了民族自治區內少數民族的平等權利，也保障了民族雜居地區和較小民族的平等權利。隨著大部分民族自治區（區、鄉、鎮級）由于在實踐中沒有條件，也沒有可能行使必要的自治權，因此，1954年新中國第一部《憲法》將民族鄉從民族區域自治體系中分出來，確立了民族鄉的制度，進而明確了“民族鄉”作為解決中國民族問題的一種政治形式的性質和地位。在這一過程中，中國共產黨將馬克思主義關于民族不分大小一律平等的原則與中國民族交錯分布的情況結合起來，創造性地提出了民族鄉政策，充分體現了堅持一切從實際出發，善于總結經驗，勇于開拓創新的精神。

第三，我們要站在實踐是檢驗真理標準的高度，進而從民族鄉發展的歷程出發來認識民族鄉制度的重要地位和作用。

我國民族鄉的產生發展主要經歷了20世紀50年代和80年代兩個重要的發展階段，近50年來民族鄉工作的偉大實踐，充分檢驗和證明了民族鄉制度的重要性和特殊作用：建立了相當數量的民族鄉，促進和加強了較小的少數民族聚居地方的基層政權建設；更加充分、廣泛地保障了民族鄉少數民族的平等權利；加強了各民族的團結，促進了社會主義民族關系的發展；使民族鄉的經濟、文教衛生等各項事業獲得了較大的發展，各族人民的生活水平和綜合素質不斷提高；發展和壯大了少數民族干部隊伍。

民族鄉的理論問題

民族鄉理論要研究的內容，我認為主要包括四個方面：一是關于民族鄉產生、發展的社會歷史因素；二是關于民族鄉的本質、內容和形式；三是關于民族鄉的地位、作用和特點；四是關于制定民族鄉的政策、法律法規制度。

在我國民族政策體系的理論研究中，與其他方面相比，民族鄉的理論研究是很不夠的，不僅僅是整體研究不夠，就是零星的研究也不多。不僅遠遠落后于民族鄉的實踐，而且已經制約了民族鄉的發展。民族鄉理論是民族鄉實踐的指南，我國民族鄉實踐在社會主義市場經濟中不斷發展，各地方的民族鄉工作也有不斷的開拓和創新，這就要求民族鄉理論也要有一個大的發展和創新。民族鄉的理論研究如果沒有一個大的發展，民族鄉工作也就不可能有大的突破。

民族鄉的理論研究涉及方方面面，在此只就民族鄉的性質談幾點看法。

關于民族鄉的性質，長期以來一直被看成是一個不明確或沒有弄清楚的問題，這是因為許多人總是習慣于把民族鄉僅僅當作是“民族區域自治制度的補充形式”。但是我認為自1954年憲法把民族鄉作為一種特殊的行政區劃劃分出來，其性質就是很清楚的。關于民族鄉性質我認為可以用三句話來概括：

第一，民族鄉是中國解決國內民族問題的一種政治形式。

解決民族問題的形式是多種多樣的，這是由民族問題的兩個因素決定的：一方面，從橫向來看，民族問題是社會總問題的組成部分，所以民族問題涉及政治、經濟、文化以及社會生活領域等方方面面。由此，要解決民族問題，就必須從以上這些方面入手，這便產生了解決民族問題的政治形式、經濟形式、文化形式等等。解決民族問題的政治形式，也是多種多樣的：如我們經常談到的聯邦制、民族區域自治、“保留地”等形式。這類解決民族問題的政治形式往往是以少數民族聚居的某一個或若干個行政區域作為行政單位，通過法律的形式賦予比一般行政單位較為特殊的權利，并通過這種特殊權利的行使，以實現保障少數民族平等權利的目的。而中國的民族鄉正是這些解決民族問題的政治形式中的一種形式。

另一方面，從縱向來看，在長期的社會歷史發展進程中，中國各民族形成了你中有我、我中有你的大雜居、小聚居的民族分布格局，同時也形成了各民族千差萬別文化的復雜情況。因此，用來解決民族問題的形式不可能只是單一的某一種形式，而應該是多種多樣的適應各種復雜民族情況的形式。例如，前蘇聯既有聯邦制的加盟共和國，也有民族區域自治的自治共和國，民族自治州，還有邊疆省州等等。而在中國除了有不同行政級別的自治區、自治州、自治縣（而且在較大的自治區域內還形成了多級自治的情況）外，為了適應民族雜居、交錯居住的情況還采取了民族鄉的行政體制。所以我們認為民族鄉是中國共產黨根據馬克思主義，結合中國民族居住和分布的實際情況，在解決中國民族問題的實踐過程中的一種創造，是中國解決民族問題的一種政治形式。

第二，民族鄉制度是一種區別于民族區域自治制度的解決國內民族問題的政治制度。

民族鄉是中國在實施民族區域自治的實踐過程中產生和創立的，同時，隨著民族區域自治制度的發展和完善，民族鄉制度也得到了發展和完善，但是，也正是因為這一水乳交融的歷史過程，使人們總是抱著忘卻不了的民族區域自治的情結去看待民族鄉。目前，大多數民族工作者和學者都認為民族鄉是屬于民族區域自治的范疇，但是在無法說清民族鄉與民族區域自治“關系”的時候，就只能強調民族鄉是民族區域自治的一種補充形式。這種“補充”說，作為民族鄉定義的主要內容或標簽，一直影響著中國民族鄉的理論研究和實際工作。同為解決中國民族問題的政治形式，民族鄉與民族區域自治在內容上自然有其相同之處，但作為兩種不同的政治形式，也必然有著不同之處。其主要聯系是：指導思想和實現的目標相同；都要采取適合于當地少數民族的民族形式；民族鄉產生于民族區域自治的實踐過程，而這一過程又是一個相互促進的過程；都是與地方自治相聯系的，其內容和形式都必然會打上地方自治的印跡。

民族鄉與民族區域自治的主要區別：

一是，從解決民族問題的形式和手段上來看，它們是兩種不同的政治形式，首先，我國憲法明確規定，民族鄉不是民族自治地方，因此，民族鄉不屬于民族區域自治的范疇。其次，民族鄉和民族區域自治作為解決民族問題的兩種類型，它們在對象、范圍、內容以及方法上都是不同的，各自有著不同的特定內涵。

二是，從民族鄉與民族區域的本質特征上來看，它們雖然都是在少數民族聚居地方實施的政治制度，但其最根本的區別在于是否擁有“自治權”。民族區域自治是在行使我國憲法賦予的“自治權”的少數民族聚居地方實施的一種政治制度，而民族鄉則在沒有條件行使“自治權”的少數民族聚居地方實施的另一種政治制度。

三是，從民族鄉和民族區域自治的地位來看，民族區域自治制度是中國的一項基本政治制度，而民族鄉制度則是國家的一般性政治制度，它對整個國家政治制度的影響力，遠遠不及基本政治制度。它們屬于不同層面的政治制度。

四是，從各級地方國家政權機構的組成來看，中國的縣級以上的地方各級人民代表大會設立常務委員會，而鄉鎮、民族鄉的人民代表大會則不設立，因為在這一級行政區域內沒有必要。人民法院、人民檢察院的設置也是如此。

由此可見，民族鄉制度是區別于民族區域自治制度的解決國內民族問題的一種政治制度。

第三，民族鄉是一種特殊的基層政權形式。

根據憲法第30條關于行政區域劃分的規定，至少從以下兩個方面，明確了民族鄉的法律地位和性質：首先，明確了民族鄉是與鄉、鎮同一級的基層政權。其次，明確了民族鄉是一種特殊的基層政權形式，它不是自治地方，也不能等同于一般的鄉鎮，民族鄉通過法律賦予的形式，獲得了一般鄉鎮所沒有的“自主權”。

關于民族鄉面臨的困難和挑戰

當前對民族鄉工作的認識不足，重視不夠的情況仍然比較突出；民族鄉特殊政策、優惠政策貫徹落實難度大；民族鄉民族干部不但數量少，而且結構也不合理；民族鄉法制建設依然存在較多的問題。而民族鄉經濟社會發展比較緩慢、差距拉大是當前我國民族鄉工作中的主要問題?？傊?，面臨的問題很多，在此，我想談談當前對民族鄉最具有挑戰性的撤（并）鄉建鎮問題。

民族鄉改建民族鎮的問題和民族鄉在新一輪撤鄉建鎮工作中的問題。這是兩個既有聯系又有區別的問題，民族鄉改建民族鎮的問題現在已經是一個歷史遺留的問題了，從1992年《關于停止審批民族鎮的通知》到現在已經10年了，但是如何解決這個問題一直沒有下文。對于民族鄉改建鎮的問題，我們一定要慎之又慎，有些地方急于建鎮，撤銷了民族鄉的牌子，又帶來了新的問題。建鎮是發展的必然趨勢和方向，要解決民族鄉建鎮的問題，我認為，一定要堅持“三個有利于”的標準，進一步解放思想，大膽探索。建議是不是可以對發展較好的已具備建鎮條件的民族鄉實行“雙軌制”的政策，在保留民族鄉行政體制的情況下，同時實行鎮的體制，這樣就可以解決了民族鄉建鎮的“兩難境地”。

民族鄉在新一輪撤（并）鄉建鎮中面臨的問題，是當前民族鄉工作中急需尋找對策的緊迫性問題，隨著社會經濟的發展，對現存的行政區劃進行適時的調整是發展的需要，但是這種調整是要以歷史沿革、民族關系、現實狀況和未來發展等因素來綜合考慮的?，F在許多地方都作出了建立大鄉的標準，一些民族鄉已經陸陸續續地被撤銷、合并或改鎮，對此各地民委提出了許多建設性的意見和建議，一些省對民族鄉作出了暫時不動或區別對待的規定。民族鄉一般都是民族關系較為敏感的少數民族聚居區，在這次撤、并、改中，我們一定要防止“一刀切”的做法再次泛濫。實際上現在已經出現了一些問題。如何對待這些問題，我認為：一是要正確認識行政區域調整的意義；二是對民族鄉的調整必須要從有利于民族團結和社會經濟發展出發；三是能不動的最好不要動，需要動的也必須堅持充分協商的原則分步實施，少數民族群眾的工作什么時候做通了，就什么時候動；四是并鄉后民族人口比例下降，不夠建民族鄉的，我們也要根據歷史沿革和民族關系的情況，區別對待，按照“例外”的原則來處理。

民族鄉的法制建設問題

我國的民族鄉工作一直在努力地朝著法制化的軌道邁進，近10年來以《民族鄉行政工作條例》為標志的民族鄉法制建設取得了長足的發展。但是民族鄉的法制建設仍然不能適應民族鄉發展的需要。

第一，一方面，民族鄉法律法規還只是散見于憲法、組織法、選舉法等法律之中，還沒有一部專門的民族鄉法律，使民族鄉工作在實踐中還缺乏一定的權威性；另一方面，在較為成型的民族鄉行政法規中，由于立法權限，對民族鄉作為基層政權形式無法做出相應的規定，如民族鄉人民代表大會的組成，民族鄉長的任職等。

第二，各民族鄉法制建設發展很不平衡，有的地方好一些，有的地方差一些，有的地方甚至動都沒有動。

第三，現行的民族鄉的一些法規，有些條款已經過時和失效了，需要抓緊時間，在深入調查的基礎上，盡快修改和完善，以適應發展的要求。

依法治國是我國的基本國策，民族鄉的發展必須要走法制化的道路。民族鄉的專門法律應該成為我國民族法律法規體系中的主干法律之一，這是由我國的民族國情決定的。我國現在還沒有一部專門的民族鄉法律，民族鄉法律法規缺乏一定的權威性。當前我國各地都制定了或正在制定民族鄉的地方性法規和規章，由人大制定頒布，如《黑龍江省民族鄉條例》《云南省民族鄉工作條例》等。從實踐來看，人大頒布的法律法規一般在實施過程中都比較順利，也易受人大的監督檢查，貫徹落實就比較容易到位。因此，盡快制定一部由全國人大制定的《中華人民共和國民族鄉條例》既是歷史的期盼，也是客觀現實的需要；既是依法治國的要求，也是民族法律法規體系完善的需求。