在保護中發展　在競爭中發展

博士生　吳　玲　趙海燕

加入WTO是我國農業參與經濟全球化進程，融入世界經濟主流不可回避的戰略選擇，機遇與挑戰并存，認真研究WTO農業規則和我國的承諾，分析可能產生的影響，構建農業持續發展對策，是當前極其重要的課題。

隨著WTO的加入，我國確立了以“烏拉圭回合”農業協議框架為基礎的農產品市場逐步開放戰略，這是中國農業積極參與經濟全球化進程、融入世界經濟主流不可回避的戰略選擇。但從我國農業發展現狀來看，在農業市場化改革尚未完成、農業國際化條件尚不具備的背景下開放市場，實施農產品貿易自由化，勢必沖擊農業發展和國家經濟安全。因此，在WTO的大框架下，理性地運作我國的承諾，在保護中發展，在發展中競爭，在競爭中保護，在競爭中發展，在應對短期沖擊的同時，謀求中國農業長遠的大發展是我國加入WTO后所面臨的極其重要的課題。

WTO農業協議主要規則

加入WTO后，我國國內農業政策及農產品國際貿易都必須嚴格遵守WTO農業協議的規則，要想進行游戲，必須了解游戲規則。

（一）降低貿易限制，擴大市場準入

各國對農產品貿易障礙設置主要通過關稅和非關稅措施來實施，因此，減少市場準入的障礙，開放農產品市場，從削減關稅和貿易措施關稅化兩個方面擴大市場準入。

1.削減關稅

協議要求各成員方承諾在實施期內將關稅削減到一定水平。即以1986～1988年為基期，發達國家在協議實施期限6年內（1995～2000年）將農產品進口關稅平均削減36％，單項產品削減幅度至少15％；發展中國家在協議實施期限10年內（1995～2004年）將農產品進口關稅平均削減24％，單項產品削減幅度10％。所有關稅都受到約束。

2.貿易措施關稅化

協議只允許使用關稅對農產品貿易進行保護，現行的非關稅措施必須轉換成同等保護程度的關稅措施，再逐步降低關稅。

3.保證最低市場準入

鑒于農產品非關稅措施關稅化后稅率較高，當基期（1986～1988年）進口不足國內消費量的5％（發展中國家為3％）時，則該國應承諾建立最低進口準入機會，在實施期內要由基期國內消費量的3％遞增到5％。最低市場準入實施關稅配額管理。

4.維持現行市場準入

當農產品非關稅措施關稅化后，某一成員方農產品在基期的進口超過國內消費量的5％（發展中國家為3％）時，該成員方可保持現行的關稅值，維持基期已經存在的市場準入機會。

5.特別保障條款

此款只適用于農產品非關稅措施關稅化產品。若出現關稅化農產品進口量激增或進口價格重大降低時，可以實施“數量觸發”和“價格觸發”，允許進口國征收一定的附加稅。

（二）削減國內支持，促進公平競爭

協議規定各成員方必須對農產品的國內支持逐步減少，使其更接近市場價格，確保國內支持對生產和貿易沒有或只有極微小的扭曲作用。國內支持實際上是規范各成員方的國內農業政策。

1.免除削減承諾的國內支持

1“綠箱”措施

協議規定，政府在執行某項農業計劃時，其費用由政府財政開支，而不是來自消費者，沒有或僅有微小的貿易扭曲作用，對生產影響很小的支持措施，以及對生產者不提供價格支持作用的補貼措施，均被認為是“綠箱”措施，可免除減讓承諾。

“綠箱”措施主要包括：一般服務，如科學研究、病蟲害控制、培訓服務、推廣和咨詢服務、檢驗服務、營銷和促銷服務、基礎建設服務等；出于糧食安全目的公共儲備；國內糧食援助；對生產者的直接支付；與生產不掛鉤的收入支持；政府財政參入收入保險和凈收入保障計劃；自然災害救濟支付；通過生產者退休計劃提供的結構調整援助；通過資源輪休計劃提供的結構調整援助；通過投資援助提供的結構調整援助；環保計劃下支付；區域援助計劃下的支付等。

2“微量允許標準”

協議規定，對于農產品的綜合支持量（AMS）只要不超過農業生產總值的5％（發展中國家為10％），就無須削減承諾。

3特殊和差別待遇——“發展箱”政策

針對發展中國家直接或間接鼓勵農業和農村發展的援助措施，也可免除減讓承諾：農業普遍獲得的投資補貼；低收入或資源貧乏生產者獲得的農業投入品補貼；為鼓勵多樣化生產，停止種植違禁麻醉作物而提供的國內支持。

4“藍箱”政策

協議規定，農產品的限產計劃給予的直接支付不在削減承諾約束之內。以固定的面積和產量為基礎的支付；占基本生產水平的85％或更少為基礎的支付；按固定頭數所給的牲畜支付。

2.承諾削減的國內支持——“黃箱”政策

“黃箱”政策是那些容易引起農產品貿易扭曲的政策措施，只能在WTO的過渡期內使用，要求各國作削減和約束承諾。它包括政府對農產品的直接價格干預和補貼；種子、肥料、灌溉等農業投入品補貼；農產品營銷貸款補貼；休耕補貼等。協議規定用綜合支持量（AMS）衡量“黃箱”政策補貼大小，并在約束的基礎上逐步予以削減。國內支持削減承諾以1986～1988年為基期，發達國家在（1995～2000年）6年內平均削減20％的AMS，發展中國家在（1995～2004年）10年內平均削減13.33％的AMS。

（三）削減出口補貼，強化市場機制

協議對農產品的出口補貼進行了一般的限制以確保自由貿易和公平競爭的實現。協議以1986～1990年為基期，發達國家在實施期（1995～2000年）的6年內，分別削減有補貼的農產品出口量和補貼支出額的21％和36％；發展中國家在實施期（1995～2004年）的10年內，分別削減14％和21％；最不發達國家可免除減讓。實施減讓承諾的出口補貼的范圍包括：視出口業績提供的直接補貼；以低于國內市場的價格銷售或處理農產品庫存以供出口；通過政府行為融資的農產品出口支付；為降低出口農產品的營銷成本提供的補貼；為降低出口農產品的交通費用而給予的補貼；根據農產品在出口產品中的比重而給予的補貼。其中，市場營銷補貼和交通運輸補貼不需發展中國家進行削減承諾。協議規定，在基期沒有對農產品進行出口補貼，則禁止將來再進行出口補貼。

（四）衛生和動植物檢疫措施

由于衛生與動植物檢疫措施與農產品的密切聯系，烏拉圭回合達成的《農產品協議》明確規定對農產品進出口的檢疫措施適用《實施衛生與植物措施協議》的規定。

協議承認每個成員方享有采取為保護人類、動植物生命或健康所必需的衛生和動植物檢疫措施的權利，也有義務確保檢疫措施的適用只能為保護人類、動植物生命或健康所必需的，以科學原則為基礎，以公正、客觀和非歧視的方式適用，不得構成對國際貿易的隱蔽性限制。協議鼓勵成員方的檢疫措施建立在現行的國際標準、指導原則或建議的基礎上，也可以建立比有關國際標準更嚴格的措施，只要基于科學的理由或經過適當風險評估。各成員方應以實現適當保護水平為限，對貿易的消積影響降到最低。協議規定各成員方制定、實施或變更檢疫措施應在公布與生效之間留有一定期限，便于其他成員方為達到該措施的要求而調整其生產方法。各成員方保證設立一個咨詢點，保障檢疫措施的透明度要求。

我國加入WTO農業談判的承諾

我國確立了以烏拉圭回合農業協議規則為基礎、逐步開放市場的基本原則。承諾建立“單一關稅”的進口體制，取消非關稅措施，逐步削減關稅水平，削減國內支持，取消出口補貼等。從中國加入WTO的議定書看，中國農業市場開放的承諾主要包括：

（一）農產品市場準入

1.農產品關稅減讓

我國在5年（1999～2004年）過渡期內，逐年降低關稅并進行關稅約束，到2004年1月，中國農產品平均關稅水平將由1999年的21.2％降到17％，其中美國關注的農產品關稅由31％減少到14.5％。

2.重要農產品關稅配額管理

取消農產品非關稅措施，對重要農產品（小麥、玉米、大米、棉花等）實行關稅配額管理制度。配額內稅率為1％～10％，配額外稅額為10％～80％，保證配額準入量的充分利用。進口配額逐步向私營部門開放，保證私營部門的參與機會，采取相關措施使私營部門參與進口配額的最初分配，中方繼續保留對重要農產品的國營貿易，即進口專營權。

（二）削減國內支持

中國承諾削減扭曲貿易的國內補貼，主要是“黃箱”政策。同意對農業的“綜合支持量”（AMS）水平定為8.5％。承諾投資補貼和投入品補貼計算到“微量允許標準”中，確定農產品價格補貼、投資補貼和投入品補貼最高可達農產品產值的8.5％（該條款下，發展中國家的補貼為10％，發達國家為5％）。承諾放棄發展中國家享有免于削減的特殊和差別待遇——“發展箱”政策，而只享有8.5％之內的補貼豁免。

（三）取消所有農產品的出口補貼（包括價格補貼、實物補貼以及發展中國家可享有的對出口產品加工、倉儲、運輸的補償）并承諾不再使用

（四）承諾全面遵守WTO關于衛生和動植物檢疫方面的協議和條款

（五）我國承諾不尋求采用特別保障措施來保護國內市場

（六）接受選擇性保障條款（過渡期特殊保障條款）

中國承諾在入世后的12年過渡期內，來自中國農產品進口快速增長對別國造成市場損害或出現市場損害威脅，該成員方可對我國農產品采取特殊的過渡期保障機制。

（七）允許采用“非市場經濟”方式處理反傾銷

中國承諾在入世后的15年內，在反傾銷調查中繼續適用“非市場經濟”方式，除非應訴產業能夠證明本產業已屬于市場經濟產業導向。

WTO農業協議承諾影響評析

經濟全球化、貿易自由化是不可逆轉的歷史潮流，中國加入WTO后國內市場國際化，中國農業與世界農業的關聯度增強，中國農業直面國際化的機遇與挑戰。

機遇

1.有利于為中國農業經濟發展和對外競爭營造一個寬松的國際環境

加入WTO我國農業享有WTO成員國的無歧視貿易待遇，分享WTO多邊談判農產品市場準入機會的增加和寬松貿易環境的權利，為中國農產品出口提供了一個更加開放、穩定、公平競爭的市場。加入WTO我國也將履行開放市場的義務，這將改善外商投資環境，有利于吸納國外資本、技術和管理經驗，在參與國際經濟合作與競爭中，更好地將潛在比較優勢轉換為現實的競爭實力。

2.有利于我國參與國際貿易新規則的制定

加入WTO中國享有參與制定國際貿易新規則的主動權、發言權和決策權，扭轉被動接受的不利局面，有效發揮中國作為發展中大國的影響和作用，維護中國及發展中國家的正當權益，遏制少數發達國家的單邊貿易行動和農業貿易保護主義。同時，我國還可利用WTO爭端解決機制有效、公正地解決農產品貿易爭端。

3.有利于加快農業產業結構調整和優化

農業結構調整是我國經濟發展的一項重要而緊迫的任務，加入WTO將為實施這一戰略任務營造一個有利的國際空間，在世界范圍內重新配置資源，通過相互開放市場，讓優勢產業加快發展，一般產業維持現狀，劣勢產業適度收縮，有退有進的結構調整將加快農業產業結構的高級化和合理化，提升產業發展的整體競爭力。

4.有利于繼續深化農業經濟體制改革

WTO的規則實質上是市場經濟規則在世界范圍內的運用和發展。我國農業經濟體制改革的價值取向是市場化，加入WTO將推動我國市場化改革的進程，形成體制創新的競爭環境，建立符合市場經濟規則的農業宏觀調控體系，有助于國內經濟體制與國際經濟體制的鏈接，建立比較完善的社會主義市場經濟體制，從某種意義上說，加入WTO是中國農業的第二次改革。

挑戰

世界上沒有免費的午餐，機遇與挑戰并存，收益與風險共生。中國加入WTO后，一方面，按照農業協議規則承諾降低關稅，取消非關稅壁壘，取消出口補貼，國內農產品市場擴大開放，國內對農業的支持與保護被限定在極低的水平上；另一方面，直面國際市場現代農業的競爭，將不可避免對國內農業造成一定的沖擊。

1.農業保護的宏觀調控空間縮小

1市場準入空間洞開。在WTO框架下，我國承諾大幅度削減關稅，降低了農產品進口的門檻；取消非關稅措施，導致長期使用的國內市場的重要保護手段——非關稅措施喪失，同時由于我國非關稅措施關稅化后的稅率為負值并受到一定約束，嚴重制約對國內農業的保護，致使國內市場大門洞開。

2國內支持空間有限。按WTO規定的基期（1986～1988年）計算，我國對農產品的國內支持水平為負值，負值當然不承擔減讓義務，但同時也決定了我國今后對農業的支持水平不能超過基期農業生產總值的8.5％，即僅有412億人民幣，按現行匯率僅為50億美元。同時我國承諾放棄了發展中國家享有的特殊差別待遇的“發展箱”政策，使得在農產品價格制度、生產資料價格補貼等方面的支持措施受到嚴格限制。顯然，當我國試圖用價格支持調控國內市場、增強農產品競爭力，而這412億人民幣的支持基數實在是太有限了。

3出口補貼空間零水平。我國承諾將出口補貼約束在零水平，在目前我國主要農產品價格明顯高于國際市場價格的前提下，大部分成員國的大量出口補貼，對我國農產品的出口競爭十分不利。

2.重要農產品的沖擊嚴重

目前，在我國農產品市場上，糧食等重要農產品已出現了資源和需求雙重約束、階段性和結構性供過于求的狀況，在貿易保護相對減小的同時，低價優勢也在消失。糧食成本平均每年以10％的速度遞增，國內價格已高于國際市場價格20％～70％。我國承諾降低關稅、取消非關稅措施，重要農產品實施關稅配額管理，并逐年增加配額準入量，這表明我國已不能對農產品進口產量實行絕對數量限制，我國農產品市場面臨質量挑戰、數量挑戰和價格挑戰，面對國際市場廉價優質商品我農產品主產區的沖擊，可導致主產區生產相對萎縮、糧食自給率下降。

3.解決農村社會經濟矛盾的難度加大

從總體上看，我國農民收入的主要來源仍是種植業，國外農產品的大量涌入，使農產品價格下降和生產萎縮，導致種植業收入減少，就業機會減少，貧困人口增加。由于農民受教育水平、市場信息、制度障礙等方面的限制，短期內很難找到就業機會，成為社會不穩定因素。原有的賣糧難、農民收入增長緩慢、農村剩余勞動力轉移受阻等問題，會隨著市場的開放在一定程度上表現得更為劇烈。

辯證看待沖擊至關重要

1.短期沖擊不嚴重

1重要農產品較低的市場度可以抵消市場沖擊

我國農業主要是家庭分散經營模式，農業生產基本上是自給自足，農產品商品率低，糧食商品率最高達35％，對市場信號反應遲緩，農業發展的現實國情使我國農業具有較強的穩定性和抵御外部沖擊的能力。

2較長的過渡期緩沖了市場開放的壓力

根據WTO給予發展中國家的差別和優惠待遇：較長的過渡期；較低水平的義務；較寬松的貿易自由化條件；提供技術援助和培訓人力資本等。我國所承諾的市場開放和貿易自由化，已爭取到3年的過渡期，在這一期限內，國內市場開放程度低，還可以采取一定的保護措施，國內農業較長的過渡期為我國減緩市場開放的壓力、贏得產業調整和發展空間提供了緩沖時間。

3“貿易大國效應”自動調節農產品價格和進口量

中國是一個貿易大國，農產品供需總量在世界市場上占有相當大的比重，農產品的大量進口和出口都會引起國際農產品價格變化，價格變化本身對進出口數量起調節作用。如中國農產品進口大量增加，導致國際農產品價格上漲，當國際市場價格接近國內市場價格時，進口自然停止。

4利用WTO有關規則規避沖擊

WTO制定了許多相關規則，以防止成員方因開放市場而遭受嚴重沖擊。如利用“特殊保障條款”征收附加稅來保護國內產業；利用WTO“例外條款”保護本國權益；利用發展中國家的“特殊差別待遇”保障經濟的穩定和發展；利用“綠箱政策”和“藍箱政策”對國內農業進行有效支持，提高產品競爭力。目前我國對農業的國內支持總量不足2.4％，遠遠低于我國承諾的8.5％的水平，這為今后對中國農業的有效支持提供了一定的空間。

2.長期沖擊較大

1我國農業發展的現狀影響農業發展后勁

中國農業整體發展水平低，還處于傳統農業階段：以家庭承包為基礎的分散經營規模小、效率低、成本高、品質差；技術落后，勞動力過剩嚴重；缺乏現代化的農產品流通體系；缺乏現代化的農業服務體系和風險保障體系；農業管理體系不完善。上述的體制性和政策性障礙已嚴重影響農業發展的后勁，削弱了農業的競爭力。

2農產品貿易自由化的趨勢不可阻擋

目前，WTO農業規則比較寬松，農產品貿易自由化程度較低，但農產品貿易自由化已是大勢所趨。中國市場開放的過渡期一旦結束，有些保護措施將不復存在，如果中國在過渡期沒有采取有效措施，提高農產品國際競爭力，中國農業還停留在較低水平，面對貿易自由化的發展趨勢，對國內農業的沖擊將是毀滅性的。可見，長期嚴重沖擊是否存在，完全取決于對過渡期的有效把握。

構建農業持續發展的對策

站在改革開放、經濟發展和現代化建設的戰略高度，加入WTO將為中國的繁榮發展提供一個有利的國內國際環境，為中國改革開放注入新的動力，只要我們應對得當，放棄短期利益保護，謀求未來發展支持，在保護中發展，在發展中競爭，在競爭中保護，在競爭中發展，變壓力為動力，進一步調整農業發展思路，調整產業結構，改革管理體制，完善支撐體系，最大限度地把我國享有的權利轉化為推進我國農業發展的實際利益，在歷經短暫的陣痛后，必將迎來長久的發展。

依據比較優勢配置資源，調整優化農業結構

根據比較優勢原則調整農業結構是增強農產品國際競爭力的重要途徑。以國內外市場需求熱點及未來趨勢為導向，以中國整體和區域比較優勢為基礎，有所為，有所不為，對農業進行戰略性調整，依靠科技進步，著力改善農產品的品種和質量，促進農業結構優化升級，提高農業國際競爭力。

1．大力發展優勢農業

根據中國人多地少、資源不足的現實國情，必須集中稀缺資源轉向發展收益高、市場潛力大的優勢產品，提高資源配置效率。目前，我國應利用國內勞動力資源豐富的優勢，大力發肉類、蔬菜、水果、水產品等具有比較優勢的產品。

2．適度壓縮劣勢農業

在資源有限、貿易自由化的前提下，一些重要農產品完全自給自足已不可能，若固執于自給自足，不但會蒙受巨大的機會成本損失，而且會導致國內資源衰竭，從根本上削弱國內農業的長期發展。對于資源成本高、缺乏競爭力的少數農產品應調減其生產。目前，根據國外農產品價格比較和國內資源成本分析，我國小麥、玉米等糧食生產已呈現出明顯的比較劣勢，在保證糧食安全供給的前提下，一方面適度壓縮糧食生產，使生產要素轉向優勢產業；另一方面在糧食生產條件好的主產區，大力發展優質糧食，提高效率和國際競爭力。

3．構建專業區域優勢

我國地域廣闊，自然條件多樣，具有發展不同類型農業的區域優勢。遵循因地制宜的原則，發展具有區域優勢的農產品，建立專業生產基地，推進優勢產品區域化布局，構建優勢產業帶，實施產業化經營。

推進制度創新，深化農業管理體制改革

以加入WTO為契機，加快體制和政策調整，深化市場取向改革，培育和完善農業市場資源配置機制，充分發揮政府宏觀調控職能，形成集中、高效、協調的農業管理體制，這是中國農業參與貿易自由化、形成產加貿一體化、提升國際競爭力的有效制度安排。

1．培育有效參與市場競爭的經營主體

鼓勵和規范農民專業合作組織，實施農村組織變革，提高農民組織化程度；扶持龍頭企業，采取“公司＋農戶”、“訂單農業”等方式，形成產加貿的大型企業集團，強化產業化組織的利益聯結機制，推動產業化經營，化解分散的農戶面臨的農業自然風險和市場風險，有效參與國際競爭。

2．改革農產品流通體制

進一步搞活農產品流通，形成全國統一、開放、競爭、有序的農產品市場體系。培育農民自己的流通組織，抓好農產品產地批發市場和市場信息網絡建設，完善農產品市場體系。鼓勵各種所有制企業擴大農產品出口，取消對農產品出口計劃管理和出口經營權的限制。

完善農業支持體系，保障農業發展后勁

WTO規則并非完全取消政府對農業的扶持和保護，而是要求支持和保護政策符合WTO規則。合理運作“黃箱“政策，削減保護性政策；充分發揮”綠箱“政策，加大農業支持力度，是謀求農產品長期發展、打破補貼僵局的新思路。

1．充分利用“綠箱”政策

“綠箱”政策的使用更有利于我國農業的長遠發展，并對農業支持保護的負效應最小化。在進一步加大對農業科研教育、技術推廣、基礎設施建設等一般政府服務的基礎上，充分利用自然災害補貼、結構調整補貼、環保補貼、區域補貼等，加大對農業基礎性、公益性設施的投資力度，提高農民素質，改善生產條件，加強生態環境保護，提高農業綜合生產能力，促進農業可持續發展。

2．合理運作“黃箱”政策

根據我國加入WTO的承諾，利用中國對農產品的價格支持與補貼尚有較大的調節空間，加大對農產品的價格支持和農業生產資料的補貼力度，減少對流通環節的補貼，把支持重點轉向生產環節和農業生產者，改變對農業和農民的國內支持方式和重點。

利用WTO規則，建立產業安全保障體系

為確保國家經濟和技術安全，保護人民健康和生態環境，合理有效地促進國內主導產業和幼稚產業的健康發展，我們應利用WTO規則的保障條款、技術協議、衛生檢疫協議和例外條款保護本國產業，應對他國壁壘。建立健全農產品質量標準和檢驗檢疫體系，制定與世界標準先進國家接軌的農產品技術標準和質量標準；遵守《衛生和動植物檢疫協議》承諾，嚴格進出口商品的品質檢驗制度，實行市場準入制度；推動環保產業發展，開發無公害農產品和綠色產品；推行ISO14000環境認證和國際相關產品環境標志的認證；制定和完善反補貼、反傾銷法和保障措施法，一方面積極應對反補貼、反傾銷，另一方面防范他國補貼、傾銷。在貿易自由化的大潮中，對本國產品采取有效保護措施提高競爭力。

總之，在WTO的框架下，我們必須審時度勢，防患于未然，在積極構建農業保護體系的同時，更應關注農業發展的支持體系，這是保障農業持續發展、不斷提高國際競爭力、實現農業大國向農業強國轉變的源動力。