聯合國秘書處的機構設置

聯合國的秘書處都做些什么？

國際政府間組織設秘書處原是為會議服務的，例如舉行會議的具體安排、發言和決議記錄、文件準備、口譯筆譯，等等。因此，最初的國際組織秘書處機構簡單，組成人員除秘書長外大多是“就地取材”。隨著形勢的發展、會員國的增多，秘書處的職能也不斷擴大。今天的聯合國秘書處就得跟蹤分析全球和地區的政治、安全、裁軍、經濟和社會、環境、人權等領域的情勢，組織安排維持和平行動與緊急救援，起草秘書長給大會、安理會、經社理事會及它們的附屬機構的報告，執行這些機構交付的具體任務。部門繁多，所需的人才五花八門，必須從會員國廣泛征聘。

就聯合國秘書處紐約總部的發展看(不包括日內瓦、維也納、內羅畢的聯合國辦事處，更不計入聯合國專門機構)，大致分三個時期：從成立到20世紀50～60年代，秘書處的機構基本上按照《聯合國憲章》規定的任務設置，包括秘書長各辦公室(有行政、特別政治事務、法律、財務、人事等)、政治和安理會事務部、經濟和社會事務部、托管和非自治領土部、新聞處、會議事務局和總務局，另有一個貿易發展會議秘書處。我在紐約總部工作時的70～80年代，最突出的變化就是第三世界的興起和國際經濟問題重要性的上升，反映在總部機構設置上就是增添了“發展和國際經濟合作總干事辦公室”，以及技術合作與發展部、科學技術發展中心、跨國公司中心，等等。另外，行政、財務、人事從秘書長辦公室分出來，與總務局合并組成行政、財務、管理部，新聞處也分出來升格為部。90年代則是冷戰后的聯合國秘書處機構改革。

五個常任理事國，各有一畝三分地

《聯合國憲章》第100條有云：“秘書長及辦事人員于執行任務時不得請求或接受本組織以外任何政府或其他當局之訓示。”實際上聯合國秘書處的機構設置和人員任用脫離不了國際政治的影響。聯合國1945年成立以來，安理會五個常任理事國在秘書處紐約總部里都各有自己的“地盤”。秘書長一職五國都不能擔任，這是默契，而幾個主要部門則各有所歸。冷戰時期的50～60年代，秘書長下的主要辦公室負責人大多來自美、英兩國；政治和安理會事務部是蘇聯的“領地”，其掛帥的副秘書長都由蘇聯推薦；經濟和社會事務部副秘書長職位屬法國；托管和非自治領土副秘書長職位就屬當時的蔣介石集團了。

70～80年代，“發展和國際經濟合作總干事”的設立和聘任是形勢發展的結果，他的地位僅次于秘書長，名義上是聯合國國際經濟事務的總管。選拔總干事曾引起爭議，意見最大的是法國，因為它的“地盤”被侵犯了。其時，我國已恢復了在聯合國的合法席位，這對第三世界是一個巨大的鼓舞。法國尋求妥協，接受加納外交家達齊為第一任總干事，但得由法國人接任。達齊從1978年做到1982年，其后調任貿發會議秘書長，法國人如愿以償，取得總干事職位。我國人員則因托管和非自治領土事務已接近尾聲，改任新成立的技術合作與發展部副秘書長。

改革：加利、安南的不懈努力

秘書處的組成變化最大的是90年代。應該說，在80年代后期秘書處機構重疊臃腫、人浮于事、缺乏效率、鋪張浪費的問題已引起人們的重視。1991年冷戰告終，改革呼聲更加強烈。1992年加利秘書長一上臺就抓這件事。首先是把秘書處高級職位從48個減至37個，減了23％。其次是重組政治和維持和平行動兩大部門，以適應冷戰后一些成員國內部種族、宗教、派系沖突日益增多的需要。第三是在經濟社會部門加強信息的收集和分析，把經濟與社會任務更好地集合起來，以緩和人們對聯合國80年代以來重視經濟工作不夠的抱怨。此外，也增設了一些職位，如人道事務副秘書長、人權高級專員等。盡管有1994年聯合國大會通過的所謂人力資源管理戰略，1996年加利并據此提出進一步調整改革，但未及實施就下了臺。

1997年接任的安南秘書長似乎改革決心更大，他的目標是“使人力資源適應聯合國的全球使命”，并且要做到“具有恰當技能的恰當的人在恰當的時間執行恰當的任務”。1998年，他向聯合國大會提出了《人力資源管理改革》報告，更加響亮地把歷來被稱之為人事管理的業務提高到人力資源管理的高度，其要義就是秘書處職員不但要選拔任用，而且要不斷提高素質和業務能力。

這是安南引以自豪的秘書處機構調整和廣羅人才的實例(見表一)，其中婦女占了很大比例。

現在秘書處的機構設置已大為改觀。除常務副秘書長外，副秘書長一級的職員職務和國籍分配(見表二)，同50～60年代相比，區別是十分明顯的。秘書長辦公室已大為縮小，另在秘書長之下設立了四個由總部各部門及專門機構負責人分別組成的執行委員會，即政治安全、經濟社會、人權、發展四個執行委員會，以實施秘書長的領導和部門協調。令人吃驚的是，總部的高級職位竟然沒有俄羅斯的份，俄羅斯人只是在日內瓦任副秘書長銜的辦事處主任。就聯合國秘書處而言，這大概是冷戰后的最大的變化了。其他四個常任理事國仍然各有自己的“地盤”，盡管主管的部門已不同。日本分得一席，看來是因為會費繳得多。而印度竟占據了兩個要害部門，這在過去是罕見的。

這里特別值得一提的是，安南還經大會同意成立了一個高級管理組，相當于秘書處的內閣，由常務副秘書長和副秘書長構成，主席為秘書長，決定秘書處工作的方針政策。從1997年9月起，這個“內閣”每星期三開會，“內閣”成員不得無故請假，非請假不可時也要為其提供一部專門的電話，讓他在外面參加會議。聯合國的各基金會、計劃署負責人和日內瓦、維也納、內羅畢的辦事處主任則通過電視參加例會。據說會議開得很有效率，一般僅一個半小時。為了協助“內閣”研究問題，另設一“戰略設計小組”，向會議提供情況、資料和意見。我記得，過去的秘書長與部門負責人也是有每周或兩周一次的例會的，但并未形成正式的機構。安南的高級管理組無疑是一種創建。▲