社會保障改革的智利道路

舊制度四面楚歌

西歐社會主義工人運動催生的近代社會保障制度在1929年～1933年大危機中被推廣到世界其他地區，在二戰后的資本主義黃金歲月，這種“從搖籃到墳墓”式的全面社會保障制度一時被引為自豪。然而，70年代的“滯脹”奏響了傳統福利政策的挽歌，由于生活水平提高、醫療技術進步所導致的人口老齡化更向大多數國家的“現收現付”式的養老保險制度提出了前所未有的挑戰，改革呼聲日益高漲。在全球涌動的改革浪潮中，南美的發展中國家智利以其激進的私有化模式一舉躍上潮頭。

改革前，智利實行是政府管理的“社會統籌、現收現付”的養老保險模式，這種模式由在職一代負擔退休一代的養老，國家用來支付養老金的資金就是在職一代繳納的費用。但這種模式有它致命的弱點：作為一種隔代轉移支付體系，個人領取的養老金與他繳納的養老保險費毫無瓜葛，完全由政府控制，出于“搭便車”心理，偷費漏稅成風；并且，老年人口增加導致就業者與退休者的贍養比下降，1960年是六個在職者養活一個退休老人，到1980年發展成兩個在職者養活一個老人，在職者上繳的費率越來越高，甚至相當于工資的50％左右，投保者難以承受；國家財政也面臨巨大壓力，1980年財政赤字高達養老金總額的28％。此外，養老金由政府管理，費用極高。

自己為自己養老保險

在20世紀70年代～80年代，智利巨額債務和高通貨膨脹先后引爆兩次嚴重的政治經濟危機。皮諾切特軍政府上臺后，一批留美青年經濟學者獲得重用，并由他們主持了一系列重大改革。為了解除政府沉重的財政壓力，增加職工的工作積極性和企業活力，1981年，這批留美學子對智利的社會保障體制進行改革，改革的主要方向是促進養老保險制度私有化。經過改革，新的以個人賬戶為基礎的養老金制度取代了“現收現付”制，個人賬戶、累積型、私人管理和政府輔助構成了它的四大支柱。

新的退休金制度取消了雇主對養老保險繳款的義務，個人獨立承擔繳納責任。凡新就業者均須參加這一制度，退休金按月工資的10％繳納，逐月積累，存入個人賬戶；同時，個人賬戶上的資金可以進行投資運營，退休后將賬上繳費本金及增值收益支付給該會員，并允許繼承。會員達到法定退休年齡（男65歲、女60歲）就可以領取退休金。在職期間積累多少，退休后就能用多少，自己為自己養老，“誰交錢誰受益”。退休金逐月支付，并且每年按月調整一次支付金額。政府將這項制度提升到法律層次，迫使人們參與新的養老保險制度。經過科學的統計和測算，專家們認定，按工資的10％繳納養老保險稅，勞動者退休時至少可獲得相當于其退休前工資50％～70％的養老金。

養老金管理私有化

在養老金制度管理上，政府由“運動員”轉為“裁判員”，私人公司取代國家管理社會保障基金。政府只負責監管制度運行，而不再過多參與制度本身的運行。智利法律規定，只要能吸收400人以上參加、資本金超過12萬美元，就可以成立退休金基金，社會成員有權自由選擇退休金基金管理公司來管理自己的養老金個人賬戶，并可以在不同管理公司之間轉移賬戶。為保證效率，對養老金管理公司沒有內資和外資的限制。目前智利五家最大的管理公司中，有四家是由國外資本控制，比如西班牙銀行、花旗銀行、AIG保險公司。經過優勝劣汰，智利當初成立的20多家管理公司如今只剩下八家。

但是，引進私營公司管理社會保障基金并不意味著政府完全放任自流。新制度下，政府在養老保險制度下的作用首先表現在制定法律和規則，建立養老基金管理總監，依法監督養老基金管理公司，并要求養老基金管理公司完成最低經濟效益指標，否則就責令其破產，由總監署負責清算，以保證其運行的安全。而且，國家還承擔了對低收入階層給付最低養老金的職能，投保會員個人賬戶儲存額不足或管理公司破產時，政府給付補足最低養老金，對社會上不能享受任何養老金的人發放救濟。

更為關鍵的是，智利政府還勇敢地承擔了新舊制度轉軌過程中的成本，負責償還舊有社會保障債務。這部分社會保障債務主要分為三部分：1、新制度建立時已退休職工的退休金權益；2、沒有退休，但決定繼續留在舊制度中的工人的未來退休金權益；3、決定轉移到新制度中去的工人在舊制度下已經積累的權益。這三部分加總，以1981年現值為準，政府負債總額約為當年GDP的80％左右。對于前二者，智利政府直接以財政經常項目收入支付，后者以發行債券融資償還。舊有社會保障債務由政府償還，新的社會保障制度得以輕裝上陣，最終順利實現了新舊制度的交替。

保障養老基金運營安全

可以看出，在養老保險基金制度運行過程中，智利政府只是一個“樂隊指揮”——規則的制定者，其最重要功能是運用法律和其他監管手段，保障基金運營的安全。國家與社會養老保險相對分離，大大減輕了政府的直接責任（即社會保障供款或財政補貼），節約了政府的管理成本。在智利，養老金的投資和管理受到法律的嚴格控制，投資方式只能在法律的框架下進行選擇。為保證養老金運營的絕對安全，智利的法律規定：養老金的投資必須是一種多元的組合，以減低風險。個人基金賬戶往來和基金管理公司本身的賬目往來必須嚴格分開管理。這就意味著，如果基金管理公司企圖侵占基金或者它的利潤，財會制度這一關就無法逾越。另外，法律還規定，基金管理公司不能以基金為抵押獲得銀行貸款。

智利模式的優與劣

智利新的養老金制度一經推出，便受到全球關注。經過十幾年運作，智利政府既建立了有效的社會保險制度，又促進了經濟發展，成就舉世矚目：1980年～1998年間，智利GDP年均增長5％。1999年，智利人均GDP已達5000美元，人口城市化水平達84％，出生人口平均預期壽命達75.21歲。根據世界銀行最近發表的分析數據，智利國民生活質量已經進入發展中國家前列。智利社會保障制度的成功表現為：

第一，基金管理引進了競爭機制，使基金的經營取得巨大成功，優化了投資結構。養老基金的私營化管理大大提高了社保基金的投資收益。就全國的情況來看，自1981年5月新制度開始實行直到現在，養老金平均投資收益率是11.4％，而同期銀行平均存款利息是7.1％，政府債券收益率是6.5％。當新制度剛開始執行時，大家對養老基金的投資收益率預期在5％左右。相形之下，舊體制下養老基金收益率僅為3％。養老基金的高收益吸引了新成員加入新制度，新會員越來越多。1982年106萬會員參加，1994年達到288萬。

第二，儲蓄總額和儲蓄率受新退休金制度激勵而增長，向國民經濟體系注入巨額長期資本，穩定了國內金融市場，資本市場取得長足發展，促進了經濟增長。養老基金在國內生產總值所占的比重，從1981年的0.9％增加到1994年的43.1％。

第三，這種強制性個人保險制度明確了個人責任，減輕了國家和企業的負擔，提高了企業的國際競爭力。

但是，智利的養老金制并非完美無缺，它也存在著一些問題：首先，新制度強化了養老金的儲蓄功能而弱化了再分配功能，有違社會保障社會共濟的初衷；其次，養老基金的商業化使很多養老基金管理公司投入大量人力、財力和物力用于促銷廣告活動，加重了投保人的管理費用，管理成本偏高；再次，社會保障基金在一個較長的時期中運營，存在種種難料風險，并不必然能夠獲得長期增值，保證未來的收入。▲