信托監管定型

6月26日，《信托投資公司資金信托管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》）出臺，對于歷盡劫波的信托業來說，這將是一次新的歷煉。因此，雖然這份經過十多次修改的文件還是以“暫行”身份出現，但依然受到了業內的廣泛關注。

譽之者認為它將規范目前相對混亂的資金信托行為，并將為私募基金“合法化”提供契機；謗之者則認為其過于苛刻，在目前的市場環境下難以執行。孰是孰非，一時難以辨別。為此，《財經》專訪了中國人民銀行非銀司司長夏斌。

清倉后的重整

《財經》：今年6月26日出臺的《信托投資公司資金信托管理暫行辦法》引起了業內較大的反響，聯系到三年多來一直進行的信托業整頓工作，《辦法》的出臺對信托業的規范重整意味什么？

夏斌：這可以看做是歷經三年的信托業整頓工作取得階段性成果的一個重要標志。從1998年10月關閉廣信和1999年初國務院下發整頓信托業方案為開始，信托公司經過三年多的整頓，應該說，到目前為止，已經取得了階段性成果。

這有兩個標志：一是“一法兩規”的出臺（《信托法》與《信托投資公司管理辦法》、《信托投資公司資金信托管理暫行辦法》），它們對信托公司的性質定位、業務范圍及其監管進行了詳細、嚴格的界定，第一次按照市場經濟規則明確地為中國信托業和信托投資公司勾畫出清晰的法律框架，指明了發展方向。

二是大部分信托機構主體已退出市場，整個整頓工作正在有秩序地、穩定地進入收尾階段。按照嚴格整頓的要求，對嚴重資不抵債、違規經營的信托公司，根據既定方針，該撤的撤、該破產的破產；有的公司該轉制的轉制、該合并的合并。目前絕大部分有問題的信托機構的牌子已經摘掉。對于經營規模較大、資產質量較好的公司進行重新登記予以保留。

具體說，截至目前，全國239家信托公司，應徹底退出信托市場、摘去信托機構牌子的有160家左右，已對外公告摘牌的公司達118家；剩下的80家左右將合并保留為60家左右，其中80家公司中的44家已經過重新審核登記，合并保留為34家。

《財經》：這三個法規相互之間的關系怎樣，《暫行辦法》有什么新的突破？

夏斌：2001年4月全國人大通過的《信托法》，是我國第一部規范市場經濟活動中信托關系的基本法律，是一部高層次、統一的信托基本法，涵蓋、適用于我國形形色色的各種財產信托管理活動，是對信托關系的最基本要素的一個法律約束。具體說，這部法律不僅僅約束信托業中的信托投資公司的信托行為，同樣約束其他經濟主體發生的信托行為。

人民銀行制定的《信托投資公司管理辦法》，是根據《信托法》、《公司法》，為規范信托投資公司的經濟行為制定的一個部門規章，它具體規范信托投資公司這類機構的設立、變更與終止及經營范圍；根據《信托法》要求的經營規則；以及信托投資公司的監督、管理與自律問題。該《辦法》規定信托投資公司的經營范圍有10項，資金信托是其中一項。

《信托投資公司資金信托管理暫行辦法》，對其中一項資金信托業務如何進行作出進一步規范，其宗旨是保障資金信托業務各方當事人的合法權益，對資金信托業務而言是一個操作性很強的部門規章。

《財經》：現在是否可以說，暫行辦法已經承認了信托公司做私募基金的合法性？

夏斌：有關私募基金問題，我去年寫了一個調查報告。據說后來全國人大《投資基本法》起草小組在該法草案中有專門一章講“私募基金”，今年又聽說該法草案中不講“私募基金”了。到目前為止，在我國的法律法規框架中，對“私募基金”一詞從未作過界定。人民銀行是根據《信托法》，對本部門被監管的信托機構的資金信托行為作出約束，不涉及其他經濟主體的信托行為。

《財經》：《暫行辦法》對于“保底承諾”有哪些明確的規定和懲罰？實際上執行效果如何？

夏斌：應該說，《暫行辦法》對于“保底承諾”的處罰還是比較嚴格的，比如規定“信托投資公司違反本辦法規定的，由中國人民銀行按照《金融違法行為處罰辦法》及有關規定進行處罰；情節嚴重的，暫?；蛘咧敝寥∠k理資金信托業務的資格。對有關的高級管理人員，中國人民銀行可以取消其一定期限直至終身的任職資格；對直接負責人員，取消其信托業從業資格?！?/p>

對于資金信托進行保底承諾是沒有法律依據的。如果所有從事信托行為的機構都遵循《暫行辦法》，就會避免去年私募基金因資金成本過高瀕臨崩盤的局面，進而對規范證券市場的行為起到良好的作用。

不完整的監管

《財經》：問題是目前從事“信托行為”的機構似乎有很多，除了信托投資公司，證券公司的資產管理部門從事的也是類似的行業。在您的《私募基金報告》（詳見《財經》2001年7月號），更是提到大量從事財產管理的主體，對這些主體，應該如何監管？

夏斌：從本質上來看，信托就是財產的委托管理，因此應該說，只要從事這類業務的機構都屬于信托業監管范圍，都應該遵守《信托法》。從這個意義上講，基金管理公司、證券公司受托資產管理業務就是信托行為。但是，這并不意味著所有這些機構都該歸人民銀行監管，如何具體監管是操作層面的問題。在法律或者理論層面，對什么是“信托行為”，應該說《信托法》里說得很清楚了。

當然，在具體的監管實踐活動中，我認為還有需要理順的地方。我今年曾在報紙上提到，《投資基金法》應對市場中同一經濟活動作出同一的、不可隨意解釋的法律制度安排。例如，對于證券投資信托，同一投資者委托他人資產管理，中國人民銀行的有關規定，是依據《信托法》，定義為信托行為；中國證監會有關規定，是依據《合同法》，定義為代理行為。同一個投資者極有可能委托信托機構和證券機構進行同一的資產委托活動。若產生糾紛，訴諸法律，將是不同的結果，這在中國證券市場發展的不成熟時期，似乎太不合適，太不應該了。

《財經》：原來人們都寄希望于《投資基金法》能夠比較系統地解決信托行為的規范問題，但是最近的消息表明，《投資基金法》并不會馬上出臺，將要出臺的只是《證券投資基金法》，既不涉及產業投資基金、風險投資基金，對于私募基金也不會涉及。您怎樣看待這一變化？

夏斌：我對此的個人意見是：即將出臺的《投資基金法》要瞻前顧后，給市場發展留下空間。具體說，要參照有關市場經濟發展較為成熟國家的立法經驗及其曾經歷的教訓。我們在立法之初就應該按照市場經濟發展的必然趨勢，對明天可能出現的經濟活動，對今天仍在萌芽、尚未成為主流的經濟行為，要提出規范發展的約束要求。例如資產管理中的有限合伙形式，盡管在《投資基金法》討論中涉及不多，這恰恰是美國風險投資基金、對沖基金所采取的一項重要組織形式。我們不應該再出現類似《證券法》的情況，剛頒布不久，要求修改的呼聲就又充斥了新聞媒體。

同時，《投資基金法》既要考慮市場經濟發展趨勢，也要符合當前中國的國情，法律條款內容可粗細結合?？礈实膬热荩蓷l款內容應詳細的，則詳細羅列；當前看不準的，部門間分歧較大的，條款內容可粗略些。但“粗略”并不等于“省略”。對一些已經出現或者可能出現的資產管理中的一切相關問題，《投資基金法》都應以嚴謹的法律語言，作出本質的、原則性的約束。具體的實施細則，可交由國務院有關部門另行規定。例如，對于產業投資基金、風險投資基金要不要在《投資基金法》中體現，有關部門意見不一。這里首先要討論清楚，這兩種業務是什么性質？是不是屬于資產管理的基本業務范疇？若是，則應該在涵蓋一切資產管理業務的《投資基金法》中均有體現。至于此兩類基金在法律中出現是否冠以“產業”、“風險”字樣，應由立法機關以適當的、嚴謹的法律語言去界定、去解釋。

如果將《投資基金法》又退回到《證券投資基金法》，在已經存在《證券投資基金管理暫行辦法》的前提下，卻不能迅速統一規范社會上的各類投資基金業務，這不能不說是件遺憾的事。

《財經》：針對市場上形形色色的資金信托主體，較為理想的監管模式應該是怎樣的？

夏斌：我想最終的趨勢將走向統一監管。但是在當前我國分業經營、分業監管的模式下，不管是哪類機構經營信托業務，都應該在《信托法》的同一法律框架前提下，分別受制于不同的監管部門監管，有關部門可依據《信托法》、《公司法》及《證券法》等國家有關法律，制定具體的管理規章。

“新信托時代”

《財經》：很多投資人認為信托公司業務廣泛，牌照將會大大升值。那么人民銀行對新設信托公司的境外機構參股有什么規定?

夏斌：按照信托公司管理辦法，信托經營業務范圍有10項，歸納起來有四類。一是資金、動產及不動產的信托；二是發起設立基金公司和證券公司；三是企業重組、財務顧問等中介業務；四是債券的承銷等。當然，還有一些其他附帶業務。仔細琢磨業務范圍，是比較廣泛的。該辦法頒布后，世界幾大投資銀行都曾向我們咨詢，對信托表示出濃厚的興趣。

在入世談判和入世承諾中，各方也沒有談及信托業對外開放的問題，現在外資明白，外商參股證券公司、基金管理公司都有一定的比例限制。關于外資參股信托公司的問題，我們正在研究具體的規定。

《財經》：外資直接參股證券公司也可以涉足資產管理業務，為何要選擇參股信托公司？

夏斌：他們可能會有多方面的考慮，或者有更長遠的考慮。因為從法律規定的業務范圍來講，信托公司畢竟比證券公司寬，除股票承銷、經紀業務，信托公司可間接經營，信托公司直接經營的業務目前比在《證券法》中對證券公司規定的業務范圍確實要寬得多。

《財經》：2001年頒布的《信托投資公司管理辦法》規定，信托資金總余額不得超過注冊資本金的10倍，在《信托投資公司資金信托管理暫行辦法》卻調整為：單一信托品種接受委托人的資金信托合同不得超過200份，每份合同金額不得低于人民幣5萬元。為什么取消了對委托資金規模上限的限制？

夏斌：應該說，這是盡可能地體現市場經濟的原則。首先，經過重新登記予以保留的公司，我們要求其真正發揮專家理財的功能，辦成真正的信托，要有一定的資金實力。其次，《信托法》規定，信托財產要具有獨立性，從事信托業務的公司若破產，其信托財產不屬于清算財產，為此兩個“辦法”明確，信托業務要與公司自有業務分設部門管理，財務上分別設賬，分別核算。雙方簽訂信托合同前，對委托人要有風險警示，合同要按《合同法》、《信托法》規定的要素明確填齊。若發生糾紛，嚴格依法執行。第三，為嚴格與銀行業務區別，兩個“辦法”明確禁止信托公司從事存款業務、舉借內外債業務。第四，規定信托公司與委托人簽訂合同要載明，信托公司違背信托合同約定導致信托資金損失的，公司要負責賠償。第五，對信托機構高管人員、經理人員要有一定的從業資格管理。有關資金信托合同資料要按期送監管部門監管，等等。

這一系列新的規定，目的是從根本上使信托業務區別于銀行業務，把真正的信托市場建立起來?；谏鲜鲞@樣的思路，當然沒有必要按照計劃經濟的思維，對其受托資金的規模作出行政性的限制。

至于200份合同的限制，是因為這項工作剛剛起步，還有待進一步的探索與經驗的總結。目前出臺的規定也是“暫行辦法”，意味著在市場發展中游戲規則還可逐步完善。但200份合同中每份合同金額可大可小，并不影響信托公司業務的真正發展。

至于單份合同5萬元的限制，就是為了明確信托業務不是普通的儲蓄業務，主要是為有一定資金實力的投資者充當投資中介。5萬元的數額也是參照海外有關國家和地區的習慣做法。

《財經》：以前信托業形象不好，而大家對信托公司的業務也不太了解，“暫行辦法”里不允許他們在公開媒體上做宣傳，是否影響他們進行業務拓展？

夏斌：人民銀行是嚴格地依法辦事。我們可以認真研究一下美國、英國等國的法律規定。既然是特定的資金信托業務而不是普通的儲蓄存款業務，是面向有一定資金實力的投資者，我認為就沒有必要在公開媒體上做營銷宣傳。

這樣做的目的是防止某種程度的宣傳誤導。因為近幾年儲蓄者畢竟對金融市場知識也較缺乏。至于不讓做營銷宣傳是否影響公司的業務拓展，我看關鍵要看公司能否真正在市場上建立信譽，有無實力，包括資本金的實力、人才的實力和金融產品研發創新的實力。三年多前，我在接受《財經》采訪時曾經說過，“要使這次整頓工作真正到位，準備保留的公司必須做好人才準備。”沒有人才，公司只能去折騰自己入股的一些自有資金而已。

《財經》：基金和國債投資都免收所得稅，那么信托投資的稅收問題如何解決？您如何看信托公司的發展前景？

夏斌：在中國信托制度建設方面，不僅有稅收問題，還有如信托財產登記問題、信托公司會計核算的具體制度問題等等，這些配套制度建設都需要去研究、去解決。盡管名為信托投資公司的主體存在已有20多年，但真正按照《信托法》進行的信托制度建設工作才剛剛起步，確實還有大量的工作要做。但無論如何，我仍然看好我國的信托業務。