我國銀行業金融監管與創新的動態博弈

改革開放以來，我國銀行機構發生了重大變革，4家國有商業銀行、多家股份制商業銀行、城市商業銀行和其他金融機構陸續建立，并在20世紀90年代后期開始引入了外資銀行；在業務交易方面，除傳統的存貸款業務外，創辦了個人消費信貸、中間業務、同業拆借、銀行債券和外匯交易活動等等，這些實際上都是金融創新。但這只是自我縱向比較的結果，同西方發達國家橫向比較，我國銀行業金融創新水平還是十分低下的。

中國金融創新落后的原因，一些學者已進行分析，如受到體制制約、環境制約、管理制約、技術制約和觀念制約①。這些方面對我國銀行業金融創新的確具有重要的影響。但是，從深層次分析，則是金融監管的滯后，導致了中國銀行業金融創新乏力，制約了銀行體系向更高級階段發展。

一、過于嚴厲的合規性監管壓制了金融機構創新的主觀能動性

目前我國金融監管實施的是合規性監管，把監管的重點放在金融機構的審批和業務經營的合規性上，明確規定金融機構的業務經營范圍，要求金融機構只能在規定的業務范圍內開展經營活動，違規則要受到嚴厲處罰，處罰對象包括違規機構和相關責任人。這種合規性監管對于打擊各種違規經營、凈化金融市場、維護金融安全發揮了重要作用，但這種安全是以犧牲效率為代價的。特別是由于各金融機構在理解法規和執行時的差異，導致處罰時掌握政策及把握尺度的差異，使得這種合規性的金融監管帶來了嚴重的負面效應，極大地壓制了金融機構創新的主觀能動性。首先，監管當局已規定了金融機構應該做什么，不能做什么，金融機構已基本沒有創新的可能，創新則意味著違規；其次，對金融機構的負責人而言，開展一項創新，有可能取得較大的收益，但同時很可能因違規而遭到嚴厲處罰，頭上“烏紗”不保，多一事不如少一事，沒有“創新”的原動力；第三，即使商業銀行準備創新一項業務，為保證這項業務合規開展，商業銀行向監管當局報批的環節多、難度大、時間長、是否批準，對金融機構的創新積極性都會產生打擊。

案例1：兩項業務為何被叫停？

2000年，順應日趨多樣的借款需求，工行上海分行和工行廣東分行率先創辦兩項新的個人貸款品種：不問用途的個人綜合消費貸款和零首付住房貸款。隨后在各行都得到了開展，其中華夏銀行的不問用途消費信貸已占全行消費信貸的30%。但到2001年5月17日，人行發布了對兩項業務的“封殺令”，原因是這兩業務不符合有關規定，風險較大，存在資金進入股市的可能。我們不否認人行政策的正確性，但是，如果從鼓勵創新的角度考慮，人行的決定也許并不是上策。首先，這兩類創新品種的市場需求是比較旺盛的；其次，這兩類業務的風險也不是最高的，商業銀行的其他信貸業務風險可能更高。案例的結果是“風險”控制住了，但是商業銀行創新的積極性也被打消了。

二、較為嚴重的金融管制扼制了金融創新的有效空間

金融管制（Financial control）的放松是金融創新所需的金融環境之一。西方國家金融創新在20世紀70年代后進入空前大發展時期，與他們在70年代開始普遍放松金融管制高度相關。我國經過多年的改革，金融管制已大大放松，但同西方國家相比，我國在諸多方面仍存在嚴格的金融管制，這種管制壓縮了金融創新的有效空間。首先，在業務范圍上，實施嚴格分業經營、分業監管的抑制性金融監管政策。在金融業務交叉發展的全球性趨勢下，使我國銀行業失去了向全能銀行發展的可能，從而損失了效率和實現銀行業長期安全所需要的新利潤增長點和多元化資產組合。銀行在資產和負債業務兩個方面都受到證券公司、保險公司的擠壓，業務空間日益萎縮，創新活動難以開展。其次，利率水平不能市場化，銀行存貸款利率基本上是由中央銀行確定的。第三，外匯管制十分明顯。此外，由于政策把握力度不準，將強化監管等同于加強管制的現象也十分突出。

三、缺乏創新的消極監管約束了金融創新的發展

所謂消極監管，就是指金融監管當局注重對金融機構的違規行為進行批評、訓斥、處分、處罰，而不是對金融機構的合法有益的經營行為進行表揚、獎勵；對金融機構各種超出現行規定的創新行為不是結合實際地進行具體分析，加以疏通和引導，而是不加考慮地一律予以堵截和取締。其實，在很多情況下，并不是金融創新違規，而是管理法規落后了，監管制度、方式落后了，是因為“監管當局的監管能力不足而不能開展”。從長遠來看，金融創新是由于社會經濟的發展形成了對新型金融商品的需求，但監管的落后總是使得用來滿足這些需求的金融創新不是合法地而是以一種規避的形式出現。因此，需要完善有關制度和法規，加強監管制度的創新，金融監管要有應變能力，對一些“合理但不合法”的金融創新，要適時跟蹤進行監管創新，既不能扼殺和阻礙金融創新的發展，同時又能有效地防范金融創新的風險，在發揮其正面效應的同時降低負面效應。遺憾的是我國的監管未能做到這一點。

案例2：購物卡真的那么丑惡？

近年來，購物卡在全國各大城市屢禁不止，已成為一種令人注目的經濟現象。繼1998年12月首次禁卡后，2000年1月19日，主管部門再次聯合發布“禁卡令”。主要理由：擾亂金融秩序，造成稅務損失，助長腐敗行為。如果站在金融創新的立場分析，這個理由其實不夠充分。購物卡，作為一種新型的電子支付手段，是一種典型的創新活動，可以擴大商家的銷售，增加銀行的存款和手續費收入，為消費者提供便利。至于上述禁卡理由，難免有牽強之賺。首先，購物卡與電信卡、公交卡可謂如出一轍，后者可以發行，前者就擾金融秩序？其次，利用購物卡企業容易逃稅是我國目前的財務稅收制度缺乏相應的管理措施所至，只要對相關的稅制規定進行修補就可解決；第三，如果購物卡助長貪污腐敗應當取締，那么現金、存款和有價證券等無一例外地助長了貪污腐敗，是否也應予以取締呢？其實，只要我們加強規范和管理，予以正確的引導，購物卡的負面效應并不是不可消除和控制的。而現卻在進行全盤的否定、簡單的取締，這只不過是一種消極的監管在現實中的體現。

四、金融監管對創新的保護和激勵機制尚未形成

金融創新的激勵方式有三種：產權激勵、市場激勵和監管激勵。監管激勵是金融監管當局通過保護產權和推動相關制度措施來推動創新。金融創新的成果一部分歸己有，這是創新者的直接受益部分，但由于創新成果的信息被傳播，因而又具備了公共物品的性質。因此，從法律上確立和保護創新者的產權，就是監管當局對創新行為的保護和激勵。為此，監管當局要創造一個鼓勵創新的法律環境，主要包括：（1）制定金融創新專利保護法律，維護金融創新成果的獨立性；（2）制定創新的相關條例，明確金融創新的有關程序和有關優惠政策；（3）制定金融安全條例，引導金融機構正確處理好金融創新過程中安全與效率的關系。而目前我國這些法律環境都是不完善的。

案例3：個人信用制度何時建立？

消費信貸是近年來在我國需求較大的一項金融創新，為保護消費信貸的安全，1968年美國國會通過了《誠實貸款法》，日本在銀行系統建立了“全國銀行個人信息中心”。而我國，到目前為止，“個人信用制度”仍限于在上海等少數城市進行試點。

案例4：誰來證明資產管理公司沒“違章”？

我國的資產管理公司成立2年多了，目前，在處理不良資產方面，除債轉股外，資產管理公司有不少的創新形式，打折出售、租賃、拍賣、與外資合作等等，但是到目前為止，誰也不清楚政策的口子可以開多大。監管部門至今沒有給出一個計算打折幅度的方法，因此，資產管理公司無論以何種折扣率拍賣或出售不良資產，都會遭到“國有資產流失”的指責。華融在廣州將賬面原值7000萬元的抵押物以5500萬元拍賣，回收率近80%，但事后仍被人懷疑另有黑幕。但是，如果誰也不敢變現不良資產，資產管理公司將由此變成不良資產存放的大倉庫。

五、被動的事后監管突出了金融創新的負面效應

在20世紀80年代末和90年代初，我國金融創新活動在改革開放的大背景下是比較活躍的，金融制度、金融工具和金融業務創新的廣度和頻率是前所未有的，但是與此同時卻釀成了一些突出的風險問題，其中有3個事件最具有代表性：一是1995年上海“2·23”國債期貨事件形成巨額虧損；二是北京STAQ系統、天津證券交易中心和武漢證券交易中心違規開辦國債回購交易，形成了700億元的巨額債務拖欠；三是部分地區企業債券到期后無力支付，達37億元之多。顯然，國債期貨、國債回購和企業債券都是國際上流行的金融創新品種，但為什么一到我國就出了這么大的問題呢？有金融個體缺乏理性的原因，但更為主要的是我們的金融監管沒有及時跟上。金融部門總是在出了金融風險以后再去充當“消防隊”，而不是在風險發生前，積極主動加強監管去控制風險。在這種被動的事后監管方式下，金融創新的風險效應無疑被放大了，結果就導致了監管部門“急剎車”，采取一系列的嚴厲措施進行大規模的整治和規范行動，嚴格限制了金融機構的自主創新活動。

案例5：金融控股公司如何管理？

我國目前已存在一批金融控股公司，如中信集團控股中信實業銀行和中信證券，光大集團控股光大銀行和光大證券，以及一些通過各種形式單一控股城市商業銀行、城市信用社等金融機構的工商企業，但至今，我國的法律和部門規章都未明確金融控股公司的法律地位。從目前來看，不出亂子就好，出了亂子我國金融業離混業經營的距離可能就會更遠了。

六、缺乏效率的單一目標監管創造不出競爭性的市場環境

公平競爭的市場是金融創新所需的第二個金融環境要素，金融市場的競爭有助于培育創新的主體——熊·彼特意義上的金融企業家。但是在我國，金融體制仍存在一定程度的壟斷，四大國有商業銀行無論在機構數量、從業人員，以及資產負債規模等方面都占有壟斷地位，這種壟斷正是由于多年來對市場準入限制過嚴，以及片面地強調金融市場的穩定所引起的。從近年來看，由于亞洲金融危機的爆發，我國更加突出了金融安全，安全幾乎已成為金融監管的惟一目標，效率問題則沒有受到應有的重視，在防止金融機構之間的惡性競爭的同時，一些合理的、有助于增進金融體系效率的競爭遭到人為的遏制。沒有市場競爭的壓力，也就沒有了創新的動力。

案例6：民營銀行注定是一條坎坷路

北京長城經濟研究所的一些經濟學者提出發展民營銀行的觀點，并建議在一些城市進行試點。但是最終被人民銀行正式予以否定。兩條原因都涉及風險問題。其實，簡單地在民營銀行和金融風險之間劃等號是極其輕率的。不可否認，民營銀行是有風險的，但是不能單方面地防范風險，催生民營銀行所產生的“鯰魚效應”也是我們應該重視的。

七、監管當局自身能力缺乏難以充當金融創新的“第一行動集團”

按照新制度經濟學（New institutional economics）的觀點，創新的首要步驟是形成“第一行動集團”。所謂“第一行動集團”是指預見到潛在利益存在，并認識到只有進行創新才能得到這種潛在利益的決策者，它對制度變遷起主要作用。金融創新的行動團體可以在宏觀（金融監管當局）和微觀（金融企業）兩個層面展開。從目前來看，由于我國金融市場未得到充分發展，存在私人金融組織進入的障礙，對金融機構自主創新比較謹慎，因此由監管當局擔當“第一行動集團”也是可行的。但問題是，我國金融監管當局的創新能力是有限的，由其主導的金融創新供給難以滿足日益增長的創新需求，而且由其供給創新帶有明顯的政府“偏好”，降低了金融創新的市場針對性。

案例7：助學貸款，學子好逑？

為支持貧困學生完成學業，2000年國家助學貸款管理辦法三易其稿，可謂用心良苦。但實際上，助學貸款需求很大，供給卻很少。原因是制度的設計和市場實際存在差距，其一，政府和銀行目標的不一致性，政府要助學（政策性），商業銀行需要安全與盈利（市場性）；其二，貼息的雙重性，中央財政補貼部屬院校（財力強），地方財政補貼地方院校（財力弱）；其三，一家院校只與一家銀行合作，銀行缺乏競爭的激勵，學生則沒有選擇的權利。

案例8：中小企業貸款利率上浮？下浮？

為支持中小企業的發展，中央銀行規定對中小企業的貸款利率可以上下浮動50%，但據調查，這項創新商業銀行只運用了一半，對中小企業只有利率上浮的貸款，而沒有下浮的貸款。

根本原因在于商業銀行以盈利為目標，而當局的創新則是為支持中小企業加快發展。

（作者單位：中國人民銀行武漢分行）

參考資料：

1.何德旭，《中國金融創新與發展研究》，經濟科學出版社2001年版。

2.李雪松，《博弈論與國際貨幣政策協調》，中國金融出版社2000年3月版。

3.范恒森，《金融制度學探索》，中國金融出版社2000年1月版。

4.楊德勇，《金融效率論》，中國金融出版社1999年5月版。

5.馬紅霞，《美國的金融創新與金融監管》，武漢大學出版社1998年9月版。

6.周道許，《現代金融監管體制研究》，中國金融出版社2000年1月版。

7.《經濟學消息報》2000年、2001年各期。