解放農民

2002-04-29 00:00:00張英紅

書屋 2002年1期

當我寫上這個題目時，我的心情是相當沉重的，而農民生存狀態的日益嚴峻，又迫使我不斷增強奮筆疾書的使命感。中國是一個典型的農民國家，農民問題是中國革命、建設和改革的最大問題。半個多世紀來，中國農民事實上已經經歷了幾次重大的解放：新民主主義革命的勝利，使農民從“三座大山”的剝削和壓迫下解放出來，做了國家和社會的主人；包產到戶的創舉，使農民從饑餓半饑餓中解放出來，逐步過上了溫飽和小康生活；村民自治的推行，使農民從政社合一的人民公社體制的桎梏中解放出來，開始向民主政治的大道邁進。難道今天我們還需要再提解放農民嗎？

是的，解放農民不但需要，而且還十分緊迫。當前挑戰中國的“三農”問題，特別是日益尖銳的農民問題，使我更加認識到了解放農民的必要性、重要性和緊迫性。我敬佩像劉純彬〔1〕這樣的政策研究專家，他們早在上個世紀八十年代中后期就敏銳地提出了嚴重束縛農民的二元社會結構理論；我敬佩像杜潤生〔2〕、黨國英〔3〕這樣的關注農村問題的學者，他們孜孜不倦地為農民這一弱勢群體說話吶喊；我敬佩像李昌平〔4〕這樣的與農民直接打交道的基層黨員干部，他們敢于舍棄“烏紗帽”，忘身為民請命。但決策層又怎樣采取根本性措施和采取怎樣的根本性措施，才能使中國徹底走出“興亡百姓苦”的歷史怪圈呢，我們認為這就是新時期的農民解放。

解放農民，就是要把農民從二元社會結構的羈絆中解放出來，撤除城鄉隔離的人為樊籬，打碎套在農民身上的體制性枷鎖，給農民以公平公正的國民待遇、平等自信的公民地位和自由廣闊的生存發展空間。建國后，在蘇聯模式的影響下，我國迅速建立起高度集中的計劃經濟體制，為確保這個體制的運轉，貽害無窮的二元社會結構就牢固地建立起來。包含戶籍制度、住宅制度、糧食供給制度、副食品和燃料供給制度、生產資料供給制度、教育制度、醫療制度、養老保險制度、勞動保護制度、婚姻制度等十四項具體制度在內的二元社會結構，人為地把我國切割成市民與農民相區別、城市與農村相隔離的社會，農民似乎低人一等，農村也曾一度成為城市人“犯錯誤”、“受處分”的下放和改造之地。一個國家就這樣分成涇渭分明的兩大塊，各大塊年復一年地進行著封閉的體內循環。與此同時，國家還實行“挖農補工”政策，通過“剪刀差”無償地從農民那里獲得工業化所需的原始積累，據統計，從1952年到1986年，三十四年間國家通過價格“剪刀差”從農業中隱蔽地抽走了6868.12億元的巨額資金，約占這些年間農業所創造價值的18.5％〔5〕。進入二十世紀九十年代后，“剪刀差”還呈不斷拉大的趨勢。這種二元社會結構，直接造成了農村的落后貧困和農民經濟、政治、法律和社會地位的下降。全國至少還有3000萬農民尚未解決溫飽，城鄉差距日益拉大。1978年城鄉居民收入比率為2.36∶1，1987年擴大到2.38∶1，1995年擴大到2.79∶1，2000年擴大到3.2∶1。世界上大多數國家的城鄉收入比率為1.5∶1，超過2∶1的極為罕見，而我國城鄉收入的比率實際上已高達4∶1的驚人程度〔6〕。缺乏經濟地位的農民，也沒有應有的政治、法律和社會地位。農民被市民賤看已成習慣。鄉村干部目無黨紀國法直接侵犯農民的生命財產權利就更普遍了。為了從農民身上搜刮更多的民財，一些鄉村干部根本不經過法院、檢察機關批準，直接帶領干部或公安干警到農民家里牽牛抬豬，拿走糧食，隨意捆綁毆打村民，逼死打死農民的惡性事件屢見不鮮。據1996年中央辦公廳和國務院辦公廳關于1995年涉及農民負擔惡性案件的情況通報，全國共查處13起惡性案件，被鄉村干部逼死打死的農民12人。到1997年，中央“兩辦”通報1996年涉及農民負擔惡性案件已上升到26起，被鄉村干部直接逼死打死的農民26人（其中還有一名11歲的小學生）〔7〕。在城市，就沒有哪個干部能夠如此肆無忌憚地逼死打死市民了。至于涌入城市謀生的農民打工者，普遍地受到就業歧視，他們干的大都是臟、累、苦、險的活兒，不少私營老板不僅擅自延長工作時間、克扣工資，還隨意毒打農民工，民工被毒打致傷、致殘、致死的事件不斷見諸報端。而城市的職工就不會有如此的悲慘境遇。身居社會最下層的農民的基本人權受到了嚴重威脅。農民不斷地付出眼淚、鮮血和生命的代價，卻并沒有換來社會對他們的強有力幫助和保護。眾多事實表明，僅靠表面的學習、形式主義的說教和自律性努力已經制止不了強勢集團對農民的侵害。我國社會主義市場經濟體制已經逐步建立起來，在計劃經濟體制下形成的二元社會結構卻沒有相應地改變，農民的不平等待遇和受歧視的地位沒有根本性地扭轉，農民依然在窒息他們的二元社會結構中掙扎。時代發展到今天，不解放農民，就不可能有農民的積極性和創造性；不解放農民，就不可能有農民的自由和幸福生活；不解放農民，就不可能有富強民主文明的現代化；不解放農民，就不可能有中華民族的偉大復興。

解放農民，就是要順應時代潮流和農民的普遍意愿，加快推進農村體制改革。中國的改革本來是從農村開始的，可現在農民卻陷入了艱難之中，其根本原因在于農村改革的滯后。發展才是硬道理，改革才有大出路。家庭聯產承包責任制和村民自治這兩項偉大的改革，曾使農村發生了根本性的變化。可進入二十世紀九十年代，農村改革就基本上停滯了。也正是在九十年代，“三農”問題像滾雪球似的日益膨脹和嚴重。追根溯源，其原因不是別的，正是傳統的鉗制農民的舊體制。鄧小平說過，制度問題更帶有全局性、根本性、長期性，制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。解放農民，就是對舊體制的一場深刻革命，對舊體制的革命就是要加快推進農村體制改革。一是要消除壓力型管理體制。一項由海內外學者聯合完成的研究揭示，中國的縣鄉政治體制是一種“壓力型體制” 〔8〕，這種體制通過將政府確定的經濟發展的硬指標逐級分解下達，從縣、鄉鎮再到村，村再將每一項指標落實到每一個農民頭上，各級收繳各種稅費時，又層層加碼，最后攤到農民頭上已經是“天文數字”了。各級官員為了表明自己的“政績”和表現自己的“才華”，就竭力超額完成任務。在這種“壓力型體制”下，完全排除了國家與農民分權的任何可能性，居于弱勢地位的農民無處申訴，就只有任人擺布的命運。二是解除戶籍制度和土地制度對農民的嚴重束縛。公民的居住和遷徙自由是全世界公認的一項基本人權，1954年憲法就規定了公民的這項權利。但為配合計劃經濟體制的運行，1958年1月全國人大常委會一紙《戶口登記條例》就將公民的這項基本權利輕易地取消了。1982年《憲法》也未予恢復。1997年和1998年，我國政府先后簽署了包含公民居住和遷徙自由權在內的兩個“國際人權公約”。可以說，現在是徹底改革戶籍制度，重新恢復和確立全體公民居住和遷徙自由權的時候了。農村的土地制度也亟待改革，家庭承包責任制三十年不變，但這不能成為強迫農民種田的借口。本來農業的比較效益低，加上名目繁多的亂集資、亂收費、亂攤派，農民種田已沒有多少利潤可言。現行的土地制度沒有確認農民的產權關系，限制了土地的合理流轉。這對農民來說，就是你不種田也得種田，種田有沒有利潤你都得上交各種稅費，這種強迫農民種田的邏輯該徹底拋棄了。在城市，你辦企業開商店沒有錢賺，可以關門大吉，有關部門不至于再上門收稅費吧。在農村則不然，種田沒有利潤，可農民不能不種，不種田要收取你的“撂荒費”，不管你種不種，各種稅費一分不能少。這種土地稅賦制度明擺著是不合理的。因為農民是弱勢群體，所以各級各部門就大膽地把手伸向農民而無后患之憂。三是取消“三提五統”和農業稅。1983年撤銷人民公社、建立鄉政府后，與人民公社體制相對應的農村提留統籌制度卻保留下來，并沿襲至今。據統計，從1993年到1998年，全國提留統籌費由380億元增至729.7億元，年平均增長13.9％。按人均計算的提留統籌費由44.6元上升至84元，年平增13.8％〔9〕。從本質上說，“三提五統”是用于提供農村公共產品和服務的公共需要，而這些公共需要，在城市則全部由國家財政包下來，在農村則全部由農民自己包下來，這是極不公平的。提留統籌制度早已經失去了其存在的合理性，應該予以取消。由于農業是弱質產業，在實行市場經濟的國家一般都沒有單獨設立農業稅，而是對農業與其他納稅對象征收同樣的稅收，不僅如此，這些國家都普遍地實行對農業的特殊保護和財政支持政策，確保農業在市場經濟中得到健康發展。我國農業稅雖然不算太重，年均不過300億元（“九五”期間全國農民年均交納農業稅254億元）〔10〕，但仍然需要取消。取消上述兩項稅費，可能有人會認為鄉村兩級不能正常運轉，國家稅收會減少，影響中央財政調控能力。其實不然，以上兩項稅費加起來不過600億～1000億元，我們不要算其他的賬，只需精減黨政機構和控制公款消費就能解決這個問題。據有關部門統計，全國鄉級供養人員已增至870.9萬人，鄉均200人〔11〕。如果鄉鎮干部人員精簡一半就是430多萬人，平均每人每年以1萬元支出（含工資、辦公費用）計，此項就可節省430多億元，而全國黨政機關公款吃喝、公款消費、公款送禮等揮霍每年不下1000億元。如果能夠建立起與社會主義市場經濟相適應的公共財政框架，大力進行公共財政支出改革，問題就更加迎刃而解了。所以，只要改革就有出路。不僅要取消“三提五統”和農業稅〔12〕，而且也要取消義務工、積累工，取消一切面向農民收取的不合理、不公平的費用。農民只應以實物形式承擔向國家繳納定購糧任務。至于在教育、衛生、電力、公路、信貸、水利建設、郵電通訊和其他基礎設施建設及社會保障等方面，國家再也不能繼續實行城鄉有別、厚此薄彼的“一國兩策”了。我們認為，只要深化改革，就完全有財力確保城鄉居民待遇的一體化。四是實行鄉鎮自治化、農民組織化。從秦始皇統一中國到1949年，我國的鄉鎮自治有著悠久的歷史傳統，中國歷代統治者基本上都只將國家政權機構設置到縣一級，縣以下實行自治。所以自古就有“皇權不下縣”的說法。滿清政府1908年頒布的《城鎮鄉地方自治章程》至今仍有借鑒意義〔13〕。解放前，我們黨在根據地就實施了地方自治制度。現在，鄉鎮不僅沒有財力建立一級完全政府，而且其實際作為與造福一方的宗旨和提供公共服務的職能存在很大的差距。為了代表和維護廣大農民的根本利益，為了擴大基層民主，健全法制，必須盡快撤銷鄉鎮政府〔14〕，相應地實行鄉鎮自治制度。正如工人有工會組織一樣，農民在村民自治的基礎上，還需建立一個代表自己利益為自己說話的農民組織即農會。設立農會不是今天才需要出現的，在民主革命時期，我們黨的許多領導人就非常善于組織農會，搞好農會工作。在市場經濟的大潮中，作為個體的農民，要能與其他組織進行有效的談判和博弈，真正達到保護自己利益的目的，就必須把單個、分散的農民組織起來，組成自己的農會。

城市化是農民的解放之路。中國革命走的是一條農村包圍城市的道路，中國的現代化必須走一條農民進入城市的道路。農民進入城市的過程也就是城市化的過程，城市化的過程就是解放農民的過程。城市化是中國農民的解放之路。回首已走過的歷程，我們在這條路上走得太慢太艱難，這根本緣于我們對農民進城設置太多的障礙，農民在邁向城市化、現代化的道路上，肩負著太多太重的包袱。國際經驗表明，在現代化的道路上，有三個關鍵性的城市化水平的指標〔15〕：一個是城市化水平達到30％時，進入城市化快速發展階段；一個是城市化水平達到50％時，進入基本實現現代化的歷史階段；再一個是城市化水平達到70％時，才能真正消除工農差別、城鄉差別、體力勞動和腦力勞動的差別。建國以后，由于戶籍制度的人為限制，我國城市化進程十分緩慢。1949年我國城市化水平為10.6％，1959年為18.4％，1978年為17.9％。從中可以看出，1959年至1978年的二十年間，我國城市化水平不僅沒有上升，反而下降了0.5個百分點。從1950年到1980年三十年間，世界城市化水平從29％迅速上升到41.3％，其中發展中國家由16.7％上升到30.5％，先進工業化國家由52.5％上升到70％以上。到1997年，全世界城市化平均水平已達46％，發達國家一般都在70％～80％，發展中國家也在40％以上，而我國僅為29.9％，相差甚遠〔16〕。我國有12億多人口，9億多是農民，要實現現代化，就必須把絕大部分農民轉移到城市來。黨的十五屆五中全會通過的“十五”計劃的建議提出了“實施城鎮化戰略”〔17〕，這是非常及時和正確的。但在實施城鎮化戰略的理論和實踐中卻存在著嚴重的誤區。一個誤區是把城鎮化戰略理解為小城鎮戰略。發展小城鎮已經成為官方的主流政策和地方的主流行動，其實這是中國城市化的重大失誤。發展小城鎮既不符合世界城市化的發展規律，也不符合農民的普遍愿望，同時，小城鎮也不能完成我國城市化的艱巨任務。國際經驗表明，只有規模較大的城市才能產生明顯的聚集效應，從而創造較高的規模效益、較多的就業機會、較高的科技進步力、較大的外部擴散效益以及比較完善的城市功能。事實證明，小城鎮創造不出較多的就業機會、較大的規模效益和完備的城市功能，盲目發展小城鎮還明顯地造成巨大的土地和財產浪費，造成低水平的粗放型的重復建設。我們知道，廣大農民真誠向往大中城市的美好生活，在全國各大中城市謀生的8000萬打工者就是明證。從完成我國城市化的目標任務來看，小城鎮也力不從心。以50％的城市化水平計算，我國目前12億多人口，就需6億多人生活在城市；以70％的城市化水平計算，就需8億多人生活在城市。全國2000多個縣，充其量估算，每個縣的縣城（含中心鎮）平均增加10萬城鎮人口，也只能解決2億多人口的轉移問題，還有4～6億多農民必須進入全國各大中小城市。發展小城鎮之所以成為時下主流，主要是囿于二元戶籍制度的嚴格局限和對農民命運的擅作主張。可以肯定地說，那些主張小城鎮的人，他自己就不會放棄大中城市而到小城鎮去生活。在城市化進程中，各大中城市不能無動于衷，緊閉城門。為了不使人們對城市化產生理解上的歧義和由此造成的不利后果，在主流話語中應提倡以“城市化”取代“城鎮化”。城市化其實已內在地包含發展小城鎮，城市化不排斥發展小城鎮，但發展小城鎮不是城市化的主流。第二個誤區是把戶籍制度改革局限于小城鎮戶籍改革。近半個世紀以來的城鄉隔離的二元戶籍制度是計劃經濟體制為農民套上的沉重枷鎖，在市場經濟條件下必須予以根本性地改革。十一屆三中全會以來，戶籍制度開始松動。1984年，國家允許農民“自帶口糧”到縣城以下集鎮落戶。到2000年，小城鎮戶籍改革在各地大步推進。從2001年10月1日起，全國兩萬多個小城鎮全面推行戶籍制度改革，這是我國改革開放的重大成果。但戶籍制度改革僅限于小城鎮的做法顯然是遠遠不夠的，戶籍制度改革的終極目標應該是實現人口的自由遷徙。為此，我曾對掌握公民戶口命運的國家公安部頗有微詞，后來了解到早在1985年國家公安部就著手起草對戶籍制度進行根本性改革的《戶口法》，但卻遲遲出不了臺，主要原因是遭到了諸如教育部等有關職能部門的強烈反對〔18〕。改革是第二次革命，是對傳統不合理利益格局的重新調整，必然要觸及到一些部門和個人的既得利益。但為了廣大人民的根本利益和國家民族的前途命運，對于阻礙改革的勢力，我們必須向他們宣戰。江澤民總書記提出的“三個代表”重要思想，就是要求我們要始終“代表中國最廣大人民的根本利益”。九億多農民的根本利益，就是中國最廣大人民的根本利益。2001年以來，一些大中城市的戶籍改革頻見報端，特別是8月1日河北石家莊市戶籍改革正式實施〔19〕，拉開了我國省會城市戶籍改革的帷幕，盡管其中仍有許多不如人意之處（比如仍然設置過高的進城門檻），但畢竟開了一個好頭，相信在不久的將來，大中城市的戶籍改革能夠得到迅速普及。要知道，每遷入一個城市新居民，就是解放了一個農民。

解放農民，是農民的迫切愿望；解放農民，是中國現代化建設和民族偉大復興的希望所在。走在新世紀的曙光大道上，讓我們以對美好生活向往的堅定信念和大無畏精神，萬眾一心改革舊體制，齊心協力徹底解放全體農民。

注釋：

〔1〕參見農業部政策研究中心課題組：《二元社會結構：城鄉關系：工業化·城市化》，《經濟研究參考資料》1988年第90期。

〔2〕杜潤生：《給農民創造一個更好的制度環境》，《中國改革》2000年第10期。

〔3〕黨國英：《我們為什么要為農民說話》，《南方周末》2000年12月7日。

〔4〕參見黃廣明、李思德：《鄉黨委書記含淚上書，國務院領導動情批復》，《南方周末》2000年8月24日。

〔5〕〔6〕轉引自仲大軍：《戶籍制度與二元結構對中國農村的影響》，《中國國情國力》2001年第2期。

〔7〕轉引自梁駿等編著：《村民自治——黃土地上的政治革命》，中國青年出版社2000年版第18頁。

〔8〕參見榮敬本等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉換——縣鄉兩級政治體制改革》，中央編譯局出版社1998年版。

〔9〕〔10〕〔11〕方言：《我國農村稅費現狀及成因分析》，《經濟研究參考》2001年第24期。

〔12〕國家計委宏觀經濟研究院課題組：《農村稅費改革問題研究》，《經濟研究參考》2001年第24期。

〔13〕參見鄭法：《農村改革與公共權力的劃分》，《戰略與管理》2000年第4期。