國民經濟發展中的一大隱患：欠發工資

維護勞動者利益的制度環境正明顯趨于松弛

當前，一個值得引起高度重視的問題是勞動者利益在社會利益構成中的地位趨于弱化。其表現除了就業崗位的增加與國民經濟的擴張速度、政府稅收的增長明顯不相稱，主要是欠發工資問題非常嚴重，影響了擴大內需戰略的實施。

2001年，我國的稅收總額從1999年的10312億元增長到了15157億元。在國民經濟年增長速度保持在7％略高的兩年時間中，政府稅收增長了將近50％。而在這兩年中，全社會就業崗位的增加則呈現為幾乎停滯，甚至負增長的局面。根據中國統計年鑒2001年勞動和社會保障部的公開數據，與1999年相比，我國2000年的城鎮從業人數只從21014萬人增加到了21274萬人，僅增長了1.24％；職工人數反而從11773萬人下降到了11259萬人，下降了4.37％，凈減少達514萬人；其中城鎮單位從業人員11613萬人，比上年減少518萬人。2001年截至到第三個季度的情況是，城鎮單位從業人數與上年同期相比減少了485萬人；其中僅國有單位就減少了475萬人！

在市場經濟條件下，勞動者利益的基本表現形式是就業和工資。2002年3月5日，朱基總理在九屆全國人大五次會議上所作的政府工作報告中有10處提到了工資問題。在這10處中，有8處是和欠發工資有關。朱總理指出：“有些地方拖欠工資嚴重，部分企業生產和職工生活仍有困難，就業壓力加大”。“對一些地方拖欠干部、政法干警、教師工資的問題，有關地方政府務必采取有力措施，盡快加以解決。地方財政首先要保證工資發放，對過去拖欠的工資，也應盡快補發。寧可不上新的建設項目，不辦或者少辦不是急需的事，也要確保工資按時足額發放”。“對發放工資確有困難的省、自治區、直轄市，中央財政通過轉移支付予以補助。市、縣級財政有困難的，省級財政也要通過轉移支付予以補助”。“推進農村義務教育以縣為主的管理體制改革，保證教師工資按時足額發放”。“有的地方連工資都不能按時發放，還在亂上建設項目，違反規定興建樓堂館所”。

這里之所以不厭其煩地引述朱總理的講話，是想說明一個問題：在國務院總理向全國人大述職的政府工作報告中居然要反復提到欠發工資問題，而且具體到欠發職工工資、欠發干部工資、欠發干警工資、欠發教師工資；具體到要采取財政措施，要各地政府先發工資后上項目。這說明什么？說明當前欠發工資問題已經成為了一個普遍存在的現象！

問題還不止于此。在上述兩方面問題中，如果說政府稅收的快速增長與就業崗位的增長緩慢之間尚沒有直接的必然聯系，那么政府稅收的快速增長與欠發工資現象則在制度建設上構成了尖銳的鮮明對照。我國稅收的快速增長是在基本沒有增稅（一個特殊情況是利息稅是在1999年恢復征收的，但由于從起征日期計稅的關系，從2000起才較多影響稅收總額）的情況下實現的。沒有增稅為什么會有稅收的快速增長？一個基本解釋是，稅收總額的增長主要來源于阻塞原有的稅收漏洞、嚴肅稅收征管的制度環境所致。依法治稅、從嚴治稅、嚴肅稅收征管的制度環境很應該。但與欠發工資成為普遍現象的問題對照起來看，則不能不令人得出一個值得深思的重要結論：在一段時期內，維護政府利益的稅收制度在明顯趨于嚴格與完善，而維護勞動者利益的工資制度及其制度環境則明顯趨于松弛以致懈怠！

欠發工資現象已成為國民經濟發展過程中的明顯隱患

上述兩方面制度建設的發展不平衡應當引起高度警惕。普遍性的欠發工資現象正在成為國民經濟發展過程中的一個明顯隱患。2001年末的中央經濟工作會議強調指出，擴大內需是一項需要長期堅持的戰略方針。擴大內需，說到底要依靠擴大最終實現消費需求。對絕大多數社會成員來說，工資收入是其消費需求的基本來源。過去幾年，在我們連續采取了降息、為公職人員加薪、實施積極的財政政策、建立最低生活費標準和最低工資制度、完善社會保障體系等一系列擴大內需的政策努力之后，欠發工資居然成為了一種普遍的社會現象。這不能不說是一個嚴重的問題。這個問題大大抵消了我們在過去幾年中的政策努力，惡化了社會經濟預期，形成了對擴大內需戰略的直接阻滯。

問題還不止于此。從朱總理的政府工作報告中可知，最近一段時期來，欠發工資的現象有不斷蔓延的趨勢。其中比較集中的，主要是三類情況：一是由于經營不景氣，處于停產、半停產狀態的國有企業。最近兩年，由于國企職工與企業有償解除勞動關系的相關政策尚待完善，國企欠發工資的規模呈現出不斷累積的態勢；二是縣鄉兩級的財政供養人員。由于區域間發展不平衡，一些貧困落后地區的縣鄉財政實際上無法支撐現有的公職人員、教師的工資性開支；三是一些三資企業、私企、私人包工隊欠發工資也成為了“重災區”。制度環境的松懈給了一些私人老板以盤剝勞動者的可乘之機。最近兩年的春節，從媒體報道中就可以明顯感到各地關于農民工返鄉前領不到工資的事件驟然增多。2002年春節前，一些地方甚至出現了拿不到“血汗錢”的打工仔爬到高樓、高壓線塔上以死相拼的事件。一個基本判斷是，當前，欠發工資放大了失業問題對社會安定造成的威脅。

欠發工資現象的背后是體制性矛盾的激化

一段時期來，欠發工資之所以成為了普遍現象，除了國企不景氣、一些地方財政困難等原有因素外，還存在著一些新的深層次原因。

第一，中央與地方的經濟利益關系未理順，一些地方把工資發放當成向中央討價還價的“籌碼”。2002年有兩項值得注意的財稅改革措施。其一是已出臺的所得稅改為中央與地方分享稅。其二是尚未出臺的取消農業稅。這兩項財稅改革都涉及到中央與地方之間的利益分割，直接影響地方財力。朱總理在政府工作報告中批評的，一些地方寧上項目不發工資、有錢建樓堂館所沒錢發工資的現象，其實并非僅僅是地方官員單純追求“政績”的行為。一些地方實際上是把欠發工資當成了中央與地方利益分割過程中向中央討價還價的“籌碼”。

第二，在供大于求的通貨緊縮趨勢中資本利益與勞動者利益趨于激化。通貨緊縮的外在特征是價格緊縮，即價格水平不斷趨于負增長。這種價格下滑不僅表現在市場的產品價格上，而且還會更尖銳地表現在資產價格上。這就是資產“縮水”，即資本緊縮。企業資產的市場價值“縮水”而債務不“縮水”，由此就形成了企業負債率急劇高漲、財務成本增加、債權人風險增大的局面。再加上我們前期政策不適當地強調要企業“減債增資”，一些企業就從欠發工資中找出路，把欠銀行的顯性債務轉化為欠職工的隱性債務，把拖欠工資當成了降低財務風險、節省財務費用以及實現“減債”的途徑。

第三，向市場經濟轉變過程中，一些企業不適當地把經營性風險轉嫁給了勞動者。市場經濟的特點就是企業要承擔風險。但在企業利益構成中，真正承擔經營性風險的只能是出資人，是股權所有者以及相應的債權人，而不應當是勞動者。與經營性風險相對應的利益形式只能是利潤而不能是工資。但在改革進程中，一些企業，包括一些國有企業，借口“形成利益共同體”，以“風險工資”等形式把市場的經營性風險也強加給了勞動者。由此而來，市場出現“價格戰”、應收款出現呆壞賬、產品出現滯銷等都成為了一些企業欠發、扣發職工工資的理由。

第四，強化稅收征管的過程中一些地方出現了先繳稅后發工資，以及以工資抵稅等不良趨勢。在市場經濟條件下，勞動者利益、出資人利益、債權人利益和政府利益中，勞動者利益必須放在優先的地位。不論在破產清償還是在成本補償中，這個第一優先的地位是不能動搖的。在任何市場經濟發達的國家都是如此。先繳稅后發工資的做法最明顯不過地反映出了稅收征管的制度環境不斷強化與工資按時足額發放的制度環境不斷惡化之間的反差。

保證工資按時發放的關鍵在于擺正勞動者利益的社會地位

在一定意義上說，欠發工資是勞動要素與資本要素之間的交易規則失范。因而欠發工資也是市場經濟秩序混亂的一種表現。當前，規范工資按時發放的制度環境已經迫在眉睫。從我國的現實情況看，有必要盡快采取以下措施。

第一，完善法律制度，嚴格執法，保護勞動者利益。法律是最根本、最具有強制力的社會共同行為規范。欠發工資成為普遍現象，根本問題還不在于企業沒錢、財政沒錢，而在于欠發工資遠未上升到違法的高度。欠稅違法而欠工資不違法，或者不那么明顯地違法；欠銀行錢有可能被法律力量強制償還而欠職工工資則不會受到法律懲罰。這是欠發工資現象愈演愈烈的根本制度漏洞所在。作為一個社會主義國家，勞動者被欠發工資時居然缺乏依法維權的手段，這不能不說是一個極大的制度缺憾。盡快立法，嚴格執法已經刻不容緩。特別指出，形成工資按時發放的法律制度，其根本意義還不僅在于杜絕欠發工資這一表層現象，還在于在社會利益構成中確立勞動者利益優先的社會共同行為規范。

第二，規范政府行為，調整財政支出結構，確保財政供養人員工資按時發放。前期工資按時發放的制度環境遭到的最大破壞就是政府拖欠工資。政府欠薪不僅是政府在帶頭破壞制度，為企業欠發工資留下制度漏洞，而且直接導致掌握一定職權的公職人員尋求利益補償的腐敗行為和公職、法紀松弛。政府一定不能欠薪。從現實情況看，一方面要按照朱總理指出的，切實調整財政支出結構，一定要先發工資后上項目，要量力而行；對財政確有困難的地方，上一級財政要給予補貼支持。另一方面，應當進一步在理順中央與地方之間利益關系上完善改革措施，其中中央財政的改革措施應當有更大的透明度，減少以致消除政策預期不明確引起的利益“博弈”。此外，調整縣鄉機構設置、精簡財政供養人員的措施宜早下決心，盡快出臺。

第三，堅決杜絕先稅收后工資的做法。現實情況是，財稅部門、銀行都能從企業賬戶上強制扣繳或扣還，勞動者不可能有這種機會。在這個意義上說，與政府利益、銀行利益相比，勞動者利益顯然處于弱勢地位。維護工資優先發放，保護勞動者利益是各級政府理所當然的職責。在官員的政績考核中，對當地工資按時發放情況的考核要優先于政府稅賦征收情況的考核。政府不僅不能先于工資而征稅，還要監督、保證銀行不能先于工資發放而扣還貸款。

第四，加強對企業財務的監控，出現欠發工資時及時處置，堅決杜絕欠發工資長期累積的現象。該破產的不破、該停產的不停，這是前期欠發工資規模不斷累積的重要原因之一。表面維持就業的做法只能導致社會問題的更大累積。當前，在完善社會保障體系的基礎上，有必要對那些長期發不出工資的企業，包括一些國有企業，加大破產清算改革的力度。特別指出，前期一些企業用欠發工資來“減債”的做法應當堅決糾正。從理論意義上說，這是一種出資人與經營者合謀、產業資本與金融資本合謀侵害勞動者權益的極為惡劣的行為。