鹽業舊體制終結在望

兩委文件遭遇地方法規

一起金額不大的鹽業糾紛案最終被擺到了國務院法制辦公室的桌面上。

案件的三方分別是河北省黃驊市海順鹽業公司、北京市商委下屬的北京市商業監督法規監督檢查辦公室和國家經貿委。

2002年6月，海順鹽業公司從當地運一批工業用鹽到北京，直銷到海淀區的一家印染廠。在運貨車到達印染廠廠區內時，被北京市商業法規監督執法辦的工作人員扣押，同時宣布罰沒貨物并罰款。

處罰的依據是：海順鹽業公司違反了1995年11月北京市人民政府31號令第五條：未經市商委批準，任何單位不得在本市行政區域內銷售、存儲、批發鹽產品。因為鹽產品屬于專營，生產廠家和用戶之間只能通過中國鹽業總公司及各地的專屬鹽業公司來買賣。

實施處罰的北京市商業法規監督檢查辦公室主任王虹強調，北京市31號文是貫徹1990年國務院發布的《鹽業管理條例》的精神，對鹽業生產和銷售實施計劃管理。違反相關規定的處罰辦法是：沒收非法所得，并處以五倍以下罰款。

但海順鹽業公司總經理王順紅至今既未繳罰款，也沒有讓貨物被罰沒。他的理由也很充分：實行專營的只是食鹽，工業用鹽可以產銷直接見面。其依據是1995年11月8日，由國家計委和國家經貿委聯合下發的《關于改進工業鹽供銷和價格管理辦法的通知》，即“兩委1872號文件”。

兩委文件的核心內容是適度放開工業用鹽的供銷及價格體制。當年，時任副總理的朱基在其主持召開的一次辦公會上親自確定了鹽業改革的原則，即工業鹽基本放開，改變過去工業用鹽同食用鹽一樣，實行嚴格的計劃管理的舊體制。改革后的做法便是“由計劃分配改為在國家總量計劃指導下的合同訂貨”。

兩委文件的第三條，也就是海順事件中幾方爭執的焦點所在：“國家確定的目標總量（1996年為1000萬噸）以外的兩堿用鹽可向小鹽場直接訂貨，價格由雙方協商；不能夠直達供貨的小堿廠等零散戶的工業用鹽和其他工業用鹽，由鹽業公司組織供應。”

“而且我的經營許可是黃驊市鹽務局批準的，明確規定海順公司可以從事加工銷售工業用鹽。”王順紅說。

據王順紅介紹，在向執法辦出示了經營許可證之后，執法辦仍然不改初衷。

后來的一段時間，王順紅向有關部門作了詳細的咨詢，最后在2002年7月向國家經貿委提出了行政復議。王順紅強調說：“我申請復議的不是幾車鹽的問題，而是政令不統一。”

知情人士指出，問題的關鍵在于，1995年的“兩委1872號文件”雖然規定了工業用鹽可以產銷見面，不必由鹽業公司專營，但各地鹽業公司及鹽務管理機構，在實際操作中仍然堅持將工業用鹽與實行專營的食鹽混為一談，由此造成的沖突和矛盾每年都在各地大量上演。

國家經貿委在接到行政復議請求之后，由法規司向國務院法制辦遞交了《關于審理行政復議案件中有關法律適用問題的請示》。而國務院法律辦于2002年11月16日，以國法函（2002）260號向國家經貿委發了復函，內稱：1995年的兩委1872號文，適應社會主義市場經濟的要求，對工業用鹽供銷體制作了重大改革，國務院同意該文件的規定，地方政府規章與該通知規定不一致的，應當按照該通知的規定執行。

國家經貿委在接到復函后，隨即于2002年12月16日以辦公廳的名義向各級經貿委及鹽業主管部門進行了轉發，即國經貿廳運行（2002）171號文，敦促各地在工業用鹽供銷體制和管理辦法上，按此文件精神認真貫徹執行。

針尖麥芒

盡管官司驚動國務院，國家經貿委也隨即向各地發文傳達國務院批示，實際上確認了海順公司的行為并不違法，王順紅還是高興不起來，因為海順公司贏了官司，卻丟了執照。

就在海順公司申請復議期間，在北京市商委的要求下，河北省、滄州市和黃驊市三級鹽務局層層施壓，海順公司的營業執照被吊銷。等到國家經貿委的復議決定在2002年12月16日下發之時，海順公司已經不復存在，“沒有法人主體，復議決定就無法直接送達。”國家經貿委有關人士表示。

海順公司的執照為什么被吊銷？海順事件的經辦人，北京市商業法規監督檢查辦公室主任王虹解釋稱，按照海順公司營業執照的營業范圍，它可以銷售原鹽、加工制作及銷售工業精鹽。但據北京市的調查，“海順公司取得這個資格的過程并不完全合規，因此并不具備鹽產品的經營資格”。

王舉出的法律依據又是頒布于1990年的《鹽業管理條例》及北京、河北與之配套的相關文件。

根據《鹽業管理條例》的規定，一個自然行政區只能設一個鹽業公司，不在該條例范圍內及未經國家有關部門批準的單位，都不能經銷鹽產品。大如北京市，小至黃驊市，概不例外。在此基礎上，一些將《鹽業管理條例》細化或做解釋的地方法規應運而生。以河北省為例，在原來的鹽業公司之外要新成立一家鹽業公司必須經過省、地、市三級鹽務公司的批準。

北京方面認為，據此衡量，海順公司只有黃驊市鹽務局的批準，地級、省級的批準一直沒有下來，所以經營主體資格不完備。而且根據北京市的規定，在北京地區銷售鹽產品，還需得到北京市商委的批準。而海順公司此前曾多次向北京市有關部門提出申請，屢屢被拒。

王順紅曾向北京市有關部門要求主體資格審查要在復議后進行。可恰恰在行政復議結束時，海順公司的營業執照就已經被吊銷了。“逐級上報的規定我并不知道，但即使是這樣，最后上不上報并不在我的能力之內，而是黃驊鹽務局的事。可后來，聽說黃驊鹽務局居然認錯了。”王順紅說。

國家經貿委也曾專門致電河北省，建議在復議期間暫不清理，但鹽務局置之不理。

2002年12月25日，在北京市南二環百萬莊園的辦公室里，北京市商業法規監督檢查辦公室主任王虹接受《財經》采訪時態度依然堅決：“我們對于國務院主管部門的意見非常尊重。但執法部門履行職責的主要依據，應該是法律法規。而兩委文件只是一個行政管理辦法。”

王虹的話或許無懈可擊，但是問題在于，兩委文件實際上是根據總理主持召開的會議確定的原則對《鹽業管理條例》作出的修訂，而經國務院法制辦批準的新的復議決定更是直面《鹽業管理條例》及相關地方法規與“兩委1872號文件”的矛盾，并作出了明確解釋：地方政府規章與該文件規定不一致的，應當按照該文件的規定執行。既然代表改革方向的“兩委文件”已經頒布七年了，為何地方鹽務管理機構還要抱著過時的《鹽業管理條例》不放呢？

“秦始皇的爺爺就是這么管的”

為什么一起小小的鹽業糾紛在驚動了國家經貿委與國務院之后仍然難以最后了結？這一現狀，對于熟知鹽業痼疾的人來說絲毫不覺稀奇。

據業內人士介紹，鹽業由于長期實行計劃管理，政企不分，各地鹽務局雖然有的掛在商委，有的掛在糧食局，幾乎一地一種掛法，但基本上都是由中國鹽業總公司及各地的專屬公司出資出力組建，各地查禁販賣私鹽、整頓鹽業市場秩序的執法隊伍也都淵源于此。

而國家經貿委表面上擔負著鹽業管理職能，但實際上鹽價的制訂、生產許可證的發放都由國家計委掌握，而地方一級的鹽務局則幾乎全都歸中鹽總公司及各專屬鹽業公司自己管，國家經貿委雖然從2001年9月就提出鹽業實行政企分開，但除了生產許可證已收歸國家經貿委外，歷史上形成的管理職能分散、上下脫節的局面卻至今未有改觀。

在2002年底召開的全國經貿工作會議上，國家經貿委副主任歐新黔在講話中痛陳鹽價畸高的現狀使“化工企業非常苦，鹽的生產企業也非常苦”，而政企分開喊了快兩年，“31個省只有四個省做了政企分開，有的省像福建原來按經貿委要求做了政企分開，后來地方上要組建鹽業集團公司就又將管理職能劃回了鹽業公司。”歐新黔當場詢問上海市商委的副主任現在鹽歸哪里管，得到的回答是還在鹽業公司。

回顧鹽政隊伍的形成過程則更加凸顯出這個行業內部的利益瓜葛。一位業內人士曾經遍查了所有歷史文件和資料，結果沒有找到一個文件說明要成立鹽政隊伍。現有的地方鹽政機構沒有編制，也沒有成立依據，全是鹽業公司自己搞的。其主要職能就是進行公司資格審查審批、查禁私鹽和編制年度計劃。據說1994年當國家經貿委準備搞鹽業公司改革時，許多鹽業公司老總跑來抗議，認為政企分開不能搞，因為“秦始皇的爺爺的時候就是這么管的”。

2002年9月，國家經貿委鹽管辦曾經對全國100多家定點企業進行了一次全面調查。調查發現很多實力并不濟的小廠之所以得以存活，就是靠了計劃體制在輸氧。全國105家定點企業，不管實力強弱，規模大小，都要按計劃來生產。所以最后企業的生產乃至效益，主要并不看自身的經營，而主要看得到了多少計劃。

“雖然你有50萬噸的能力，但計劃只給10萬噸。而有的小廠，拿到計劃指標后，生產不了或生產不完，就將手里的指標出賣牟利。” 一位知情人說。

更多的問題產生在執法環節。業內人士透露說，以查禁私鹽為例，現在是由衛生部門和中鹽總公司及各專屬鹽業公司共同執法，結果衛生部門主要著眼于無碘鹽，而鹽業公司的注意力是在“非我系統”流通的“私鹽”（其中有碘鹽和非碘鹽）。

國家經貿委鹽業管理辦公室調研員唐社民認為，要徹底改變目前鹽業的現狀，第一條就是不能讓地方鹽務局的人再領著鹽業公司的薪水或費用來執法，歸納為一句話就是“當皇差，必須吃皇糧”；第二條便是要打破壟斷經營。尤其在兩委文件已經明確了工業鹽放開的基礎上，要把食鹽生產銷售與工業鹽分開，廢除地方上通過地方法規確立的地區封鎖。比如北京市鹽業經營，以前規定只能由北京鹽業公司來做，其它地區的鹽業公司必須經北京市商委批準才可以在北京地區銷鹽，現在就應該敞開大門讓外面的公司進來。

釜底抽薪

2002年上半年，圍繞著年度計劃的編制權問題，有關鹽業管理體制的分歧已在國家主管部門的層次再次顯現（詳見本刊2002年第19期《鹽政糾紛》）。當時各地鹽務局和105家定點鹽廠先后收到了兩份要求編制2003年年度計劃的通知，一份來自國家計委，一份來自國家經貿委，口徑也有相互沖突之處。

2002年8月24號《人民日報》的企業形象專刊上整版刊登了標題為“食鹽專營 健康防線 福澤萬代”的文章，文章的主角即為目前仍承擔著鹽業管理“八項職能”（八項職能的具體內容見本刊2002年第19期《鹽政糾紛》）中大部分職能的中國鹽業總公司。文章除彰揚鹽業專營對消除中國的碘缺乏病所起的巨大作用，也對中鹽總公司目前既是經營主體、又是管理主體的現狀進行了溯源及解釋。

來自國家經貿委的消息表明，盡管2002年國家經貿委又多次發文，要求地方推進鹽業管理體制的改革，但政企分開的進展仍然異常緩慢。在現狀面前，國家經貿委鹽業管理辦公室的崔桂玲顯得有些無奈地說：“最近一年來，鹽業改革幾乎就沒有什么進展。2002年的計劃工作會議，仍然跟以前是一樣是由國家計委委托中鹽總公司來做的。”

對于一直苦于無法推進鹽業體制改革的經貿委而言，2002年海順鹽業公司申請行政復議的報告來得正是時候。海順鹽業公司運鹽被扣的事件不僅凸顯了行業內由于政企不分引發的利益沖突，也由兩委文件與《鹽業管理條例》和相關地方法規的直接沖突觸及了行業內的深層痼疾。

國家經貿委迅速將報告打到了國務院法制辦，在就此事件請示法律解釋的同時，也提出廢止已經過時的《鹽業管理條例》。2002年12月18日，國家經貿委副主任歐新黔在京西賓館召開的全國經貿工作會議上證實了這一消息。歐新黔表示，《鹽業管理條例》的大部分內容已經不適應市場經濟的要求，而且對鹽礦的保護以及食鹽專營的問題也都有專門的《碘鹽條例》、《食鹽專營管理辦法》和《礦產資源保護法》進行詳細的規定，因此《鹽業管理條例》沒有必要再保留。

據悉，目前報國務院法制辦的報告還在經貿委內部流轉，但不久前國務院法制辦開過會討論這一問題，法制辦的態度是基本同意。

國家經貿委鹽管辦的崔桂玲指出：國家經貿委提出的很多政策到了地方上，都沒有辦法執行，因為各省的鹽務局和鹽業公司是一體的，前者受制于后者。而他們最強有力的憑據，即1990年的《鹽業管理條例》，因為計劃管理的框架即源于此。

“其實歸結起來鹽業管理體制的兩大問題，一是舊有的管理規章，與目前的形勢不太相符；二是這些不太相符的法規還是通過一個利益相關的企業去執行，即政企不分，所以問題就愈發難辦。”崔桂玲說。

國家經貿委經濟運行局輕工處調研員柴開平表示，條例廢除后最大的影響就是工業鹽徹底放開了。雖然政企不分的局面并不會立即得到改變，但中鹽公司原有的管理權限會被削弱。另一個最大的變化在于各地方原來根據這個條例所制定的地方法規都將自動失效，“現在他們是言必稱《鹽業管理條例》。”

鹽價一筆賬

關于鹽的價格，海順鹽業公司總經理王順紅介紹了這么一種情況：工業用鹽從產地到北京，加上各項稅費及正常利潤，到北京的落地價應是每噸200元人民幣左右，但通過中鹽總公司的渠道，前幾年則高達680元。具體到海順公司來說，在河北拿貨的含稅價格還不到每噸200元，在北京賣200元出頭就有錢賺。而通過鹽務局的價格，即使這兩年降價后，最便宜的也還達到330元一噸。

食鹽的售價更是高得離譜。一噸食鹽的價格在產區的出廠價也就200元左右，到了北京的商場里，變成了2000元，而其實即使加上所有的稅費，到北京也就300到400元。

位于北京平谷區的天利海化工公司染料廠在1994年之前，全部是從鹽業公司購鹽。但自1995年知道了兩委文件之后，就陸陸續續地自行進貨。與此同時，同鹽業管理部門或者說專屬鹽業公司的矛盾糾紛也就開始了，幾年來，截、罰不斷，2002年8月到11月份該廠自購鹽10批，被扣六次。“但11月之后，也就是國務院法制辦的回函下來之后，他們的面好像不太見到了。”該廠的崔瑞東廠長對《財經》說。

為什么不愿去鹽業公司買鹽？崔瑞東的回答非常干脆：“他那兒太貴。價格比我們自己購鹽高出一倍。”據崔瑞東估算，目前自進鹽每噸220元，而且鹽場方面還負責卸到買方倉庫。但同樣質量的鹽，到鹽業公司那里買，最低價格是430元，還得使勁討價還價。“不然的話，是530元。這個差價對于我們來說是很重要的，因為目前化工企業的日子并不好過，如果不在成本上抓一抓的話，就更困難了。”崔瑞東無奈地說。

不過在國務院法制辦的一紙回復之后，中鹽系統內顯然也感到了壓力。業內普遍認為，尤其在工業鹽的專營上，鹽業公司的效益受影響幾乎是肯定的。

失之東隅，收之桑榆。2002年11月28日，就在國務院法制辦下達回復后不到兩個星期，北京市物價局發布了京價（商）字（2002）452號文，決定調整小包裝食鹽價格，兩種規格的食用鹽批發價分別從每噸1500元和每噸1417元上調至1680元和1600元。據權威人士透露，天津、河北等地也都將有加價的行動。