內(nèi)蒙古“三農(nóng)”問題透視

李　斌　張　晶

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)的新階段，“三農(nóng)”問題的現(xiàn)實(shí)嚴(yán)峻性和極端重要性日益顯現(xiàn)。越來越多的人們注意到，關(guān)心農(nóng)民、支持農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村，不僅是個(gè)現(xiàn)實(shí)問題，也是個(gè)關(guān)系全局的戰(zhàn)略問題；不僅是經(jīng)濟(jì)問題，也是個(gè)政治問題。因此，對“三農(nóng)”問題進(jìn)行深入分析，進(jìn)而如何從根本上化解這一難題，已成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中需要研究的重要課題。

一、我區(qū)“三農(nóng)”問題的現(xiàn)狀和問題

中央和自治區(qū)黨委政府歷來對“三農(nóng)”問題高度重視，改革開放以來就實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民富裕、農(nóng)牧業(yè)發(fā)展和農(nóng)村牧區(qū)穩(wěn)定，先后制定和出臺了一系列的方針政策，采取了一些卓有成效的措施，并取得了很大的成績。這主要表現(xiàn)在：農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)力水平進(jìn)一步提高，農(nóng)牧業(yè)機(jī)械化水平明顯提高，農(nóng)村牧區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，市場化程度逐步提高，農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快，農(nóng)牧民收入較大增加。2002年，全區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值中第一產(chǎn)業(yè)增加值達(dá)371.98億元，居全國第18位，比1978年增長3.5倍。1978—2002年，內(nèi)蒙古農(nóng)牧民人均純收入由131.37元提高到2086元，扣除價(jià)格因素年均遞增6.1％；農(nóng)牧民恩格爾系數(shù)由66.2％變?yōu)?3.4％，降低22.8個(gè)百分點(diǎn)。這主要得益于堅(jiān)持改革開放，推動(dòng)了社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，帶來了各方面能量的巨大釋放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)面貌的深刻變化。農(nóng)區(qū)在全國較早地實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，牧區(qū)創(chuàng)造性地實(shí)行“草畜雙承包”責(zé)任制，極大地解放了農(nóng)村牧區(qū)生產(chǎn)力；政府以大幅度提高糧食等農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格為主的價(jià)格改革和流通體制改革使市場迅速走向繁榮活躍，長期被抑制的消費(fèi)需求得到增長，從而推動(dòng)了全區(qū)農(nóng)牧業(yè)的發(fā)展；單一農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)向多元化方向的轉(zhuǎn)變，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，大批農(nóng)牧民以離土不離鄉(xiāng)的方式從土地中走出來，是“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的根本原因。但是，近幾年來，由于“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)運(yùn)行背景已發(fā)生深刻變化，各種體制性、結(jié)構(gòu)性、政策性矛盾的日益復(fù)雜化，“三農(nóng)”發(fā)展速度明顯趨緩。具體表現(xiàn)在：

（一）農(nóng)牧民收入增長趨緩，城鄉(xiāng)收入差距呈現(xiàn)擴(kuò)大

內(nèi)蒙古農(nóng)牧民收入在經(jīng)歷20世紀(jì)80年代由快速增長到穩(wěn)定增長、90年代前期高速增長后，從90年代后期開始出現(xiàn)增幅減緩的趨勢。“八五”時(shí)期，內(nèi)蒙古農(nóng)牧民人均純收入年均遞增15％；“九五”時(shí)期年均遞增9.4％，“九五”比“八五”增速慢5.6個(gè)百分點(diǎn)。1998年開始到2000年，我區(qū)農(nóng)牧民收入環(huán)比增速逐年下滑；1998年我區(qū)農(nóng)牧民人均純收入比上年增長11.3％，1999年增長1.1％，2000年增長1.7％，2001年下降3.2％，2002年農(nóng)牧民人均純收入增幅有所上升，比上年同期增長5.7％，但屬于恢復(fù)性增長。由于我區(qū)農(nóng)牧民收入增長趨緩，農(nóng)牧民人均純收入在全國31個(gè)省市區(qū)中的位次由1995年的第19位降至2002年的第21位。與此同時(shí)，由于城鎮(zhèn)居民收入增長快于農(nóng)牧民收入增長，1996年后城鄉(xiāng)居民收入差距出現(xiàn)擴(kuò)大的勢頭。1995年內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)居民人均可支配收入比農(nóng)牧民人均純收入高出1545.7元，2002年高出3965元，兩者差距之比由2.19∶1擴(kuò)大為2.90∶1。城鄉(xiāng)收入的差距直接導(dǎo)致消費(fèi)差距的擴(kuò)大。1995年全區(qū)城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)性支出高于農(nóng)牧民人均消費(fèi)支出1.96倍，2002年這一比例高達(dá)2.95倍。

近年來，我區(qū)農(nóng)牧民收入增長緩慢的直接原因：一是由于農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格不斷走低，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入增長不快。以上年為100，1995年全區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品收購價(jià)格指數(shù)為124.7，1996年到2000年各年分別為96.3、94.9、97.3、93.8、99.7。農(nóng)業(yè)對農(nóng)牧民收入的貢獻(xiàn)減少。1995年農(nóng)業(yè)收入占農(nóng)牧民家庭總收入的比重為67.5％，2000年變?yōu)?0.8％。1996—2000年我區(qū)農(nóng)業(yè)收入年均遞減0.6％。二是農(nóng)產(chǎn)品成本升高，農(nóng)民收益困難。2002年一季度，我區(qū)的水價(jià)上漲12.3％，電價(jià)上漲1.4％，燃料價(jià)格也有所上升。從1991—2001年，內(nèi)蒙古玉米每畝化肥價(jià)格上漲了50％以上，農(nóng)藥費(fèi)上漲了700％多，機(jī)械作業(yè)費(fèi)上升200％以上，人工費(fèi)用上升200％。近年來，內(nèi)蒙古糧食的流通費(fèi)用每年達(dá)20億元，流通費(fèi)用占銷售成本的比例超過50％。目前，我國小麥、玉米、大豆等農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)價(jià)格已高于國際市場價(jià)格二至五成，在國際市場上失去了價(jià)格競爭優(yōu)勢。三是農(nóng)牧民從二、三產(chǎn)業(yè)中得到的收入增幅下滑。1999年我區(qū)農(nóng)牧民從本地企業(yè)中得到的收入為59.51元，2000年為24.48元，2001年為20.03元。1997—2001年全區(qū)農(nóng)牧民工資性收入年均遞增18.3％，比“八五”時(shí)期下降30個(gè)百分點(diǎn)左右。四是農(nóng)產(chǎn)品加工增值鏈條短、附加值低制約著農(nóng)牧民收入增加。目前發(fā)達(dá)國家的農(nóng)產(chǎn)品加工增值大都是農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的三倍多，而我國不到80％；發(fā)達(dá)國家加工食品約占食品消費(fèi)總量的80％，而我國農(nóng)產(chǎn)品加工率約為30％左右，我區(qū)農(nóng)產(chǎn)品加工率還不足20％。大多以原糧、油料等初級產(chǎn)品進(jìn)入市場，價(jià)格不高、競爭力弱，使我區(qū)農(nóng)業(yè)收入連續(xù)幾年出現(xiàn)減少。

（二）一產(chǎn)業(yè)的比重偏大，農(nóng)牧業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移步伐緩慢

產(chǎn)業(yè)演進(jìn)的規(guī)律是，隨著工業(yè)化的發(fā)展，原來在第一產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力必然有相當(dāng)一部分轉(zhuǎn)入第二、三產(chǎn)業(yè)。這是一國或地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次提升的表現(xiàn)。而目前內(nèi)蒙古所呈現(xiàn)的農(nóng)牧業(yè)勞動(dòng)力就業(yè)趨勢卻與此規(guī)律相悖。一方面，實(shí)有耕地面積總體上不斷減少，農(nóng)民家庭經(jīng)營規(guī)模縮小，農(nóng)牧業(yè)剩余勞動(dòng)力增加；另一方面，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不快，吸納農(nóng)牧業(yè)剩余勞動(dòng)力能力在下降，從而造成農(nóng)牧業(yè)勞動(dòng)力從農(nóng)牧業(yè)部門轉(zhuǎn)移出去的難度加大。2002年全區(qū)第一產(chǎn)業(yè)增加值在三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重為21.5％，全國平均為14.5％，我區(qū)比全國水平高出7個(gè)百分點(diǎn)。第一產(chǎn)業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重偏大，既說明了內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的步伐緩慢，工業(yè)化水平較低，同時(shí)也說明了農(nóng)牧業(yè)在自治區(qū)國民經(jīng)濟(jì)增長中仍具有舉足輕重的作用。這一狀況的存在，就會(huì)使農(nóng)牧民的內(nèi)部就業(yè)空間大大縮減。

長期以來，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在吸納農(nóng)牧業(yè)剩余勞動(dòng)力方面發(fā)揮過不可替代的重要作用，但是近年來吸納數(shù)量卻有減無增。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為例，2000年全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員比1995年減少數(shù)十萬人。原因是隨著城市經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)展加快，市場競爭加劇，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展中存在的技術(shù)落后、管理粗放、產(chǎn)品質(zhì)量差等問題，以及長期積累下來的結(jié)構(gòu)性矛盾明顯暴露出來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展遇到了新的困難和挑戰(zhàn)。為了適應(yīng)生存和發(fā)展的需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也曾推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度、經(jīng)營方式等改革和創(chuàng)新，一些落后企業(yè)被淘汰，資本的有機(jī)構(gòu)成一定程度上得到了提高，這也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)本身吸納農(nóng)牧業(yè)剩余勞動(dòng)力的能力弱化。城市由于國企改革的深化，下崗分流人員增加，對農(nóng)村牧區(qū)勞動(dòng)力的使用進(jìn)行限制，也阻塞了農(nóng)牧民就業(yè)渠道。“八五”時(shí)期全區(qū)第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重下降3.6個(gè)百分點(diǎn)，而“九五”時(shí)期不降反而上升了0.05個(gè)百分點(diǎn)。

（三）農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的需求約束強(qiáng)化，農(nóng)牧業(yè)結(jié)構(gòu)層次偏低

隨著城鄉(xiāng)居民生活水平的不斷提高，居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化，對糧食和其他農(nóng)產(chǎn)品需求提出了新的要求，由過去追求數(shù)量上的滿足轉(zhuǎn)變?yōu)槌砸獱I養(yǎng)、方便、安全，穿要舒適、美觀、富有個(gè)性。1990年內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)居民人均對糧食的直接消費(fèi)需求為134.98公斤，到2001年已降為74公斤，下降45.2％，而對肉禽蛋水產(chǎn)品的需求量由20.72公斤增加到33.89公斤，增長63.5％；同期農(nóng)牧民家庭人均肉禽蛋水產(chǎn)品消費(fèi)量由19.4公斤增加到22.86公斤，增長17.8％。農(nóng)產(chǎn)品市場的這種變化，必然要求有與之相適應(yīng)的供給結(jié)構(gòu)，否則社會(huì)產(chǎn)生供求不平衡。

縱觀內(nèi)蒙古農(nóng)產(chǎn)品的供給結(jié)構(gòu)，在農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系發(fā)生根本性變化、面臨市場約束強(qiáng)化的大背景下，由于長期追求數(shù)量型生產(chǎn)方式的慣性影響，與需求結(jié)構(gòu)顯的不太適應(yīng)。近年來，自治區(qū)加大了農(nóng)牧業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整力度，較大幅度地調(diào)整糧經(jīng)作物的種植比例，積極發(fā)展多種經(jīng)營和農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化，實(shí)施退耕還林還草工程，大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)牧業(yè)，使農(nóng)業(yè)供求關(guān)系有所好轉(zhuǎn)。全區(qū)糧食作物播種面積與經(jīng)濟(jì)作物播種面積之比已由1997年的84∶16變?yōu)?002年的73.8∶26.2。但是從根本上調(diào)整優(yōu)化農(nóng)牧業(yè)結(jié)構(gòu)并非一日之功，農(nóng)牧業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整還存在許多難點(diǎn)。主要是：由于缺乏有效指導(dǎo)，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化現(xiàn)象比較嚴(yán)重；農(nóng)牧民獲得信息的能力較低，往往在信息不對稱的情況下利益受損；農(nóng)牧業(yè)科技創(chuàng)新進(jìn)程緩慢，農(nóng)牧業(yè)勞動(dòng)者素質(zhì)偏低，造成結(jié)構(gòu)調(diào)整的起點(diǎn)不高。

二、“三農(nóng)”問題的根源和原因

“三農(nóng)”問題產(chǎn)生的根源既有淺層次的，也有深層次的。從表層上看，是緣于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格提高的空間縮小、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增長緩慢、農(nóng)牧業(yè)結(jié)構(gòu)失衡等因素。但是進(jìn)一步分析，這些表層因素只是某些更深層次制度上的弊端所反映出來的，并通過農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)行為的傳導(dǎo)，最終體現(xiàn)為“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行績效和結(jié)果。

（一）農(nóng)村牧區(qū)基本經(jīng)營制度面臨市場變化已暴露出弊端

改革開放以來的農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟(jì)體制改革實(shí)質(zhì)上是以如家庭聯(lián)產(chǎn)承包、草畜“雙承包”責(zé)任制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)股份合作制、各類專業(yè)技術(shù)合作社、農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化等誘致性制度變遷為主的制度變革過程，它使國家逐步承認(rèn)了農(nóng)牧民對剩余農(nóng)畜產(chǎn)品的索取權(quán)，在一定程度上釋放了農(nóng)牧民長期以來壓抑的積極性。農(nóng)村牧區(qū)商品市場體系初步形成，市場機(jī)制在配置資源的基礎(chǔ)性作用得到發(fā)揮。但是隨著農(nóng)村牧區(qū)市場環(huán)境的變化，這種在制度變遷基礎(chǔ)上形成的農(nóng)村牧區(qū)基本經(jīng)營制度也暴露出種種弊端，其效用不斷減弱。表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：

1.生產(chǎn)經(jīng)營方式分散，較低的農(nóng)牧民組織化程度與千變?nèi)f化的大市場之間存在尖銳矛盾。由于農(nóng)牧業(yè)的弱質(zhì)性決定了一家一戶的小農(nóng)經(jīng)營勢單力薄，在信息不充分、不對稱面前，很難單槍匹馬闖進(jìn)現(xiàn)代大市場的門，抵御自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)。政府習(xí)慣的傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營方式，往往使農(nóng)牧民利用市場信息來指導(dǎo)有效生產(chǎn)的成本過高，處于被動(dòng)的調(diào)整之中，農(nóng)牧民主體地位不能實(shí)現(xiàn)。

2.土地流轉(zhuǎn)制度不完善，影響農(nóng)牧民長期經(jīng)營行為。改革開放以來土地制度的安排是集體擁有所有權(quán)和部分收益權(quán)，農(nóng)牧戶擁有使用權(quán)和收益權(quán)，這對于農(nóng)牧民來說實(shí)際是殘缺的產(chǎn)權(quán)。其結(jié)果：一是不利于實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模化和市場化，不利于土地向農(nóng)牧業(yè)技術(shù)能手集中；二是由于農(nóng)民對土地使用缺乏長期預(yù)期，不利于鼓勵(lì)農(nóng)戶投資和保護(hù)有限的資源。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)受制度變遷的影響較大，新形勢下存在生存風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。自20世紀(jì)90年代以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遇到來自城市工業(yè)、“三資”企業(yè)和個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)，加之一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)名義上進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)制度改革，運(yùn)行機(jī)制都不夠規(guī)范，特別是隨著經(jīng)濟(jì)全球化的日益加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生存風(fēng)險(xiǎn)增大，獲利能力不強(qiáng)。

（二）相關(guān)的農(nóng)牧業(yè)投資體制改革和機(jī)制轉(zhuǎn)換滯后

1978年以來，全區(qū)對農(nóng)牧業(yè)投資的總量是不斷增加的，尤其是國家實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略對以農(nóng)牧業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)為主的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度明顯加大。但是，由于內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)總體水平不高，可用財(cái)力有限，從整體上看，90年代以來自治區(qū)財(cái)政用于農(nóng)牧業(yè)的支出占地方財(cái)政支出的比重呈現(xiàn)下降趨勢，“八五”時(shí)期下降3.1個(gè)百分點(diǎn)，“九五”時(shí)期下降1.9個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)牧業(yè)支出占地方財(cái)政支出的比重小于農(nóng)牧業(yè)占GDP中的比重。2001年前者比后者低12.8個(gè)百分點(diǎn)。

目前財(cái)政對農(nóng)牧業(yè)的支出乏力與現(xiàn)行財(cái)政體制和政策有關(guān)。1994年國家開始實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革，使中央本級財(cái)政收入明顯增加，自治區(qū)和盟市級財(cái)政收入總體上也呈增加趨勢，但旗縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級財(cái)政收入都較為困難。旗縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政拮據(jù)的現(xiàn)象比較普遍，往往將一些負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)牧民頭上，造成農(nóng)牧民負(fù)擔(dān)加重，導(dǎo)致農(nóng)牧民對農(nóng)牧業(yè)的投入不足，農(nóng)牧民增收困難較大。

（三）現(xiàn)行信貸政策影響著農(nóng)牧業(yè)和農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

近年來，由于宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和金融管理體制的變化，資金投放結(jié)構(gòu)和方向發(fā)生了較大變化。在貸款總規(guī)模持續(xù)增加的情況下，投放結(jié)構(gòu)的非農(nóng)化、趨利化現(xiàn)象比較嚴(yán)重。首先，農(nóng)業(yè)信貸占各項(xiàng)貸款的比重明顯偏小。1995年這一比重為5.2％，2001年略升到5.9％，相對于工業(yè)和商業(yè)貸款比重?zé)o疑是偏低的。顯然現(xiàn)有的信貸結(jié)構(gòu)與構(gòu)造合理的農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之間不夠協(xié)調(diào)。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款增長緩慢。2001年與1995年相比，我區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款規(guī)模年均遞增22.4％，比個(gè)體和私營貸款增幅慢27.8個(gè)百分點(diǎn)。再次，農(nóng)牧業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從國家銀行獲得的貸款份額越來越小。1995年我區(qū)國有商業(yè)銀行對農(nóng)牧業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的貸款所占比例分別為2.2％和1.4％，到2001年變?yōu)?.8％和0.9％。從增長速度來看，2001年比1995年農(nóng)牧業(yè)的貸款年均遞增12.5％，低于全部各項(xiàng)短期貸款18.9％的增幅。

（四）城鄉(xiāng)差別制約農(nóng)村牧區(qū)城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)

長期以來，由于嚴(yán)格的戶籍制度、對農(nóng)牧民進(jìn)城務(wù)工的歧視等像一張無形的網(wǎng)，將城鄉(xiāng)分割成兩個(gè)社會(huì)，城鄉(xiāng)差別的存在限制了城市化的進(jìn)程，阻礙了農(nóng)牧業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和農(nóng)牧民收入的提高。為改變這一不合理的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)差別，自治區(qū)采取了包括加快發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)、推動(dòng)城市化進(jìn)程等政策措施。到2001年內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化水平為43.5％，比1995年提高5.3個(gè)百分點(diǎn)。但是當(dāng)前城市化發(fā)展仍存在較嚴(yán)重的制度缺陷。一是從目前看，人口遷徙制度不完善，農(nóng)牧民進(jìn)城仍受到許多行政限制，相關(guān)政策不配套。城市用工制度對使用農(nóng)民工存在事實(shí)上的歧視現(xiàn)象。二是由于缺乏有效的對進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的合法權(quán)益的法律監(jiān)督機(jī)制，克扣、拖欠工資現(xiàn)象十分普遍。三是長期看，土地流轉(zhuǎn)制度不完善。土地對農(nóng)民的社會(huì)保障功能目前還無法尋找出替代途徑，使農(nóng)民還很難憑借放棄土地使用權(quán)得到的收益來安家立業(yè)。

三、解決“三農(nóng)”問題的對策建議

針對我區(qū)目前“三農(nóng)”問題的現(xiàn)狀，結(jié)合自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)的實(shí)際，抓住本世紀(jì)前20年重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，以今年初中央和自治區(qū)先后召開的農(nóng)村工作會(huì)議精神為指導(dǎo)，我們提出只有實(shí)現(xiàn)三大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，采取七項(xiàng)保障有力措施，才能有效解決目前比較突出的“三農(nóng)”問題。

一是由傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。這種戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的主要內(nèi)容包括：

以提高科技含量為基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)型。既要發(fā)揮傳統(tǒng)耕作技術(shù)的優(yōu)勢，又要用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)改造提升農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)，大大增加農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)含量，改善農(nóng)畜產(chǎn)品品質(zhì)，提高農(nóng)牧業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率和商品率。

以農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)供給結(jié)構(gòu)為主的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。低層次的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是與自給自足的自然經(jīng)濟(jì)和封閉狹小的市場需求相適應(yīng)的。面對著市場范圍的擴(kuò)大和競爭的加劇，面對著需求層次的提升和需求多樣化，農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)的供給結(jié)構(gòu)必須進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，以適應(yīng)市場需求的變化，大力推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。這種結(jié)構(gòu)調(diào)整是一種市場導(dǎo)向的有內(nèi)在動(dòng)力的生產(chǎn)者自主行為。

以農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)為主的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、加工、儲運(yùn)、銷售、服務(wù)等環(huán)節(jié)，應(yīng)通過專業(yè)性產(chǎn)業(yè)組織分工協(xié)作去完成，發(fā)揮分工優(yōu)勢，以提高產(chǎn)業(yè)的組織化程度和市場競爭能力，形成規(guī)模效益。

二是農(nóng)村牧區(qū)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向全面小康社會(huì)為標(biāo)志的現(xiàn)代文明社會(huì)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。由于特殊的歷史原因，我區(qū)農(nóng)村牧區(qū)與城市形成了互相分割的二元結(jié)構(gòu)。農(nóng)村牧區(qū)的社會(huì)意識、社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)方式與城市相比有很大的不同。縱觀各國社會(huì)轉(zhuǎn)型的歷史經(jīng)驗(yàn)，解決這一問題的根本路徑是城鄉(xiāng)互動(dòng)，通過推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，有序地把一部分農(nóng)村牧區(qū)人口轉(zhuǎn)化成非農(nóng)產(chǎn)業(yè)人口，進(jìn)而離開土地變?yōu)槌擎?zhèn)人口，從而融入現(xiàn)代社會(huì)生活之中。通過積極推進(jìn)信息化建設(shè)，將城市現(xiàn)代文明輸入農(nóng)村牧區(qū)，逐步改造農(nóng)村牧區(qū)落后的社會(huì)意識和社會(huì)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)村牧區(qū)居民的文明程度。

三是農(nóng)牧民身份的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。解決內(nèi)蒙古的“三農(nóng)”問題必須以人為本。離開了對農(nóng)牧民關(guān)懷，不從根本制度和體制上解決農(nóng)牧民的身份歧視或社會(huì)地位問題，內(nèi)蒙古的“三農(nóng)”問題就不會(huì)有一個(gè)令人滿意的結(jié)果。

為了保障上述三大戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須采取相應(yīng)的對策措施。因此我們提出解決內(nèi)蒙古的“三農(nóng)”問題，需要在以下七個(gè)方面采取相應(yīng)的保障措施：

（一）調(diào)整農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營方式，提高農(nóng)牧民的組織化程度

分散和小規(guī)模的農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營組織導(dǎo)致小生產(chǎn)與大市場的矛盾日趨激烈，與加入世貿(mào)組織對提高我區(qū)農(nóng)牧業(yè)競爭力的新要求格格不入。必須站在經(jīng)濟(jì)全球化、參與國際市場競爭的角度，轉(zhuǎn)變目前的農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營方式，提高農(nóng)牧民的組織化和合作化程度，以減少農(nóng)牧民直接面對市場的組織成本及交易費(fèi)用。提高農(nóng)牧民組織化程度最重要的是加快發(fā)展農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化，培育和發(fā)展農(nóng)牧民合作組織，讓農(nóng)牧民分享農(nóng)畜產(chǎn)品加工、流通環(huán)節(jié)和利潤，實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民增收。目前全區(qū)有銷售收入超過億元的農(nóng)畜產(chǎn)品加工的龍頭企業(yè)27家，其中銷售收入10億元以上的有6戶。但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。自治區(qū)在農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的發(fā)展上，應(yīng)扶持一批科技水平高、輻射能力強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)效益好的龍頭企業(yè)，形成生產(chǎn)、加工、銷售各環(huán)節(jié)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的機(jī)制，真正使龍頭企業(yè)對千家萬戶起到帶動(dòng)作用。還要提高外向型農(nóng)牧業(yè)的組織化程度，培養(yǎng)國際經(jīng)紀(jì)人隊(duì)伍。

（二）適當(dāng)調(diào)整土地政策，形成合理的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制

適當(dāng)調(diào)整現(xiàn)行農(nóng)村土地政策，完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，包括繼續(xù)堅(jiān)持農(nóng)村土地由農(nóng)民以戶為主承包經(jīng)營的制度，保持長期不變；鼓勵(lì)農(nóng)民在自愿的基礎(chǔ)上，由一個(gè)家庭或若干個(gè)家庭的組合擔(dān)當(dāng)主體；將市場機(jī)制引入土地承包制，推行社會(huì)化競爭承包制，加速農(nóng)業(yè)規(guī)模化進(jìn)程，提高土地利用率；也可以以土地作為資本入股，取得其應(yīng)有的股權(quán)和紅利收入。這樣，可以促進(jìn)一部分先富起來和在城市有穩(wěn)定生活來源的農(nóng)民不再依賴土地，有利于提高農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟(jì)組織化程度與土地使用的集約化。

(三)加快戶籍制度改革，扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)區(qū)域分割的局面

目前東部沿海地區(qū)在戶籍管理上已作調(diào)整，進(jìn)行了小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)等，并取得了一些成效，值得我區(qū)借鑒。為確保國家憲法中規(guī)定居民有遷徙自由的貫徹，除少數(shù)大城市外，應(yīng)放松戶籍管理，對有固定住所、有生活來源的進(jìn)城常住人員，經(jīng)過申請?jiān)试S變?yōu)槌鞘芯用瘢⑾硎芘c市民的同等待遇；對農(nóng)牧民落戶城市，改過去的審批制為登記制；逐步使用統(tǒng)一的身份證制度取代目前的城鄉(xiāng)戶籍管理制度，從身份上徹底消除城鄉(xiāng)差別。

（四）大力推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)二次創(chuàng)業(yè)，加速農(nóng)村牧區(qū)工業(yè)化

沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展和農(nóng)村牧區(qū)工業(yè)化水平的提高，“三農(nóng)”問題在短期內(nèi)難以得到扭轉(zhuǎn)。從90年代以來的情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要重振雄風(fēng)，必須以市場為導(dǎo)向，創(chuàng)新發(fā)展模式，加快“兩個(gè)根本性轉(zhuǎn)變”，通過制度和技術(shù)創(chuàng)新、組織創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、升級，提高市場競爭力和對整體經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)度。其中產(chǎn)權(quán)制度改革是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)既有發(fā)展模式能否走上新生之路的關(guān)鍵。對于中小企業(yè)，加快實(shí)施“二次轉(zhuǎn)制”，鼓勵(lì)和引導(dǎo)股份合作制企業(yè)根據(jù)自身實(shí)際向個(gè)體私營和公司制兩頭轉(zhuǎn)化，廣泛吸引民間資本參與。

（五）加快發(fā)展小城鎮(zhèn)，提高農(nóng)村牧區(qū)城鎮(zhèn)化水平

2001年，內(nèi)蒙古通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的撤并、調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃，使小城鎮(zhèn)布局更加合理，促進(jìn)了人流、物流向中心鎮(zhèn)集中，增強(qiáng)了中心鎮(zhèn)的集聚、輻射、帶動(dòng)功能。要繼續(xù)抓好小城鎮(zhèn)建設(shè)，消除小城鎮(zhèn)建設(shè)中的制度障礙，更多地引入市場機(jī)制，完善相關(guān)配套措施，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)城市化，為農(nóng)牧民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移創(chuàng)造機(jī)會(huì)。同時(shí)要把小城鎮(zhèn)建設(shè)與調(diào)整城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)結(jié)合起來，通過發(fā)展農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)、流通業(yè)以及其他二、三產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)牧民的收入水平，不斷縮小城鄉(xiāng)收入差距。

（六）加快農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)保障體系建設(shè)，保障農(nóng)牧民權(quán)益

首先將農(nóng)村牧區(qū)主要從事二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)牧民，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、私營個(gè)體勞動(dòng)者、外出打工者等納入社會(huì)保障體系中，然后逐步擴(kuò)大范圍，作為交換。凡納入社會(huì)保障體系中的農(nóng)民可放棄土地使用權(quán)，以促進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

（七）完善宏觀管理體制，最大限度地優(yōu)化資源配置

目前解決“三農(nóng)”問題亟需打破制度束縛，進(jìn)行制度創(chuàng)新，而寄希望于農(nóng)村牧區(qū)自發(fā)的制度創(chuàng)新是不現(xiàn)實(shí)的。只有政府力量這只“看得見的手”發(fā)揮宏觀調(diào)控職能，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)范圍內(nèi)的資源優(yōu)化配置，造就一個(gè)全社會(huì)的公民和法人單位發(fā)展機(jī)會(huì)均等的社會(huì)環(huán)境，才能真正給農(nóng)民以實(shí)惠。認(rèn)真貫徹執(zhí)行國家今年開始全國范圍的農(nóng)村牧區(qū)稅費(fèi)改革工作，對農(nóng)牧民多予少取，盡可能的減輕農(nóng)牧民負(fù)擔(dān)；突破城鄉(xiāng)隔離的體制，可以縮小城鄉(xiāng)收入差距；改變現(xiàn)行的城市和國有企業(yè)為導(dǎo)向的政策，可以增加農(nóng)牧民就業(yè)機(jī)會(huì)等。因此，在“三農(nóng)”問題的制度創(chuàng)新方面，政府應(yīng)當(dāng)成為主導(dǎo)力量。