行業壟斷必須堅決打破

陳佳貴

推進壟斷行業改革是黨的十六大提出的一項重要改革任務。近幾年，我們在這方面做了不少工作，取得了一定進展，但還有許多問題沒有解決。必須繼續推進壟斷行業改革，引入競爭機制，以增強國民經濟活力，提高經濟效益。

深化經濟體制改革的迫切要求推進壟斷行業改革是建立和完善社會主義市場經濟體制的需要。通過多年努力，我國經濟體制改革取得重大進展，社會主義市場經濟體制初步建立，市場體系逐步完善，市場在資源配置中的基礎性作用正在加強。但是，經濟體制改革還需要打一些攻堅戰，而打破行業壟斷的改革就是其中之一。行業壟斷是計劃經濟體制的產物，它依靠舊體制，利用或濫用行政權力和手段，實行壟斷經營，獲取壟斷利益，遏制競爭，與建立和完善社會主義市場經濟體制的改革方向背道而馳，是深化經濟體制改革的障礙。

推進壟斷行業改革是我國開放型經濟不斷發展的需要。改革開放以來，我國經濟的開放度有了很大提高，特別是加入世貿組織以后，我國壟斷行業面臨嚴峻的新形勢。一方面，在加入世貿組織的協議中，我們承諾要對電信、金融等行業進行有限制的開放，這些行業的改革勢在必行；另一方面，我國的某些壟斷行業，在其他國家并不屬于政府管制的對象，而屬于競爭性行業，我們沒有理由拒絕外資進入。在國外，這些行業的大企業和大企業集團有靈活的機制和雄厚的實力，不少已經相繼進入我國，對我國壟斷行業的企業形成了巨大壓力和挑戰，我國企業若不加快進行改革，必將處于非常不利的地位。

推進壟斷行業改革是提升我國產業和國民經濟整體素質的需要。我國壟斷行業存在許多共同的弊病：一是投資主體單一，多為國有獨資。一些行業性集團公司的子公司雖然實現了投資主體多元化，有的還改制為上市公司，但是集團公司本身仍是純國有企業。二是政企不分，集政府職能和企業功能于一身。有的行業性集團公司雖然進行了改革，但它們多是由政府部門或行政性行業公司演變而來的，角色沒有轉換，還沒有成為真正的企業，習慣于用行政辦法對業內的企業進行管理。三是缺乏活力和競爭力。與市場化程度較高的機械、家電、日用工業品、食品等行業的企業相比，它們的活力和競爭力差，特別是在外資企業或外國產品進入我國后，這一弊病就充分暴露了出來。四是創新能力不強。競爭是提高企業創新能力的動力，行業壟斷扼殺競爭，保護落后，新的裝備、工藝、技術和管理方法運用慢。五是產品質量和服務差。因為缺少替代的產品或服務，消費者沒有多大的選擇余地，“皇帝女兒不愁嫁”的現象在壟斷行業仍然比較普遍，缺乏提高產品質量與改善服務的壓力和動力。據統計，與一般行業相比，消費者對壟斷行業的產品質量與服務的投訴率要高得多。六是市場績效差。這些行業的市場績效主要不取決于企業自己的努力，而是價格壟斷，因此帶來了工資高、消耗高、價格高，工作效率低、勞動生產率低、效益低的嚴重后果。不對壟斷行業進行改革，這些弊病將長期存在，嚴重影響產業素質和國民經濟整體素質的提升，制約國民經濟的健康發展。

努力探索壟斷行業改革的方式和途徑行業壟斷可劃分為自然壟斷、行政壟斷和市場壟斷（純經濟性的壟斷）三種類型。自然壟斷是指由于技術等方面因素的制約，由一個或者少數幾個企業來經營比更多的企業參與經營能取得更大經濟效益的行業所產生的壟斷。它通常具有三個典型特征：一是需要形成一種特殊的網絡系統來生產或為消費者提供服務；二是在生產分配上能夠收到縱向一體化利益和為多種用戶提供多樣化服務的復合供給利益；三是投資規模巨大，投資回收期長，設施的技術專用性強。如鐵路、郵政、電力供應、城市公用事業等都具有典型的自然壟斷行業的特征。行政性壟斷是指依靠體制或政府授予的某些特殊權力對經濟活動進行壟斷和限制競爭的狀態與行為。我國的行政性壟斷往往又與行業壟斷相結合，它是與建立和完善社會主義市場經濟體制的目標相背離的，對經濟的健康發展有很大危害。市場壟斷是指企業通過市場行為在競爭性行業形成的獨家壟斷或多家壟斷（寡頭壟斷）。這種壟斷不利于發揮市場機制的作用，容易損害消費者的利益，因而應通過法律手段予以禁止。壟斷的性質不同，解決的方法也應該有所不同。

對行政性壟斷和市場壟斷應該強制性進行改組。在我國，真正的市場壟斷還沒有形成，當前和今后一個相當長時期的主要任務是解決行政性的行業壟斷問題。具體解決方式和途徑有兩種：一種是拆分。將一個行業性的總公司分解成兩個或兩個以上的公司，然后對其內部業務進行重組。兵器工業、核工業、船舶工業、航天工業、電力工業等都是采用這種方式進行改革的。另一種是對兩個或兩個以上的行業性公司的業務進行重組。中國石油天然氣行業、中國石油化工行業、中國電信行業、中國航空行業等就是通過這種方式進行改革的。這樣改革的好處在于：一是縮短了改革的時間和過程，節約改革的直接成本。由于這種改革是由政府做出的決策，是自上而下的行政行為，不需要企業花很大財力、人力和時間去協調政府各個職能部門的關系，從而縮短了改革的時間和過程，節約了改革費用。

二是在短時間內能在一定程度上打破行業壟斷，引入競爭機制，解決有些公司由于業務范圍的限制而經濟效益相差懸殊的矛盾。比如，中國石油天然氣集團和中國石油化工集團過去是按照上下游業務來劃分經營范圍的，過去原油價格低、石油化工產品價格高的時候，兩公司的利潤相差懸殊，很難反映出它們的真實業績，打破這種業務限制組成集團后，這一矛盾得到了解決。但是拆分和重組后，各個集團公司如何定位，如何對其內部業務進行重組，如何減少管理層次和協調內部各個企業之間的關系等，都還面臨許多問題，需要進一步改革。

對自然壟斷行業要逐步放松或解除管制。自然壟斷行業是逐步變化的。過去被認為具有自然壟斷特征的行業，由于技術等因素的變化，現在變成了競爭性行業，或者不是在整個行業的產業鏈上都具有自然壟斷的特征。比如，電信行業原來被看作自然壟斷行業，但隨著光纜技術的發展和通信衛星的出現，有線電視網絡、無線通訊網絡迅速發展起來，形成了新的通信系統和方式，改變了有線通信公司對電信業的獨家壟斷。又比如，電力行業過去被看作自然壟斷行業，但隨著人們認識的深化，把電力的生產和供應區別開來，放開生產環節，就只有輸電和配電還保留著較強的自然壟斷特征，這就大大縮小了電力行業自然壟斷的范圍。世界各國對傳統意義上的自然壟斷行業的管制是逐漸放松的。

世紀70、80年代，美國對民航、電信業進行了改革。進入90年代后，英國、德國、日本也對電信業進行了改革，歐洲的多數國家以及阿根廷、澳大利亞對電力行業進行了改革，改革的總趨勢是放松或解除管制。放松或解除管制的重要途徑是讓新企業進入該行業，形成有序的競爭局面。在我國，這些行業要逐步對民間資本開放，也要有限度地對外資開放。自然壟斷行業的改革既取決于技術等方面的發展水平，也取決于經濟發展水平，應該有規劃地逐步展開。對真正的自然壟斷行業，政府也應該改善管制的方法，規范其行為。

對國有企業進行規范的公司制改造，建立現代企業制度。我國壟斷行業的國有經濟成分比重很高，國有企業是這些行業的主體，即便是已進行了初步拆分的行業，也仍然是由幾個國有的大集團公司占統治地位。因此，推進壟斷行業改革必須與對國有企業進行規范的公司制改造、建立現代企業制度緊密結合起來進行。這些行業要按照建立現代企業制度的要求，把大多數國有大型企業改組成股權多元化或分散化的股份公司。嚴格按照《公司法》的規定設立股東大會、董事會、監事會，明確各自的權利和責任，處理好董事會和經理層的關系，建立起規范的法人治理結構，通過人事制度、分配制度等的改革，建立有效的高層經理人員的激勵與約束機制。全面推行合同制，建立“雙向選擇”、職工能進能出的勞動制度和獎勤罰懶、多勞多得的分配制度。大型集團公司，必須理順內部的產權關系、人事關系和財務關系，形成規范的母子公司體制和管理方法。

積極穩妥地推進壟斷行業改革政府在推進壟斷行業改革中要發揮主導作用。目前，無論進行拆分、改組，還是放松和解除管制，引進競爭機制，起關鍵作用的都是政府。政府在推進壟斷行業改革中，態度要積極，行動要堅決，步子要穩妥，努力使這項改革有計劃、有步驟地進行。在改革方案出臺前，一定要多方論證，減少盲目性，避免大的失誤。

處理好推進壟斷行業改革和發展大企業集團的關系。一方面要鼓勵發展大企業集團，提高企業組織程度，追求規模經濟效益；另一方面又要推進壟斷行業改革，引入競爭機制。表面看起來，這兩者似乎是矛盾的，其實不然。一是從總體看，我國大企業集團還不多，擴大企業規模，發展一些大企業集團參與國際競爭，是完全必要的。二是從我國企業集團形成方式看，大體有三種類型，即行政機構演變型、聯合改組型和企業成長型。行政機構演變型企業集團大多經歷了工業部???行政性總公司???集團公司，或行政性總公司???集團公司的變化過程，這實際上就是對行業壟斷公司進行拆分的結果。聯合改組型和企業成長型大多是以一個大企業為中心，主要通過經濟手段組建起來的，很難形成行業壟斷。三是從組建企業集團的行業看，主要是在競爭性行業和政府已經放松或解除管制的行業，而不是在自然壟斷行業。四是組建企業集團應該通過經濟辦法，而不是行政辦法。當然，組建企業集團和推進壟斷行業改革并非沒有任何矛盾，企業集團發展過大，可能產生壟斷行為，也是應該防止的。換句話說，推進壟斷行業改革，重點是要解決壟斷結構的問題；組建企業集團后，重點是要防止壟斷行為產生的問題。