“黑戶”開發(fā)區(qū)：變土成金的“圈地公司”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以開發(fā)區(qū)的名義圈一塊地，在“招商引資”的名義下獲得土地出讓金，然后進行滾動開發(fā)，數以億計的利潤滾滾而來。“義烏現象”已驚動中央

義烏的圈地狂潮有一個共同的名目——開發(fā)區(qū)，五花八門的開發(fā)區(qū)。義烏2002年初城市建設用地的計劃指標為1000畝，但到年末，實際用地量達2萬多畝，超標20多倍，為超標作出巨大“貢獻”的就是開發(fā)區(qū)。

難以想象，義烏這個小小的縣級市下轄的13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，無一例外都擁有自己的工業(yè)園區(qū)。更讓人想不到的是，盡管14個工業(yè)園區(qū)中的大多數在幾年前甚至10多年前就已經成立，但直到2003年8月，在浙江省金華市（義烏為金華管轄的縣級市）召開的一次全市國土資源局長會議上，人們才突然“發(fā)現”，這14個工業(yè)園區(qū)中只有義烏經濟開發(fā)區(qū)一個是經過省里批準的。按有關政策規(guī)定，只有省一級政府才有審批工業(yè)園區(qū)的權限。這就是說，義烏其他13個工業(yè)園區(qū)全是“黑戶”！

佛堂鎮(zhèn)吳溪葉村村東北邊100多畝地以前一直是村民的承包地。三年前這塊地被義南工業(yè)園區(qū)征用。但三年過去了，100多畝“黃金寶地”仍荒在那里，沒有任何“工業(yè)開發(fā)”的影子。義南工業(yè)園區(qū)成立于1999年，總規(guī)劃用地7.47平方公里，在義烏的14個工業(yè)園區(qū)中，義南屬很一般的一個，不算很大。

那么義烏政府狂熱圈地搞開發(fā)區(qū)的動機何在？

開發(fā)區(qū)的經營賬

按照義烏市政府第26次常務會議確立的“自費開發(fā)、自求平衡、滾動開發(fā)”的原則，義烏的工業(yè)園區(qū)近似于開發(fā)公司，只不過這些公司由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開辦而已。園區(qū)管委會大都從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各部門抽調人馬，包括土地規(guī)劃、工程管理、財務、文秘等，鎮(zhèn)長或書記出任管委會主任。

這些“開發(fā)公司”的啟動資金來自于銀行，他們往往從鎮(zhèn)上的農行分理處貸出數千萬資金，一部分投入開發(fā)區(qū)核心區(qū)域的征地之中，另一部分用于該地塊的平整以及基礎設施建設。義烏征地的補償價格一般在每畝3萬元左右，基礎設施建設，包括道路、綠化、管道、電纜等，每畝也得投入3萬多元。

工業(yè)園區(qū)的大小及推進速度，主要取決于拿到多少城市建設用地指標。義烏市的建設用地指標十分有限，絕大部分向省內縣市購買，盡管由市國土局統(tǒng)一出面，但還是園區(qū)自己去洽談，錢也是園區(qū)自己掏腰包，2000年時每畝為1.2萬元，今年至少在2.5萬元以上。

再加上繳到市國土局的每畝1萬多元的土地報批費，工業(yè)園區(qū)內一畝地的成本在10萬元左右。

而據義烏市國土局規(guī)定的工業(yè)用地出讓基準價標準，一類工業(yè)地價為18萬元/畝，二類地價為15萬元/畝，三類地價為13萬元/畝，各工業(yè)園區(qū)還可有最高10%的上浮。

現在可以算一下建設一個工業(yè)園的成本收益情況了。

北苑工業(yè)園區(qū)。

據2002年12月的《拆遷安置情況》介紹，累計征地9077畝（合6.05平方公里），征地費及安置補償費為2.6億元；

同期的《建設投產情況月報表》顯示，自建園以來累計開發(fā)面積為5.18平方公里，園區(qū)的基礎設施投入累計3.1665億元，但園區(qū)共賣出土地3168畝（合2.11平方公里，其中工業(yè)用地面積1.61平方公里），土地出讓收入為8.2391億元。

一出一入，凈賺在2.5個億!

據義烏市經濟發(fā)展局工業(yè)園區(qū)管理科科長陳中民透露，到2003年11月，北苑工業(yè)區(qū)賣掉的工業(yè)用地為4000畝，即不到3平方公里；開發(fā)的面積達10平方公里。但3平方公里的土地收入，足以負擔10平方公里的征地費用。

義烏市政府對園區(qū)的發(fā)展要求是，“全面建成一期、開發(fā)建設二期、規(guī)劃征用三期”，但據了解，各園區(qū)往往是“統(tǒng)一征用、分批出讓”。這一方面受限于審批手續(xù)，只能分批開發(fā)，另一方面，平整一塊出讓一塊，土地的收入使園區(qū)有了“滾動開發(fā)”的資金。

在豐厚利潤（其實往往只是預期中的豐厚利潤）的刺激下，各鎮(zhèn)政府爭先成立招商引資小組，將招商引資列為“一號工程”，工業(yè)園區(qū)一多，自然出現激烈的競爭局面，于是各園區(qū)爭相優(yōu)惠地價、減免稅收。

盡管園區(qū)管委會只管開發(fā)不管生產，管委會的收入也與園區(qū)內企業(yè)的效益似乎沾不上邊，但這些企業(yè)是統(tǒng)計在該鎮(zhèn)的企業(yè)名單中的，按義烏市有關部門的規(guī)定，工業(yè)園區(qū)內的企業(yè)繳納的稅金與其用地量掛鉤，每畝為1萬元左右。開發(fā)區(qū)內企業(yè)多了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅可以增加財政收入，同時在市里的年度評比中也可引為重要砝碼。

誰栽植了開發(fā)區(qū)里的荒草

從義烏市區(qū)到佛堂鎮(zhèn)是40里。現在公路的兩邊除了一排排嶄新、卻看不見人影的商品房以及一些監(jiān)街建筑和廠房外，就是雜草叢生的荒地，乍一看還以為是生長莊稼的農田。但實際上這些荒地都已在數年前被征用為某工業(yè)園區(qū)建設用地，是要用來搞“工業(yè)開發(fā)”的。

2003年11月11日，《金華日報》在頭版刊出一篇題為“義烏撤銷工業(yè)規(guī)劃用地33345畝”的報道說：“一些工業(yè)園區(qū)的投資密度只有每畝20多萬元……只有全省平均水平的一半”。

這個報道令義烏市經濟發(fā)展局工業(yè)園區(qū)管理科科長陳中民很不滿。陳中民反駁說，政府制定的工業(yè)園區(qū)投資密度標準是每畝80萬元左右，現在各園區(qū)都是符合標準的。不過，這篇500多字的報道的作者不是普通人，他是義烏市國土資源管理局辦公室副主任李榮俊。

如果“投資密度只有每畝20多萬元”的說法屬實，就意味著大批開發(fā)園區(qū)內實際上沒有多少建設，圍墻內一定有大片荒草。

《經濟》雜志在義烏展開了一系列實地調查。據一些進入園區(qū)的企業(yè)估算，在每畝土地上的投入其實也就在13萬元至18萬元之間，義烏那么多工業(yè)園區(qū)內的大片荒地是情理中事。一些工業(yè)園區(qū)附近的村民告訴《經濟》雜志，“這還不明白？圈地嘛！先圈起來再說！”

至于開發(fā)區(qū)里的那些荒地，陳中民解釋說，按規(guī)定已經進入園區(qū)的企業(yè)若半年內未開工建設，一年內未正式投產，投資額縮水，先拿土地后交錢，出現這些情形之一，我們可以實施的處罰措施是收回土地。但土地一旦進了開發(fā)區(qū)，就是由國土部門管理，園區(qū)管委會經營，特別是涉及到要退還土地出讓金這類頭等重要事宜，收不收回還是由管委會說了算。

按陳中民的說法，他們園區(qū)管理科的主要職責是調研一些開發(fā)計劃、引資政策等，然后上報市政府出臺相關政策。對各園區(qū)的總體規(guī)劃也只是提出一些基本的思路，并根據園區(qū)上報的一些統(tǒng)計數據做一些考核。真正的利藪所在，是招商引資、土地買賣，而這完全是各園區(qū)管委會自己的事情，入園企業(yè)也不用在陳中民那里辦理任何手續(xù)。

但荒地并非都是企業(yè)造成的。據一位已在義南工業(yè)園區(qū)建廠投產的企業(yè)主透露，義南園區(qū)管委會統(tǒng)一為企業(yè)提供立項報批、代辦執(zhí)照等服務，但他2002年下半年就繳納了土地出讓金，現在一年多過去了仍未拿到土地使用權證、房屋產權證等合法憑證。盡管不無擔心，但他仍表示相信政府不會據此收回他的土地，因為“問題不在我身上”。

事情到此已經明了。栽植開發(fā)區(qū)里荒草的人正那些熱衷搞開發(fā)區(qū)的人。

“義烏現象”驚動中央

11月9日，義烏市的氣溫陡降10多攝氏度，位于義烏佛堂鎮(zhèn)城區(qū)東南一公里的義南工業(yè)園區(qū)管委會的小四合院也備感冷清，除了10多名工作人員相互串門，很少有人光顧。往日的熱鬧已經不再。

兼任管委會主任的佛堂鎮(zhèn)吳副鎮(zhèn)長面帶怒氣地對記者說，園區(qū)的牌子已經撤掉，“現在談什么都沒有意義”。他的秘書在提供一份《義南工業(yè)區(qū)基本情況》時也再三提醒，在報道中“園區(qū)”、“工業(yè)區(qū)”等字眼不要出現。

憤怒和緊張都因為義南工業(yè)園區(qū)即將面臨“撤、劃、并”。而同樣可能罹此命運的工業(yè)園區(qū)在義烏還有11個！

義烏開發(fā)區(qū)近乎瘋狂的熱潮終于驚動了中央。前不久，在以溫家寶總理為組長的十六屆三中全會報告起草組集中期間，起草組成員之間就在議論著義烏的這件事情，一些專家稱之為“義烏現象”。

10月初，義烏12個擅自設立的工業(yè)園區(qū)被省里叫了暫停，各園區(qū)的管委會也被通知撤銷。據說這與國務院辦公廳2003年7月30日發(fā)布的《關于清理整頓各類開發(fā)區(qū)、加強建設用地管理的通知》有關。

11月中旬，由浙江省國土資源廳廳長王松林帶隊，省土地清理整頓小組到了金華，義烏市也在這之前就撤銷荷葉塘、東苑、大陳、赤岸四個特色工業(yè)區(qū)，涉及33345畝“工業(yè)規(guī)劃用地”。

11月初，義烏市委召開常委擴大會議，會上決定將對義烏的13個工業(yè)園區(qū)重新規(guī)劃，佛堂鎮(zhèn)的義南園區(qū)、上溪鎮(zhèn)的義西園區(qū)、義亭鎮(zhèn)的義亭園區(qū)、城西鎮(zhèn)的城西工業(yè)區(qū)，將合為義西南產業(yè)帶，其他幾個園區(qū)合為義東北產業(yè)帶，兩大產業(yè)帶的規(guī)劃總面積為225.58平方公里。

據了解，重新組合的這兩大產業(yè)帶將由市政府直接組建管委會。但陳中民認為，這種跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理框架，打亂了原有的利益格局，肯定會有阻力。他說，各鄉(xiāng)各鎮(zhèn)千辛萬苦地征地、平整、招商，等到收獲果實的時候卻沒自己什么事了，這種事誰愿意老實就范？

盡管在一個月前義南工業(yè)園區(qū)已經被叫停。但在11月9日下午，《經濟》雜志記者發(fā)現，一名叫企業(yè)主拿著100萬元支票及營業(yè)執(zhí)照，在義南工業(yè)園區(qū)管委會財務室辦理繳費手續(xù)，財務人員拿出“浙江省行政事業(yè)性收費統(tǒng)一收據”，在“收費事由”一欄填上“土地出讓金”，收據上的公章仍是工業(yè)園區(qū)管理委員會。

泛濫的開發(fā)區(qū)

據國土資源部統(tǒng)計，全國共有各級各類開發(fā)區(qū)3837家，平均每個省(自治區(qū)、直轄市)有100多家，僅浙江一省就有各類園區(qū)和開發(fā)區(qū)800多個。一些省會城市或稍大一些的城市，其開發(fā)區(qū)數量常常多達五六個。而在這3837家開發(fā)區(qū)中，經國務院批準的只有232家，僅占6%；省級批準的1019家，占26.6%；其他2586家均為省級以下開發(fā)區(qū)，占67.4%。

一方面是數量巨大，一方面是面積驚人。近年新設立的開發(fā)區(qū)，其面積已從當年的1平方公里、幾平方公里發(fā)展到現在的動輒十幾、二十幾平方公里。據不完全統(tǒng)計，全國各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積達3.6萬平方公里，超過了全國現有城鎮(zhèn)建設用地總量。

義烏市工業(yè)園區(qū)一覽