非典考驗政府行為

薛寶生

3月份的兩會，部分代表呼吁訂立《信息公開法》，很少人意識到，一場悄然降臨的災 難，正在從反面證明此舉并非可有可無。時至今日，我們總結同SARS戰斗的經驗教訓，進而 思考政府政府職能的轉變問題，我們的認識又比事前深刻了一些。

想起了阿馬蒂亞·森

阿馬蒂亞·森是1998年諾貝爾經濟學獎獲得者，在《以自由看待發展》一書中，他既熱 情肯定中國改革開放的方向，也同時為打破了業已建立的全民醫療制度和全民教育制度而深 深遺憾。他說：“當中國在1979年開始大規模經濟改革的時候，這個國家已經擁有受過良好 教育的人口以及發展良好的醫療保健體系，而且不存在土地擁有量的不平等 （這種不平等 常見于發展中世界，而且在中國土地改革以前也存在）。由于在教育、醫療保健和土地改革 方面的進步，中國經濟在改革之初就具有實力，而中國經濟在其發展過程中，能區別地運用 市場，也恰恰得益于此。”他又說：“關于經濟改革對一些社會目標的明顯的負面影響，其 中包括對農村醫療保健安排運作方式的影響，已經有很多討論。改革者并未有意造成這些負 面影響，但是它們看來是發生了。例如，20世紀70年代后期在中國農業中推行的‘責任制 ，取代了早先的合作制（而且推動了若干年中前所未有的農業發展），但也使得農村醫療保 健經費的籌措比以前困難得多。過去，農村醫療保健體系在很大程度上是通過合作體制在非 自愿基礎上承擔費用的。事實證明，用一個由農村人口自愿加入的醫療保險體制來代替舊的 方式是非常困難的。這可能確實使得在改革之后的那幾年更難維持公共醫療保健的改進。這 些后果看起來顯然對改革者是一種意外。”

要把經濟建設搞上去，必須首先實現一定的社會目標，尤其是教育和基本醫療保障，這 是一個國家經濟起飛的基礎，舍此“基礎”，中國不可能取得改革最初幾年的輝煌成果。在 阿馬蒂亞·森看來，不僅是經濟開放，還包括開放之前的社會改革，共同造就了改革開放后 中國經濟的成功。這是改革前計劃經濟時代一個無意造成的有利后果。同樣還有一個無意造 成的不利后果，那就是轉而去抓“經濟建設”對教育和公共衛生和醫療保障體系的沖擊，這 對改革者來說顯然不是故意的，然而卻是成功經濟體制設計者的某些失敗之處。

在這次SARS流行的過程中，我們始終擔心的問題之一是疫情蔓延到農村。理由不一而足 ：農民經濟狀況差，缺少衛生習慣，珍愛生命意識不強等等。但更危險的是，基層的防疫站 不少喪失功能，在廣大中西部和老少邊窮地區，舊的合作醫療體系已經癱瘓，新的醫療保障 機制又沒有建立，形成少醫但多江湖騙子，少藥卻充斥假藥的現實情況，如果疫情蔓延，后 果不堪設想。阿馬蒂亞·森告訴我們的是，貧富懸殊和瘟疫流行是有內在聯系的，貧困從來 都是瘟疫的幫兇。其次，就經濟建設抓經濟建設，忽視健康、教育、安全等社會性指標，不 僅不會抓出象樣的經濟成果，相反會欲益反損，欲速不達。

應該指出的是，以上對改革過程中無意造成的后果的分析，既不應成為反對變革的理由 ，也不應成為無所作為的遁詞。阿馬蒂亞·森指出，“對這些后果的更清楚的理解，可以使 人們對擬議中的改革所可能涉及到的方面有更好的概念，甚至可能引導人們制定防范性或糾 正性的政策。”

談到政府職能的轉變，把工作重點放在經濟工作上無疑是正確的，但如何抓經濟工作， 許多人的認識卻很不一致。在有些人看來，抓經濟就意味著教育、衛生等其他社會事業就成 為次要工作，抓與不抓，抓好抓壞都無所謂。現在經過波折，付出了代價，我們更深刻地認 識了政府經濟職能的實現，必須以政府社會職能的實現為前提，要使市場經濟健康發展，政 府不應與民爭利，而應著力于為市場經濟的發展提供基礎設施、公共產品，包括越來越好的 科教文衛條件。在市場經濟條件下的政府，應該是服務型政府，而創造良好的科教文衛社會 環境，就是最好的服務，也是最好的抓經濟工作的有效辦法。

從緩、瞞、漏報說開去

毋庸諱言，這次SARS流行與緩、瞞、漏報有關；而造成此種情況，又與疫情報告制度不 完善有關，與國家工作人員的瀆職、懈怠有關。再深一步探究，起碼有兩個問題值得思考。

其一，如何定位政府的責任。在這次事件中，政府職能不到位和越位的情況都出現了。 緩、瞞、漏報顯然是不到位，因使政府的治權沒有發揮到最好；衛生部前主要官員信誓旦旦 地說，我可以負責地告訴你，到中國旅游是安全的。緊接著就有國際勞工組織的官員殞命北 京，使政府自身置于十分尷尬的境地，導致國際上議論洶洶。平心而論，即使沒有SARS流行 ，政府也不能保證每一位旅客的安全。再有是否染病，不僅取決于環境，也取決于個體條件 ，政府完全沒有必要給人家打這個保票。之所以犯如此低級的失誤，原因在于還沒有從全能 政府的概念中解放出來。須知，現代化要求的政府是有限的政府，管理范圍有限，責任也有 限，該負的責任要負，不該負的責任不負。現在的情況是，“我可以負責任地告訴你”幾乎 成了一些領導的口頭禪，真正的結果無人檢驗也不必真負責，所以出口流利，說過則已。這 次中央果斷變動了負有責任的領導人的職務，廣大群眾和國際輿論普遍加以贊揚，認為是向 真正負責和實事求是邁進了一大步。

其二，如何保障人民群眾的知情權、話語權、監督權。現代政府的特征之一是透明和公 開，但真正做到這一點目前還有很大障礙。我們的政務習慣的是不公開，許多關乎老百姓的 平常事也時常要密級，至于有可能引起恐慌和緊張、影響社會安定的事，更習慣于層層封鎖 ，嚴格保密。這次SARS流行，除了基層出于不同動機緩、瞞、漏報外，很長時間的信息內部 化是其原因之一。我們不認為這樣做毫無道理，但實踐導致的結果卻是小道信息、流言、謠 言滿天飛，使群眾平添緊張，使壞人有機可乘，政府形象受到損失。相反，倒是中央果斷打 破層層封鎖，派出檢查組并明令據實稟報，否則追究責任，并對某些高層領導采取組織措施 后，社會情緒才平靜下來，洶洶輿論才變為好評如潮。事實證明，政府只有積極維護人民群 眾的知情權，才能獲得人民的信任。

應該說，政府通過發布信息滿足人民群眾的信息需求，這只是完整的知情權內涵的一部 分。通過政府信息，群眾可以了解政府的看法，但時常作為當事人的群眾，他們必然會有自 己的看法。現在，較之改革開放前的“不準亂說亂動”，群眾的言論已經相當自由，絕不至 因言獲罪。理想的狀態是政府信息、大眾傳媒及民間輿情的互相推動，但在這次疫情中，在 政府信息發布遲緩時，大眾傳媒也處于“失語”狀態，因此客觀上形成了對公民知情權的褫 奪。

監督權是知情權、話語權之上更高一級的權利。既包括輿論監督，也包括通過法律、組 織等手段實現的參政議政、選舉罷免、評價督導。監督權的實現需要一定的路徑依賴，建立 社會主義法治國家的重要目標之一，就是使這種監督權落到實處，而不是流于空泛。它所要 求于領導干部的是言必行，行必果，有計劃必有措施，后果可檢驗。體現在這次SARS防治中 ，新聞發布會上講了要保護西部地區廣大的農村不受到這次疫情的影響，后續新聞就見中央 財政撥出專款。會上講不準拒收付費困難的病人，其后就有補貼醫院和醫護人員的措施。會 上講對緩、瞞、漏報要嚴肅查處，領導不力要追究責任，會后就有空談負責的不負責者丟官 。這一切都說明，我們的政府正在越來越值得信任，越來越成為經得起監督的政府。

走出危機靠什么

SARS流行喚起了人們對建立現代化危機管理制度的關切。 政府享有對瘟疫的治權，因 而也是第一責任人，平常的日子里必須有防患于未然的預警意識，時時有人力、物力、快速 反應能力的準備。就這個意義講，能否戰勝危機很大程度上取決于發生前。然而，危機是人 們不可預期、不愿面對甚至難以控制的局面，決策者反應的時間非常有限，且形勢常常朝著 難以預料的方面發展，所以臨戰狀態的危機駕馭能力也顯得尤為重要。

作為政府，危機當前時，各種選擇都存在風險。比如對付SARS，它對生命的威脅，對社 會秩序的影響，對經濟的打擊、對政府形象的損害，這一切都可能成為決策的考慮因素。很 多時侯具有內在矛盾，選擇的困難可想而知，然根本的決定因素是執政目的以及由此決定的 行為方式。

十六大報告指出，貫徹“三個代表”重要思想，本質在執政為民。中央領導同志在疫情 發生后也多次指出，要以民為先，把保護人民群眾的生命健康和安全作為重要任務。如果能 牢記黨的宗旨，時刻把人民的利益放在首位，把群眾的冷暖掛在心上，就會有救治病人花多 少錢也在所不惜的魄力，就會有丟開面子，直面事實的勇氣。相反，如某些官員，疫情襲來 先考慮經濟，考慮本地區、本部門和本人的所謂“面子”，其結果就往往會作出違背民心、 妨害大局的選擇，不僅會導致經濟蒙受更大損失，也會損害黨和政府的形象，同時使本人求 榮取辱，面子喪失殆盡。

與之相聯系的還有方式方法問題。處理疫情是靠官還是靠民？上面談到過政府的責任、 決策能力、行為能力的重要性，說明不靠官不行；但是危機管理的對象是社會層面，過分相 信自己不如完全相信人民，完全依靠人民。把真相告訴人民，與人民共商大計，共渡難關， 共擔風險，共享成功，應該是最為高明的領導藝術。應該相信“大家一條心，黃土變成金” ，相信民眾對待危機有難以估量的心理承受能力。相反，諸事包攬，做自己做不了，做不好 的事，結果往往是出力不討好。有些人的遁詞是懼怕引起社會恐慌，這種擔心沒有必要。根 據心理學的研究，不能確定的災難比已經確定的災難更容易使人恐慌，所以公開、透明在危 機中顯得十分重要。