城鄉二元社會是怎樣形成的？

在世界各國，城鄉分治只涉及行政建制與轄區劃分以及政府組織與職能的繁簡，而與居民的身份無關。市民抑或農民，只是一種職業或居住地的標識，并不存在一種行政上的身份管制或遷徙壁壘。在當代中國，卻于城鄉分治的行政建制基礎之上逐步形成了城鄉隔離的二元社會。這種社會制度的核心是僵化的、強制性分類的居民身份制度（戶籍制度)。不同的身份享受截然不同的社會待遇，它是由一系列具體制度建起來的，包括：戶籍制度、糧食供應制度、副食品與燃料供給制度、教育制度、就業制度、醫療制度、養老保險制度、勞動保護制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度等，上述十幾種制度性的城鄉差異，將中國農民置于近乎二等公民的境地。個人沒有選擇職業和居住地的自由，更沒有選擇居民身份的權利。市民身份(非農業戶口)和農民身份(農業戶口)是前定的，子女的戶口類別隨母親，如果母親是農業戶口，即使父親是非農業戶口而且是家庭收入的主要來源，子女也只能登記為農業戶口；即使子女長期隨父親居住在城市，也無緣改變自己的身份。只有政府才能改變一個人的身份，從而決定他一生的命運。這種城鄉隔離二元結構下的戶籍制度，稱得上是地地道道的“中國特色”。它不可避免地成為城市化進程的制度障礙，并帶來極其嚴重的經濟和社會后果。盡管改革開放以來，行政建制上的城鄉分治變成了城鄉合治，在政策的掌握尺度上略有放寬，但是城鄉隔離二元社會的基本格局并沒有打破。

怎么會發生這種怪事呢?說來不可思議，它的出發點，恰恰是要“保障人民居住、遷徙自由”。這種自由的歷史，就是從“保障自由”到失去自由。現行戶籍制度的前身是從古代沿襲至今的保甲制度。戶口登記制度以戶為單位，不同于以個人為單位的公民身份證制度。這種制度有利于家長對家庭成員的控制，而不利于個別家庭成員的遷徙和城市化。但在1949年以前和五十年代初期，它還沒有成為政府控制城市人口的工具。1951年7月16日，經政務院批準公安部頒布實施了《城市戶口管理暫行條例》，規定在城市中一律實行戶口登記，其第一條指明制定該條例的目的是“保障人民……居住、遷徙自由”。11月舉行的第一次全國公安治安工作會議指出：“戶口工作的任務是……保證人民居住遷徙之自由。”1953年4月，政務院發布了《為準備普選進行全國人口調查登記的指示》，并制定了《全國人口調查登記辦法》。通過這次人口普查在農村建立了簡易的戶口登記制度。1954年12月，內務部、公安部、國家統計局聯合發出通知，要求普遍建立農村的戶口登記制度，加強人口統計工作，并規定農村戶口登記由內務部主管，城鎮、水上、工礦區、邊防要塞區等戶口登記由公安部主管，人口統計資料的匯總業務由國家統計局負責。1955年6月，國務院發出《建立經常戶口登記制度》的指示，對人口的出生、死亡、遷出、遷入等變動登記作了明確規定。1956年2月，國務院指示把全國的戶口登記管理工作及人口資料的統計匯總業務，統交公安機關負責。3月，全國第一次戶口工作會議規定戶籍管理工作的任務是“證明公民身份，便利公民行使權利和履行義務；統計人口數字，為國家經濟、文化、國防建設提供人口資料；發現和防范反革命和各種犯罪分子活動，密切配合斗爭”。在這一時期，還沒有通過戶籍制度對人口遷徙加以限制。1954年憲法第三章《公民的基本權利和義務》第九十條第二款規定：“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由?！?954年至1956年是歷史上戶口遷移最頻繁的時期，全國遷移人數達七千七百萬，其中包括大量農民自發進入城鎮居住并被企業招工。

戶籍制度的普遍建立為政府對基本必需品的統購統銷提供了最可靠的保障手段，反過來，糧食等基本必需品的統購統銷又為限制人口自由遷徙提供了最強有力的控制工具。1953年11月23日，政務院發布《關于實行糧食的計劃收購和計劃供應的命令》和《糧食市場管理暫行辦法》，規定“所有私營糧商，在糧食實行統購統銷后，一律不準私自經營糧食”；“在城市，對機關、團體、學校、企業等的人員，可通過其組織進行供應；對一般市民，可發給購糧證，憑證購買，或暫憑戶口簿購買?！?955年8月，國務院公布了《市鎮糧食定量供應暫行辦法》和《農村統購統銷暫行辦法》。前者規定：對全國非農業人口一律實行居民口糧分等定量并發給供應憑證的制度，供應憑證分為市鎮居民糧食供應證、市鎮居民糧食供應轉移證、全國通用糧票和地方糧票四種。后者規定：除缺糧的經濟作物產區人口、一般地區缺糧戶、災區的災民外，農業人口一律自產糧食。這樣一來，沒有非農業戶口從而也就沒有糧食供應憑證的農民，如果自發遷移到城市中來，首先就會遇到無處覓食的困境。由于糧食統購統銷和農村合作化的極速發展極大地打擊了農村生產力，降低了農業生產率，政府面臨日益嚴重的糧食短缺，這就使控制城市人口成為當務之急。

1957年12月18日，中共中央、國務院聯合發出《關于制止農村人口盲目外流的指示》，要求通過嚴格的戶口管理，做好制止農村人口盲目外流的工作。1958年1月9日，毛澤東以主席令頒布了全國人大常委會通過的《中華人民共和國戶口登記條例》。根據該條例，戶籍管理以戶為基本單位。只有當人與住址相結合，在戶口登記機關履行登記后，法律意義上的“戶”才成立。戶分為家庭戶和集體戶。公民在經常居住的地方登記為常住戶口，一個公民在同一時間只能登記一個常住戶口。公民在常住地市、縣范圍以外的地方暫住三日以上的須申報暫住登記。嬰兒在出生后一個月以內須申報出生登記，并隨母落戶。公民遷出本戶口管轄區，必須在遷出前申報遷出登記，領取遷移證，注銷戶口。不按條例規定申報戶口或假報戶口者須負法律責任?！稐l例》第10條規定：“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。”這樣就正式確立了戶口遷移審批制度和憑證落戶制度，并以法規的形式限制農村戶口遷往城市。1958年9月和1962年12月，有關部門先后規定：“對農村縣鎮前往大中城市”及“中小城市遷住大城市的，特別是遷往北京、上海、天津、武漢、廣州等五大城市的”，要加以控制。1977年11月，國務院批轉了公安部《關于戶口遷移的規定》，確定了戶口遷移的主要原則：“從農村遷往市、鎮(含礦區、林區等，下同)，由農業戶口轉為非農業戶口，從其他市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴加控制。從鎮遷往市，從小市遷往大市，從一般農村遷往市郊、鎮郊農村或國營農場、蔬菜隊、經濟作物區的，應適當控制。”至此，以城鄉二元為基本框架，由特大城市、大城市、中小城市、鎮(含礦區、林區等)、市郊鎮郊農村或國營農場、蔬菜隊、經濟作物區、一般農村梯次構成的等級制社會結構便完全成型了。《中華人民共和國戶口登記條例》中的有關規定明顯地與憲法相抵觸，是嚴重違憲的立法。在1975年、1978年和1982年制定的三部憲法中，更是干脆取消了“公民有居住和遷徙的自由”的規定。

城鄉隔離二元社會的形成，是實行優先發展重工業、軍事工業的“趕超戰略”和計劃經濟的產物。重工業、軍事工業是資金密集型產業，在資金數量相同的條件下，優先發展重工業、軍事工業就意味著比優先發展輕工業大幅減少城市中的工業就業人口。世界上許多國家在工業化初期都是優先發展勞動密集型產業，日本從十九世紀八十年代到二十世紀三十年代，工業人均資本擁有量大體呈下降趨勢，而中國從1952年到1978年，每一工業勞動力占有的工業固定資產原值增長了四點八倍。據專家估算，如果不實行“趕超戰略”，以相同數量的工業資本積累，應能增納工業勞動力一萬七千一百一十三點七萬人，而實際只吸納了八千零九十一萬人。同時，政府也不愿意把建設資金花在城市基礎設施和安置第三產業就業人口上。五十年代確定的城市建設工作方針是：首先集中力量建設那些有重要工程的新工業城市。至于第一個五年計劃中工業建設不多的某些大城市和一般的中小城市，雖然還有許多舊社會遺留下來的不合理的地方和目前還不能滿足人民物質文化生活要求的地方，但這些城市只能進行一般的維護檢修，基本上不可能進行新的建設。為了集中力量保證工業建設，就是在各個重點城市中，也應以直接為工業生產服務的道路、上下水道、工人住宅等工程項目作為建設的重點。其他的生活福利設施雖然在做城市規劃時必須充分考慮，但在建設的步驟上必須分別輕重緩急，必須隨著工業的發展逐步地進行。1955年6月，中共中央發出《堅決降低非生產性建設標準》的指示，將城市基礎設施作為非生產性項目，要求壓縮投入，降低標準。如果放任農民自發流入城市生活居住，勢必增加對城市基礎設施的要求，分散直接為工業生產服務的建設資金。在另一方面，由于統購統銷以工農業產品剪刀差形式損害農民利益(有人估計1954—1978年間總額達六千億元，超過名義上的農業稅兩倍)，導致農業生產發展緩慢甚至倒退，對城市居民供應足夠的糧食成為政府難以承受的沉重負擔。陳云曾說：“農村能有多少剩余產品拿到城市，工業建設及城市的規模才能搞多大，其中關鍵是糧食?！边@就促使中國政府把計劃經濟的蘇聯模式發展到一個極端，即把生產要素諸因素中最活躍的因素勞動力也完全納入計劃管理。事實上，戶籍制度對人口遷徙的控制是被動的，從屬于國家勞動就業的計劃分配。政府對城市人口機械性增加的控制主要是通過國家勞動計劃，而戶籍管理則是保證這種計劃控制得以有效實施的行政工具。

1955年5月召開的全國勞動局長會議決定，建立國民經濟各部門勞動力統一招收和調配制度。繼五十年代初把從前政權接管人員“包下來”之后，1956年國家又把公私合營企業的職工(包括轉變為職員的前資本家)“包下來”。這時，高等院校和中等專業學校、技工學校的畢業生已經由國家統一分配工作，復員轉業軍人也由國家統一安置。于是在1955年至1957年間，基本形成了“統包統配”的勞動制度。這種制度不僅控制勞動力的“量”，而且控制勞動力的“質”?！拔幕蟾锩逼陂g，為了加強城市中的社會控制，消除“不安定因素”，先后把一千六百萬城市知識青年下放農村，又從農村中招工一千多萬人，實行了一次以文化程度低的勞動力對文化程度高的勞動力的大置換。在“統包統配”制度下，國家對城市中每年新成長的勞動力承擔了安排就業的義務，用統一招收的方式將他們分配到企業和其他機構中；對于國家安排就業的人員，則由企事業單位負責提供各種福利，并不得隨意辭退。這樣，由國家“包下來”并通過單位享受“高福利”的城里人(非農業戶口)，便成為農民可望而不可即的“城市貴族”。1957年12月13日國務院《關于各單位從農村招用臨時工的暫行規定》明確規定：城市“各單位一律不得私自到農村中招工和私自錄用盲目流入城市的農民”，甚至連“招用臨時工”也“必須盡量在當地城鎮招用，不足的時候，才可以從農村中招用”。每年“農轉非”的指標，國家控制在當地非農業人口的千分之一點五，只有特別有門路的農民，才可能一躍而跳過龍門，受到被公家“包下來的”恩寵。秦暉指出：在當代中國，農民與非農民的界限既不是在種田人與不種田人之間，也不是在大型聚落(“城市”)和小型聚落(“鄉村”)之間，而是在兩個世襲或準世襲的身份等級之間：農民就是那些非經特別批準便只能世代屬于“農業戶口”者，而非農民就是世代擁有“非農業戶口”者。“外部權勢的分配”使農民作為一種凝固性的身份性群體被整合進社會。身份的劃分是非競爭性的，不依賴于個人的努力或機會，而是一種“傳統的安排”。因此，身份制的社會必然是個人權利極不發達的社會。

身份制與城鄉隔離二元社會的形成，導致城市化的嚴重滯后。在六十年和七十年代，發展中國家的城市化突飛猛進，中國的城市化卻在原地踏步。特別是在六十年代初和“文革”期間，城市化人口還曾兩度大幅下降。根據一些學者的研究，分別用IU比和NU比代表以就業比重和人口比重表示的工業化率與城市化率之比和非農產業化率與城市化率之比。1950年以來，發達國家的IU比和NU比基本都低于零點六和一點二，發展中國家也基本低于零點五和一點二；而中國1978年的IU比和NU比分別為零點九七和一點六五。也就是說，其他國家工業就業人口每增加一個百分點便相應增加兩個百分點的城市人口，而中國增加一個百分點的工業就業人口相應只能增加城市人口一個百分點。由此而產生了制度性的城鄉兩地“夫妻分居”社會問題，影響到幾千萬人的家庭幸福與生活質量。如果用工業凈產值占國內生產總值的比重來表示工業化率，問題就顯得更加嚴重了。據國際比較，發達國家和發展中國家在工業化和城市化過程中，一般城市化率(城市人口占總人口比重)均高于工業化率；低收入國家高二個百分點，中下等收入國家高二十一個百分點，高收入國家如美國1970年高出五十個百分點，而中國1978年的城市化水平竟低于工業化水平三十一點五個百分點。中國科學院國情分析研究小組將城市勞動生產率與鄉村勞動生產率之比定義為“城鄉二元結構比率”。他們發現，按凈產值計算該比率從1952年的一點六零提高到1978年的六點三八。由此而導致的城鄉人均收入之巨大差距是史無前例、舉世無雙的，歐美國家沒有出現過，蘇東國家沒有出現過，日、韓及中國的臺灣地區也沒有出現過。而且，通過對農民的“超經濟剝削”而集中到城市中來的財富，并沒有使“城市貴族”真正過上富裕的生活。國有資產的資金產出率日益下降，重復建設、無效投資比比皆是，僅一個三線建設，無效投資即達三百多億元。城鄉隔離二元結構通過阻斷勞動力市場的自由流動，幾十年來在經濟效益上至少損失了十幾萬億元現價人民幣，這還不算它對政治民主、社會公正和人倫道德所造成的無法彌補的損害。

中共十一屆三中全會后，對人為遏制城市化危害性的認識日益加深，政府開始逐步放松對人口遷徙的嚴格控制。首先終止了荒謬的逆向運作，結束了知識青年上山下鄉的運動，解決了落實政策人員、返城知青和精簡下放干部、職工在城市落戶的問題。“農轉非”的控制指標，從不超過當地非農業人口千分之一點五，調整為千分之二。1980年9月，公安部、糧食部、國家人事局聯合下發了《關于解決部分專業技術干部的農村家屬遷往城鎮由國家供應糧食問題的規定》，凡是符合條件的專業技術干部(高級專業技術干部，年齡在四十歲以上、工齡二十年以上的中級專業技術干部，有重大發明創造，在科研、技術以及專業工作上有特殊貢獻的專業技術干部)，其家屬“可采取分批、分期的辦法”遷往城鎮落戶，不占公安部正常審批的控制比例。此后又陸續出臺了幾十項“農轉非”政策，解決了黨政處級以上干部、軍隊和政法系統干部、煤礦井下職工、三線艱苦地區職工、遠洋船員等多類人員的家屬遷入城鎮落戶或在原籍“農轉非”的問題。從1984年到1988年的五年中，“農轉非”人口累計達四千六百七十九萬人。1984年1月1日，中共中央《關于一九八四年農村工作的通知》指出：越來越多的人離開耕地經營，轉入小工業和小集鎮服務業，“是一個必然的歷史性進步”，“各省、自治區、直轄市可選若干集鎮進行試點，允許務工、經商、辦服務業的農民自理口糧到集鎮落戶”。10月，國務院發出《關于農民進集鎮落戶問題的通知》，規定：凡申請到集鎮(指縣以下集鎮，不含城關鎮)務工、經商、辦服務業的農民和家屬，在城鎮有固定住所，有經營能力，或在鄉鎮企事業單位長期務工的，公安機關應準予落常住戶口，發給《自理口糧戶口簿》，統計為“非農業人口”；糧油部門要做好加價糧油的供應工作，可發給《加價糧油供應證》。至1986年底，在不到三年時間里，全國辦理自理糧食戶口多達一百六十三萬余戶，計四百五十四萬余人。此外，各地還陸續自行辦理了集資性“農轉非”。到1992年上半年，據公安部對十七省區九百五十個縣市的不完全統計，共辦理收費“農轉非”戶口二百四十八萬人。針對這種混亂情況，同年8月，公安部代擬了《關于實行當地有效城鎮居民戶口制度的通知》，征求各方面意見。從10月開始，廣東、浙江、山東、山西、河北等十多個省先后以省政府名義下發通知，并著手試行?！爱數赜行С擎倯艨凇钡膶嵭蟹秶牵盒〕擎傄约皣鴦赵夯蚴〖壵鷾式⒌慕洕貐^、經濟技術開發區、高新技術產業開發區，重點是縣城以下的集鎮。辦理的對象是：投資外商的國內親屬和聘用的管理人員、生產骨干及其直系親屬，投資內商所聘用的管理人員、生產骨干及其直系親屬，購買商品房和自建房的國內居民及其直系親屬，符合現行“農轉非”政策因受指標限制不能在城鎮入戶的人員等。各地可根據需要適當收取城鎮建設配套費(配合現行“農轉非”政策者除外)。對辦理了當地有效城鎮居民戶口的居民，按城鎮常住人口進行管理，統計為“非農業人口”，因其證件的印鑒用藍色，故也稱為“藍印戶口”。自理口糧戶口納入藍印戶口的管理范圍。

1998年7月，《國務院批轉公安部關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題意見的通知》提出：(1)今后實行嬰兒落戶隨父隨母自愿政策，對以往出生并要求在城市隨父落戶的未成年人，可以逐步解決其在城市落戶問題。（2)放寬解決夫妻分居問題的戶口政策，對已在配偶所在城市居住一定年限的公民，應根據資源的原則準予在該城市落戶。(3)男性超過六十周歲、女性超過五十五周歲，身邊無子女需到城市投靠子女的公民，可以在該城市落戶。（4)在城市投資、興辦實業、購買商品房的公民及其直系親屬，凡在城市有合法固定的住所、合法穩定的職業或者生活來源，已居住一定年限并符合當地政府有關規定的，可準予在該城市落戶。文件要求各省、自治區、直轄市政府結合本地發展情況和綜合承受能力，制定相應的具體政策，并強調對于在城市落戶的人員，不得收取城市增容費和類似增容費的費用。這是1978年以來戶籍制度改革邁出的最大的一步。

盡管采取了上述一系列的寬松措施，在允許公民在國境內自由遷徙方面，中國要與世界通行準則接軌，仍然相距遙遠。而且，不時地還會出現一些回潮。1989年10月，國務院在當時的政治經濟大背景下，發出了《關于嚴格控制“農轉非”過快增長的通知》，要求把“農轉非”納入國民經濟與社會發展計劃，實行計劃指標與政策規定相結合的控制辦法，即：各地審批“農轉非”必須嚴格控制在國家下達的計劃指標范圍內，符合政策規定沒有指標的，暫緩辦理，有指標而不符合政策規定的，不予辦理。廣東省有城鎮常住待定戶口人員二十萬余，本來可以按占非農業人口千分之零點五的比例，每年解決其中一部分人的城鎮戶口，國家對“農轉非”實行計劃管理，統一下達控制指標后，這些“黑人黑戶”就成了“永久牌”，完全無望在國家計劃指標中占據一席之地。

迄今為止，中國城鄉居民之間的身份壁壘尚未打破，二元社會也還沒有轉變為一體化社會，而是暫時處于“三元社會”的過渡狀態。這三元分別是：持有非農業戶口的市民、無戶口或持有農業戶口而長期居住在城鎮的準市民，以及農村居民。據1990年全國人口普查數字，全國人戶分離(在本地居住一年以上、常住戶口在外地，或在本地居住不滿一年、離開戶口登記地一年以上)的有四千四百七十六萬人，各類常住戶口待定人員(即已有新常住地而無任何戶口登記的“黑人黑戶”)二千七百一十五萬人。據公安部《一九九七年全國暫住人口統計資料匯編》，同年6月30日24時，全國登記暫住戶口三千七百二十七點五萬人，其中在農村務農者僅一百五十三萬人。另有幾千萬城鎮中的流動人口沒有進行任何一類的戶口登記，例如建筑包工隊中的小工等。所謂準市民階層，就是由以上幾類人構成的。他們在城鎮的各種經營活動中作為納稅人向國家交納了稅費，卻不能享有市民階層的各種權益和待遇，當然更談不上享有在城鎮中選舉和被選舉的自治權利。

然而，曙光畢竟已經出現。1993年，國務院戶籍制度改革文件起草小組在草擬戶籍改革總體方案時確認，改革的最終目標是取消多種性質的戶口類型，廢止“農轉非”制度，實行全國統一的中華人民共和國居民戶口，建立以《戶籍法》為基礎的科學完備的戶籍管理體系。9月30日，國務院研究戶籍制度改革問題的會議認為改革勢在必行，并肯定了上述改革方向。1998年底，中國政府簽署了聯合國《公民權利和政治權利國際公約》。該公約第十二條第一款明確規定：“合法處在一國領土內的每一個人在該領土內有權享受遷徙自由和選擇住所的自由。”鑒于“依法治國”已經寫入了修改后的憲法，人們沒有理由懷疑中國政府在國際上的這一莊嚴承諾。城鄉二元社會必將成為歷史，公民平等權利在中國大地的實現已為期不遠了。