公眾外交：政府決策與公眾參與

信息化催生了外交的變化。外交不再是少數(shù)人的職業(yè)，它開始從幕后走到前臺(tái)。科索沃危機(jī)、９.１１事件、阿富汗戰(zhàn)爭和伊拉克戰(zhàn)爭印證了這一觀點(diǎn)。這意味著，外交不再只停留在政府與政府間的交流，還要重視、回應(yīng)公眾的意見。

“公眾外交”（Public Diplomacy）也稱“公共外交”，有時(shí)還稱為“宣傳”，是指一國政府針對外國非官方的公眾、媒體和組織，通過溝通、對話等途徑，取得對本國政策和行動(dòng)的了解、理解直至支持。“公眾外交”英文詞最早出現(xiàn)于１９６５年。當(dāng)時(shí)，美國波士頓市突福茨大學(xué)法律和外交學(xué)院建立“公共外交”學(xué)院，院長愛德蒙·古連用了這個(gè)詞。公眾外交與傳統(tǒng)外交的區(qū)別是對象不同。傳統(tǒng)外交主要與外國政府、官方機(jī)構(gòu)和政策精英打交道。我們許多人都對公眾外交有所了解，如外交部舉行記者會(huì)，政府在國外主辦演出展覽，記者與外國使館新聞官聯(lián)系采訪，學(xué)者接受外國政府資助去交流等。

信息化帶動(dòng)公眾參與外交

歷史上，公眾外交就受到重視。拿破侖說，精神和公關(guān)是戰(zhàn)爭的半個(gè)戰(zhàn)場。拿破侖講這番話時(shí)，還沒有收音機(jī)和電視，可見公共外交的威力。第二次世界大戰(zhàn)中，德國納粹的宣傳部長戈培爾發(fā)明了“宣傳藝術(shù)”和“宣傳藝術(shù)家”等詞匯，實(shí)施了“歐洲最現(xiàn)代化和最大規(guī)模的宣傳”，為推行法西斯政策發(fā)揮了極大作用。二戰(zhàn)中出現(xiàn)的另一個(gè)新詞匯是“宣傳與第五縱隊(duì)”，即戰(zhàn)爭宣傳，用的武器不是槍炮，而是精神的控制。

公眾外交在當(dāng)今世界進(jìn)入信息化新時(shí)代后愈顯重要。互聯(lián)網(wǎng)造就了“地球村”，世界越來越小，信息傳播越來越快。只要安坐一隅，通過互聯(lián)網(wǎng)和衛(wèi)星電視，就可盡覽天下事，并發(fā)表見解，施加影響，更廣泛和深入地參與外交。信息化催生了外交的變化。外交不再是少數(shù)人的職業(yè)，它開始從幕后走到前臺(tái)。這意味著，外交不再只停留在政府與政府間的交流，還要重視、回應(yīng)公眾的意見。

筆者年初應(yīng)邀到倫敦參加一個(gè)學(xué)術(shù)研討會(huì)，了解到英國正改進(jìn)對公眾外交的認(rèn)識和做法。他們認(rèn)為，單向給公眾灌輸信息已不合時(shí)宜，應(yīng)該進(jìn)行雙向的交流和伙伴式的溝通；政府不能再包辦維護(hù)國家形象的任務(wù)；公眾外交必須成為內(nèi)政和外交政策的核心之一；應(yīng)把公眾的關(guān)注點(diǎn)作為公眾外交的出發(fā)點(diǎn)；公眾外交提供的信息必須真實(shí)可靠。英國正改革公共外交機(jī)制，如設(shè)立信息指導(dǎo)辦公室，直接協(xié)調(diào)BBC電臺(tái)和“英國文化委員會(huì)”，作為公眾外交的主要途徑；設(shè)立針對伊斯蘭國家的媒體；設(shè)立針對國內(nèi)少數(shù)族裔溝通的組織；研究國際社會(huì)對英國的態(tài)度；外交部、貿(mào)工部、旅游部門和BBC等聯(lián)合制定公共外交戰(zhàn)略。

美國：“贏得人心”的公眾外交

美國是世界大國，參與國際事務(wù)最廣，影響最大，得到的褒貶也最多，也更推崇公眾外交。９．１１事件后，布什總統(tǒng)和美國人不只一次地自問：為何恐怖分子仇恨美國？美國蓋勒普等機(jī)構(gòu)在九個(gè)伊斯蘭國家的調(diào)查表明，５３％的穆斯林對美國沒有好感，７０％的人不相信阿拉伯人發(fā)動(dòng)了９．１１襲擊。很多人覺得西方價(jià)值觀對伊斯蘭價(jià)值體系有消極影響，認(rèn)為美國對阿富汗和伊拉克的軍事行動(dòng)不合法，厭煩美國明顯袒護(hù)以色列的政策。這種情況不僅限于阿拉伯和伊斯蘭國家，西歐、拉美和亞洲的公眾也對美國的單邊主義、自大、自私、偽善、自我沉溺與輕蔑其他國家的做法非常反感。美國在全世界的形象大大跌份。打伊倒薩戰(zhàn)爭后，美國在阿拉伯和伊斯蘭國家的聲譽(yù)更加每況愈下。

為了改變這種形象，美國對阿拉伯和伊斯蘭國家大張旗鼓地發(fā)動(dòng)了“贏得人心”的公眾外交。一些頗具影響力的智庫，如外交關(guān)系協(xié)會(huì)、華盛頓近東政策研究所等，先后提出報(bào)告獻(xiàn)策，要求美國加強(qiáng)公眾外交，特別是針對阿拉伯和伊斯蘭國家的公眾外交，恢復(fù)美國的“形象”。他們提議制定一套策略，整合外交政策與公眾外交，建立公眾外交協(xié)調(diào)機(jī)制；國務(wù)院將公眾外交作為所有駐外使節(jié)與外交官的工作重點(diǎn)；鼓勵(lì)私人部門利用優(yōu)勢，參與公眾外交。２００２年８月，白宮和國務(wù)院組成全球信息辦公室，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、整合政府部門間、政府與民間部門間的公眾外交議題，提供政府對外交政策與促進(jìn)美國形象的建議。國防部專門成立了戰(zhàn)略影響局，希望將信息戰(zhàn)范圍擴(kuò)大到中東、亞洲乃至西歐盟國。

美國國務(wù)院很早就設(shè)有專門負(fù)責(zé)公眾外交事務(wù)的部門。２００１年底，原領(lǐng)導(dǎo)美第六大廣告公司、６６歲的夏洛特·比爾斯女士被任命為負(fù)責(zé)公眾外交的副國務(wù)卿。她從兜售廣告轉(zhuǎn)為推銷美國政府的政策。

比爾斯認(rèn)為，她從事的公眾外交“或許是一項(xiàng)上百年的大工程”。她制作了一個(gè)用３０多種語言寫成的冊子，介紹本·拉登基地組織的情況，開辟了“伊斯蘭在美國”網(wǎng)頁；利用老關(guān)系，與廣告商協(xié)會(huì)一同開發(fā)了招貼畫，預(yù)備在阿拉伯國家張貼，懸賞捉拿美國通緝的恐怖分子。她還努力改善同記者的關(guān)系，向外國媒體提供材料，并新建一個(gè)２４小時(shí)用阿拉伯語廣播、名為SAWA的衛(wèi)星頻道，在黃金時(shí)段播出惠特尼·休斯頓等當(dāng)紅歌星的流行金曲，以期感化阿拉伯年輕人。比爾斯還成功地從國會(huì)爭取到數(shù)億美元撥款，興建對外廣播電視。她還安排官員到卡塔爾的半島電視臺(tái)接受采訪。

盡管美國展開了公眾外交的強(qiáng)大攻勢，但近來許多調(diào)查表明，阿拉伯和伊斯蘭國家公眾對美國的支持率仍在下降，仍未“贏得人心”。今年年初，比爾斯女士突然宣布由于“健康原因”辭職，人們猜測她的離去可能同無力提升美國的形象有關(guān)。

學(xué)者支招，公眾外交要制定國別政策

美學(xué)者分析認(rèn)為，公眾外交成效不大的原因，是美國與阿拉伯和伊斯蘭國家的文化差異，不了解他們的政治、文化和宗教。有人提出告誡，本·拉登并不代表“真正的伊斯蘭”，應(yīng)注意不要妄評伊斯蘭教，而要把矛頭對準(zhǔn)“極端主義”和“暴力”。他們還說，阿拉伯和伊斯蘭國家的反美情緒被媒體夸大了，真正公開反美的只是一小部分政治組織，“絕大多數(shù)是沉默的”，他們對美國知之甚少。此外，阿拉伯和伊斯蘭國家千姿百態(tài)，各自的文化和社會(huì)形態(tài)差異很大，“泛阿拉伯主義”或“泛伊斯蘭主義”的市場日趨式微。因此，他們認(rèn)為公眾外交不能籠統(tǒng)地針對“阿拉伯世界”或“伊斯蘭世界”，而要制定國別政策。

有鑒于此，學(xué)者們支了一招，就是找內(nèi)行人來做針對阿拉伯和伊斯蘭世界的公眾外交。最近有學(xué)者指出，文化差異損害了美國對阿拉伯和伊斯蘭國家公眾外交的有效性。美國官員認(rèn)為阿拉伯人信息匱乏，“不了解美國”，公眾外交應(yīng)集中提供大量信息。但不可辯駁的事實(shí)是，很多人痛恨美國，不是因?yàn)槊绹墓娡饨蛔龅貌粔颍敲绹д`的對外政策。如果美國政府不做本質(zhì)的改變，公眾外交做得再多，也只能是治標(biāo)不治本。

公眾外交在我國

我國自改革開放后，特別是加入世貿(mào)組織后，與世界的聯(lián)系和互動(dòng)越來越多，外交工作更加繁忙、復(fù)雜，我國公眾也更加關(guān)注外交。前一時(shí)期萬人空巷關(guān)注電視報(bào)道伊拉克戰(zhàn)況，國際時(shí)政類報(bào)刊的熱銷，網(wǎng)上有關(guān)外交政策辯論的熱烈，這些現(xiàn)象都體現(xiàn)了社會(huì)的開放和進(jìn)步。外交部門也把公眾外交作為工作重點(diǎn)，盡可能多地、主動(dòng)地?cái)U(kuò)大公眾的知情范圍。外交部除舉辦新聞發(fā)布會(huì)外，還通過網(wǎng)站（www．fmprc．gov．cn）提供充分和及時(shí)的信息，時(shí)常邀請地區(qū)業(yè)務(wù)司的主管領(lǐng)導(dǎo)，通過互聯(lián)網(wǎng)與國內(nèi)外公眾在線交流討論外交形勢和政策。同時(shí)，外交決策也充分吸取公眾的意見和建議。

由此可以看出，公眾與外交是良性互動(dòng)關(guān)系，這種關(guān)系不僅可以增加公眾對外交政策的理解與支持，也可提高外交決策的科學(xué)性和透明度，是當(dāng)代外交發(fā)展的趨勢。