關(guān)于維護憲法權(quán)威的思考

一、問題的提出

維護憲法權(quán)威本來不應(yīng)該作為一個問題而被提出來。因為在法治國家，憲法具有至高無上的法律地位，這是天經(jīng)地義的道理。但是，由于我國曾經(jīng)歷過幾千年的封建專制統(tǒng)治，人治的歷史慣性和傳統(tǒng)根深蒂固，維護憲法權(quán)威任重而道遠。

《中國青年報》曾以《鄉(xiāng)黨委與國法，誰的話管用》為題做過一篇報道，很值得我們深思。事情起因于一份鄉(xiāng)黨委文件導(dǎo)致合法協(xié)議的流產(chǎn)。私營企業(yè)主米曉波于１９９３年１月與云南昆明市官渡區(qū)矣六鄉(xiāng)政府簽訂承包該鄉(xiāng)綜合大樓的合同書。１９９４年１２月，矣六鄉(xiāng)黨委以文件形式下發(fā)了一份“處理決定”，廢除鄉(xiāng)政府與米曉波簽訂的合同。面對米曉波的質(zhì)問，鄉(xiāng)長回答說：政府要服從黨委的領(lǐng)導(dǎo)。陷入困境的米曉波向法院起訴矣六鄉(xiāng)黨委，法院不予受理，原因是黨委不具備民事、行政訴訟的主體資格，黨委從未有成為被告的先例。失望的米曉波只得向上級黨政機關(guān)投訴，但曠日持久杳無結(jié)果。直到２００１年４月，中國青年報對該事件進行了報道，才引起黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)注，中央紀委、云南省紀委和昆明市有關(guān)部門介入查處，矣六鄉(xiāng)黨委書記和鄉(xiāng)長受到黨紀政紀處分，鄉(xiāng)黨委所發(fā)的“處理決定”被撤消廢止。經(jīng)過上級機關(guān)的協(xié)調(diào)和法律專家的指點，米曉波與矣六鄉(xiāng)的合同糾紛進入訴訟程序，被告確定為鄉(xiāng)政府，米曉波最終勝訴。

這一案例反映了存在于我們社會中的兩個基本現(xiàn)實，首先是權(quán)大于法的現(xiàn)象仍然存在。黨委不能成為被告，黨委的錯誤決定無法承擔(dān)法律后果。部分黨政領(lǐng)導(dǎo)干部心中根本就沒有法治觀念。因此，在現(xiàn)實社會中往往出現(xiàn)以權(quán)代法的現(xiàn)象。其次是法律倒置現(xiàn)象，即人們對于憲法的重要性注意得不夠。由于憲法規(guī)定的是國家基本的政治制度和公民基本的權(quán)利和義務(wù)，似乎離現(xiàn)實社會較遠，所以人們比較重視具體的法律。這樣就造成憲法似乎不如一個具體法律重要，具體法律不如行政法規(guī)重要，國務(wù)院的行政法規(guī)不如地方性法規(guī)重要，地方性法規(guī)又不如一個鄉(xiāng)政府文件管用，鄉(xiāng)政府的一個文件可以超越憲法和法律。

在我國政權(quán)機構(gòu)運作過程中，憲法權(quán)威是否得到了尊重?熏也是值得深思的問題。２００１年２月１４日，在遼寧省沈陽市第十二屆人民代表大會第四次會議上，沈陽市中級人民法院２０００年工作報告未獲通過?！吧蜿柺录北挥嘘P(guān)專家稱為“中國民主政治的標(biāo)志性事件”。監(jiān)督憲法和法律實施，監(jiān)督“一府兩院”工作，是憲法和法律賦予人大及其常委會的重要職責(zé)。沈陽中級人民法院的報告未獲通過，說明人大履行法定的監(jiān)督職能是認真的。但是，報告未獲通過，責(zé)任人是否承擔(dān)了責(zé)任？如果沒有承擔(dān)責(zé)任，憲法的規(guī)定不是成了一紙空文？今年元月１日，湖南岳陽市唯一的市長候選人沒能在人代會上獲得半數(shù)選票，在１月３日再次舉行的全體會議上，該候選人當(dāng)選為岳陽市市長。這位市長是人們公認的好市長，但在第一次選舉中為什么沒能當(dāng)選？在選舉程序上是不是存在問題？這不能不在人們心目中產(chǎn)生疑問。象這樣的事件涉及到國家政權(quán)的運作，是憲法所規(guī)定的重要內(nèi)容之一。是否應(yīng)該有一個權(quán)威機構(gòu)，例如憲法法院介入這些事件的調(diào)查，作出公正的裁判，還這位市長以清白，讓他能心情舒暢，心安理得地去從事他的工作呢？這樣也可以消除人們心中的疑慮，避免小道消息的傳播，維護憲法的權(quán)威。

“處女賣淫案”、“夫妻嫖娼案”、“夫妻看黃碟案”為什么頻繁發(fā)生呢？這說明憲法所規(guī)定的公民的基本權(quán)利和自由還沒能得到有效保障。公民的基本權(quán)利和自由在掌握權(quán)力者心中還沒有應(yīng)有的位置。他們藐視公民基本的權(quán)利和自由，任意濫用手中的公權(quán)力，甚至利用手中的公權(quán)力為私人和小集團謀取不法利益。他們?nèi)我廑`踏公民基本權(quán)利和自由的暴行，只有在新聞輿論曝光后，才在上級領(lǐng)導(dǎo)的督促下得到糾正。廣大公民的基本權(quán)利和自由為什么顯得這樣的脆弱？手中掌握公權(quán)力的人為什么能夠膽大妄為？這說明一方面公權(quán)力沒有得到很好的制約和監(jiān)督，另一方面，公民基本的權(quán)利和自由沒有得到充分的尊重，而這些恰恰是憲法需要調(diào)整的重要內(nèi)容。

由此可以看出，要真正樹立起憲法的權(quán)威，建設(shè)社會主義法治國家，在我國還有一段路程要走。因此，如何維護憲法的權(quán)威，就成為了人們?nèi)找骊P(guān)注的問題。

二、何為憲法權(quán)威？

憲法是人類社會與專制制度作斗爭的產(chǎn)物，是人類社會追求憲政的必然結(jié)果。針對君主專制統(tǒng)治者所宣揚的“君權(quán)神授”、“君主主權(quán)”，近代進步思想家針鋒相對，提出了“人民主權(quán)”理論。認為國家的權(quán)力來自于人民的授予，國家只是人民主權(quán)的委托代理者?！叭嗣裰鳈?quán)”的表現(xiàn)形式，就是要根據(jù)人民關(guān)于建立國家的預(yù)先協(xié)議來組織和建立國家政權(quán)機關(guān)。人民關(guān)于建立國家的這種預(yù)先協(xié)議就是憲法。用憲法來確定國家的根本制度，確定人民的權(quán)利和義務(wù)，并保障國家政權(quán)機關(guān)按照憲法規(guī)定的程序運轉(zhuǎn)，保障人民的權(quán)利和自由得以實現(xiàn)，這就是憲政。所以，憲政的對立物就是專制統(tǒng)治，憲政的本質(zhì)特征就是民主政治，憲政的精神實質(zhì)就是對國家權(quán)力的限制和對人民權(quán)利和自由的保障。人民通過制定憲法實現(xiàn)憲政，建立民主政治，其目的就是試圖通過憲法，對國家權(quán)力進行有效配置，防止國家權(quán)力走向?qū)Ｖ坪透瘮。瑩p害人民的權(quán)利和自由。君權(quán)至上與法律至上、專制制度與民主制度、專制與憲政、人治與法治這幾對對立的概念，后者取代前者，是人類社會發(fā)展的必然趨勢。在憲政制度下，只有憲法是至高無上的，能否真正做到憲法至上，是區(qū)分真假民主政治的分水嶺。

所以，憲法權(quán)威首先表現(xiàn)為國家權(quán)力的來源和依據(jù)只能是憲法的授權(quán)。因此，國家各權(quán)力機關(guān)的建立必須嚴格按照憲法的規(guī)定而產(chǎn)生；國家權(quán)力機關(guān)的權(quán)力范圍只能按照憲法的規(guī)定而劃分；國家權(quán)力機關(guān)行使權(quán)力的程序和規(guī)則必須符合憲法的規(guī)定。即使是國家立法機關(guān)，也不得違背憲法任意行使立法權(quán)。國家機關(guān)的權(quán)力必須來自于憲法或法律的明文授權(quán)，一般說來，凡是憲法沒有明確授權(quán)的事項，任何國家機關(guān)不得對該事項行使管理權(quán)力。國家機關(guān)不可以隨意地擴大自己的權(quán)力，不可以自己給自己授權(quán)。

其次，憲法權(quán)威表現(xiàn)為憲法在法律體系中的最高法律效力。憲法作為國家的根本大法，只能夠從總體上規(guī)定國家的根本制度，公民的基本權(quán)利和義務(wù)。它的這些規(guī)定都是比較原則、比較抽象的，不可能很細致。為了實現(xiàn)憲法精神，憲法往往授權(quán)其他國家機關(guān)進一步立法，使憲法原則進一步轉(zhuǎn)化為可以操作的具體法律法規(guī)。因此，在一個國家，往往形成以憲法為基礎(chǔ)，由獲得授權(quán)的國家機關(guān)制定的其他法律法規(guī)共同構(gòu)成一個完整的法律體系。在這個法律體系中，憲法是其它一切法律、法規(guī)的母法。其他一切法律、法規(guī)的制定都必須以憲法為根據(jù)。其他一切法律、法規(guī)因為依據(jù)憲法或符合憲法而獲得應(yīng)被遵守和執(zhí)行的效力。相反，如果其它法律法規(guī)的規(guī)定和內(nèi)容與憲法的規(guī)定相沖突、相違背，則要被廢除。

第三，憲法權(quán)威表現(xiàn)為憲法以維護公民基本權(quán)利和自由為最高目標(biāo)。憲法的終極目標(biāo)就是維護人權(quán)。人民之所以要制定憲法，就是要通過憲法這種形式，對國家機關(guān)進行授權(quán)，使國家機關(guān)能夠按照憲法的規(guī)定產(chǎn)生和運作。通過對國家權(quán)力的科學(xué)配置，達到防止專制政府的出現(xiàn)。因此，一部憲法一般必然有兩個方面的重要內(nèi)容，一是對國家的根本制度進行規(guī)定，二是對人民享有的基本權(quán)利和自由進行描述。對國家的根本制度進行規(guī)定，其落腳點仍然是為了更好地保障人民的權(quán)利和自由的實現(xiàn)。所以，維護憲法權(quán)威就是維護人民權(quán)利的權(quán)威。一切以維護人民的權(quán)利和自由為出發(fā)點和歸宿。憲法是人民權(quán)利和自由的最后神劍。

三、如何維護憲法權(quán)威？

前面我們從理論上分析了憲法的權(quán)威。如果在實踐中沒有很好的機制對違背憲法的行為予以糾正，憲法權(quán)威就會受到傷害，甚至成為一紙空文。因此，必須建立相應(yīng)的機構(gòu)與機制，履行修改憲法、解釋憲法、監(jiān)督憲法實施的權(quán)力。

監(jiān)督憲法的實施是維護憲法權(quán)威最關(guān)鍵的內(nèi)容。監(jiān)督憲法的實施，著力點應(yīng)該放在以下幾個方面：第一，國家政權(quán)機關(guān)的產(chǎn)生過程和運作過程是否符合憲法原則；第二，國家的立法活動是否符合憲法規(guī)定。只有保證國家的立法活動符合憲法的規(guī)定，才可能有“良法”來治理國家，在法律上保持公平和正義；第三，法律監(jiān)督，包括對行政機關(guān)行政活動的監(jiān)督和司法機關(guān)司法活動的監(jiān)督。行政機關(guān)作為立法機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，享有廣泛的管理國家經(jīng)濟、政治和社會事務(wù)的權(quán)利，他們的活動與廣大人民群眾的切身利益緊密相連，如果不加強監(jiān)督，非常容易出現(xiàn)公權(quán)力侵犯私權(quán)利的行為。前面列舉的“處女賣淫案”等案件之所以能夠頻頻發(fā)生，就是因為這些公職人員缺乏應(yīng)有的監(jiān)督，目無國法，橫行一方，敗壞了黨和政府的形象。司法機關(guān)的司法活動，作為刑事、民事主體之間的裁判者，對于維護當(dāng)事人的權(quán)利起著關(guān)鍵作用。如果任憑司法腐敗，民無申冤之處，則憲法權(quán)威蕩然無存。

這里有必要說明一點，雖然所有的違法案件在本質(zhì)上說都違背了憲法，但從維護憲法權(quán)威這個角度來看，只有公權(quán)力的運作才能納入憲法監(jiān)督的范疇。在“處女賣淫案”中，作為當(dāng)事人的公安民警雖然侵犯了受害人的權(quán)利（憲法規(guī)定的人身自由權(quán)利），法院還是可以根據(jù)其他有關(guān)法律將違法的民警繩之以法，所以一般不將之稱為違憲案件?！疤幣u淫案”最后還是得到了圓滿解決，說明我們的政法機關(guān)仍然是按照憲法的規(guī)定運轉(zhuǎn)的。但是，如果出現(xiàn)公檢法互相包庇，使這種案件無法得到解決，這就出現(xiàn)了憲法權(quán)威問題，就需要有相應(yīng)機關(guān)履行憲法監(jiān)督職能，維護憲法權(quán)威了。２００２年發(fā)生在沈陽市人大代表質(zhì)詢沈陽市于洪區(qū)“三長”（公安局局長、檢察院院長、法院院長）并使一冤案得到糾正，就是人大代表履行憲法監(jiān)督職能的極好例證。

前面已經(jīng)談過，我國憲法權(quán)威還沒有真正完全深入人心，肆意侵犯公民權(quán)利的現(xiàn)象到處可見，這就是問題的癥結(jié)所在。說明我們對憲法實施的監(jiān)督還有待加強。從國外的經(jīng)驗來看，為了維護憲法權(quán)威，必須建立違憲審查機制。綜觀世界各國的憲政實踐，大體上形成了四種違憲審查機制。一種是以英國為代表的由立法機關(guān)負責(zé)違憲審查的機制。英國是議會至上的憲政體制。英國的任何一部法律如果違憲，只能通過議會自己來修正或者廢止。法院不能審查議會立法的合憲性，不能宣布任何一部議會立法違憲。美國則通過發(fā)生于１８０１年的“馬伯里訴麥迪遜案”而形成了由司法機關(guān)負責(zé)違憲審查的機制。美國最高法院負責(zé)違憲審查。第三種是以法國為代表的由專門的政治機關(guān)負責(zé)違憲審查機制。在法國設(shè)有專門的憲法委員會，由憲法委員會來監(jiān)督憲法，審查立法的合憲性。第四種是由憲法法院來負責(zé)違憲審查，例如德國、意大利等國家。憲法法院不同于一般的普通法院，它是專設(shè)的特別法院，具有濃厚的政治色彩，專門處理憲法爭端、政治爭端，維護憲法權(quán)威。

上述四種違憲審查機制，各有利弊。由立法機關(guān)負責(zé)違憲審查，符合人民主權(quán)的理念。但在實踐中，特別是對立法活動的監(jiān)督中，容易形成自己監(jiān)督自己，自己審查自己，結(jié)果監(jiān)督流于形式，很難起到實際效果。由普通法院進行違憲審查，具有較強的獨立性，在實踐中也比較容易操作，但只適應(yīng)典型三權(quán)分立的國家，而且普通法院也缺乏權(quán)威性，具有不可避免的局限性。憲法委員會適合于用政治手段解決政治爭端，但不利于普通公民憲法訴愿的審理。由獲得憲法授權(quán)的憲法法院專門負責(zé)違憲審查，兼具政治性、權(quán)威性和司法性，可以很好地勝任違憲審查任務(wù)。

根據(jù)我國憲法的規(guī)定，監(jiān)督憲法實施的工作由全國人大及其常委會承擔(dān)，這符合人民代表大會制度的政體?！耙桓畠稍骸庇扇舜螽a(chǎn)生，對它負責(zé)并報告工作。人大對“一府兩院”工作的監(jiān)督，就是對憲法實施的監(jiān)督。今后要通過政治體制改革，繼續(xù)加強人民代表大會制度建設(shè)，切實履行好憲法授予人大的職責(zé)。但是，這種監(jiān)督只是總體上的監(jiān)督。例如人大通過行使選舉權(quán)，將不認真執(zhí)行憲法和法律的人員排除在國家領(lǐng)導(dǎo)人員之外；通過聽取和審議“一府兩院”的工作報告，對它們執(zhí)行憲法和法律的情況進行監(jiān)督；通過批準(zhǔn)預(yù)決算案，對政府財權(quán)進行監(jiān)督；通過人大代表的質(zhì)詢、彈劾案，對不稱職的公職人員進行監(jiān)督等等。憲法監(jiān)督不僅僅就是這些內(nèi)容。此外，還需要對全國人大及其常委會、國務(wù)院及其各部委、地方各級人大、政府制定的法律、法規(guī)、規(guī)章以及地方性法律法規(guī)的合憲性進行審查，以保證全國的法制統(tǒng)一；對于違反憲法的行為應(yīng)該進行制裁，以維護憲法的權(quán)威。而這些內(nèi)容的監(jiān)督，工作量極大，技術(shù)性極強。由于全國人大每年只開一次會，會期短，議程多，全國人大常委會每兩個月開一次會，所要行使的職權(quán)多，立法任務(wù)重，全國人大各專門委員會，各有各的職責(zé)，進行憲法監(jiān)督也只能是協(xié)助性的工作，因此，很難履行這些內(nèi)容的憲法監(jiān)督。借鑒國外成功的違憲審查機制，可以考慮在全國人大下設(shè)立憲法委員會，專司審查違憲行為；設(shè)立憲法法院，專司審理違憲案件。這樣就可以形成一種復(fù)合違憲審查機制，保證憲法在全國范圍內(nèi)得到廣泛而有效的實施。