龍港：農村城市化的一個奇特典型

編者按：黨的十六大報告指出，全面建設小康社會，“要逐步提高城鎮化水平”。龍港城市化的路子，是一個以當地農民為主體、包括當地政府在內的綜合力量所構建的一條農村城市化的成功個例。推介此文，本刊旨在為農村城鎮化提供一種理念，一種思路，譬如他們通過發展城鎮來推動經濟發展的膽略，譬如他們因地制宜、因時制宜的靈活選擇，譬如他們大膽突破、不“等靠要”的勇氣；而并非認定其城市化過程中的所有訴求和做法都值得任何地方模仿與照般——因為，“橘生淮北則為枳”，城鎮化道路的選擇也如此。

農民組成的城市

在中央政府為深圳經濟特區搭建基石的時候，在浙江南部多山的版圖之中，一群農民開始玩起一個巨大的城市魔方。

1981年，浙江蒼南縣從平陽縣分出，只有一條104國道穿過縣城，經濟凋敝。當地人外出依然習慣乘內河船到方巖碼頭，過渡到對面的平陽縣鰲江鎮，再從鰲江鎮轉徙全國各地。1982年，蒼南縣決意在方巖碼頭建設龍江港區，1983年，浙江省政府批準在龍江港區基礎上設立龍港鎮，開辦經費是8000元。

龍港的歷史本來可以就此平平穩穩地走下去，它最大的可能是成為一個平庸的建制鎮。但是這里偏偏出了個不甘平庸的陳定模。這位第一任龍港鎮委書記不僅改變了龍港的命運，也改變了中國城市化進程的一元化格局。

當過縣委理論科長和區委書記的陳定模，對馬克思的《資本論》爛熟于心。當時，縣委本擬調他任縣城鄉建設指揮部主任，但他主動請纓去龍港擔任鎮委書記。而那所謂的龍港鎮，只有一條清朝同治三年建造的小街，聚居著幾百口人，這個鎮委書記與村干部沒有什么區別。

1970年代末，在蒼南縣錢庫區當區委書記時陳定模就看到，當地人多地少，更多農民只有離開土地才能生存。離開土地就要搞工副業，就要經商，就要流通和交換，“在商品生產中，流通和生產本身一樣必要，從而流通當事人也和生產當事人一樣必要”，這是《資本論》里說的，但農民不能自由遷徙，而浙南閩北一帶又沒有一個像樣的城市，到哪里去找一個經濟交換匯集地呢？

陳定模看好鰲江南岸、直通東海的龍港，而農民在廣闊流域內興起的早期工商業引爆了他的想像力——為什么不能把龍港建設成為一個中心城市呢？但是，上面只給了8000元，國家不投錢，外資引不來，要創建陳定模理想中的城市，在當地人聽來簡直是癡人說夢：你以為龍港是深圳呀？

可陳定模胸有成竹。他考察過農村一些先富起來的農民的經濟狀況和消費情況，為什么不能讓他們把錢集中起來開創一個自己的城市？剛到龍港，陳定模就在《溫州日報》布告天下：龍港要“對外開放”，誰愿意拿出3萬元人民幣，誰就可以進龍港鎮建新屋，就可以有一個龍港鎮戶口。鎮委組成了13支宣傳隊奔赴各地，廣造聲勢。陳定模也回到他的老根據地錢庫區游說鄉親。短短10天之內，就有2700多個專業戶涌入龍港，在龍港的“歡迎農民進城辦公室”辦理了落戶手續，龍港因此收入現金1.2億元。

沒有任何空洞的說教，陳定模的法寶就是為大家算賬，讓專業戶知道來龍港創業能夠降低生產成本，從而獲得比附近其他區鎮更高的利潤。于是，成千上萬的中國農民懷里揣著自己的錢，一層層地圍著“歡迎農民進城辦公室”里的龍港地圖，尋找并確認著自己未來生活的落點。

自助式發展的城市

龍港從一開始就沒有戶籍制度。農民自理口糧進城，自建住宅落戶，到1986年，已經有周邊兩省六縣的2萬多農民遷徙至此，迅速集聚了人口規模。那時，這個農民自由居住的城市就像一朵飽滿的花朵，款待著所有的蜜蜂。

但農民自費進入龍港，管理者還是沒錢進行城市公用設施建設，單是最初的修路、供水、排污三項就要500萬元。怎么辦？陳定模決定把土地當做“特種商品”來開發，讓土地創造價值，也就是把龍港的地段分為不同等級，以收取市政設施費的形式，進行土地有償出讓。

那個時候，陳定模集資建鎮顯然已屬“異端”，買賣土地更是觸犯天條。鎮上許多人也反對說，土地這個“高壓線”萬萬碰不得。

果然，陳定模“對外開放”后第三個月，調查工作組就進駐龍港。最后為龍港定的罪名是“毀田建房”，被“嚴肅查處，限令改正”。眼看龍港難以為繼，陳定模又鉆到《資本論》里尋找“尚方寶劍”，終于找到馬克思引用過的“土地是財富之母”以及恩格斯的“地租，土地所有者憑借土地所有權而獲得的收入”兩條經典論述，想以此證實“土地有償使用”是“馬列精神”。在陳定模看來，中國當時實行的土地制度并不是名副其實的公有制，一個部門或一個農民在一片土地上蓋房，那片土地實際上就是他自己的了，國家反倒成了“冤大頭”。他學習西方國家級差地租理論，把龍港的地段分為不同等級，以收取市政設施費的形式，進行土地有償出讓。

許多自費進城的農民也堅決反對鎮上收取地租，幾百個農民圍住鎮委要求退房，鎮上的干部一時亂了手腳。這時誰也沒想到陳定模會說：退！龍港是一個自由的地方，每個人都可以自由選擇職業，來去自由。

沒想到，300多戶剛退了，隨后又新進來了500多戶，龍港行情一路看漲。究其原因，據說是當時的浙江省委書記王芳和某位中央領導視察了龍港，并充分肯定了龍港的發展潛力。

但陳定模這種農民式的“狡黠”并沒有幫助他逃脫他應負的責任。1989年，陳定模因“為其母喪事大操大辦”收到了260個花圈，被撤去一切職務，并被迫離開龍港。這時的龍港，城區人口已達15萬，擁有工業企業600多家。

多年后的今天，龍港鎮長湯寶林提供了這樣一組真實的歷史數據：到1985年底，龍港征收了1000多萬元市政設施費，基本解決了“三通一平”建設所需資金。從1987年開始，對非工業用地實行投標，1992年時，最好的地塊每平方米出讓價格為15000元，全年收取土地出讓金5800萬元。

仍為鄉鎮建制的中心城市

1992年后，由于鄧小平南方談話，龍港迎來了其發展的最好時期。那年，湯寶林是龍港的常務副鎮長，1995年，他轉任蒼南縣經委主任，等他2001年底再回龍港時，這里已經是一座擁有20多萬常住人口的鰲江流域中心城市，其經濟地位遠遠超過了其行政上級蒼南縣城。不過，這時的湯寶林雖然當上了“副縣級”，但龍港還是鄉鎮建制，并沒有從行政建制上獲得城市地位。湯寶林認識到，“農民城”的先發優勢已經逐步喪失，多年來依靠民間經濟力量推動的龍港，正面臨衰退的危險。

“龍港的投資環境與鄉鎮行政體制的矛盾正越來越尖銳。” 湯寶林說，“龍港的確是中國農民的杰出創造，是中國自下而上型城市化的杰出代表，但龍港不能再吃‘農民城’的老本，必須從理論、認識、行政上承認龍港的城市性質，使龍港作為一個名正言順的區域中心城市來發展。”

在這座奇特的城市里，20多萬“市民”雖有龍港的城鎮居民戶口，但其在原籍的土地多數并沒有“流轉”。這里是一個“小政府，大社會”，全城市只有8個正式民警，盡管鎮政府把專業市場、學校、醫院、賓館等都推向了市場，但在治安、環保、城管等方面，龍港已經明顯力不從心。

幾年來，龍港一直在謀求行政體制上的改革或升格。1995年之后，龍港實行“計劃單列”，享有縣級項目的審批和管理權，由蒼南縣“委托授權”在龍港設立了一辦（黨政辦）、二委（紀委、政法委）、七局（財政局、計劃發展局、農業經濟發展局、社會發展局、貿易發展局、城鎮建設管理局和計劃生育局），與此同時，中央政府的11個部委都將龍港列為試點鎮。

龍港請來大批規劃專家出謀劃策，編制規劃，這些專家的結論很一致：1.在相當長的時期內，行政區劃體制的調整仍是中國推進城市化的重要手段；2.無論以1980年代聚居10萬人的設市標準，還是依據現行設市標準中的經濟指標，龍港都已經遠遠超標；3.龍港居民的生活方式與收入水平，比起國內多數中等城市來有過之而無不及；4.龍港現有的行政區劃體制，不利于城市化的進一步發展，不利于實行高效的行政管理，不利于經濟升級，不利于政權建設，并嚴重影響了龍港城市綜合競爭力的提升，最終將導致區域發展的緩慢。

列入上級政府發展規劃的城市

當年陳定模的設想是，幾萬定居龍港戶騰出的住房、耕地，可以用來安置貧困地區的移民，使山區減少人口壓力。在他看來，周邊富裕農民應該向龍港轉移，半山區次貧困地區的農民轉移到龍港周圍，山區極貧困地區的大部分人轉移到半山區或山腳，只留極少數人在貧困區搞種植和開發——這種農村勞動力向富裕地區層層轉移、步步靠近的做法曾一度被浙江視為大勢所趨。

現在，龍港已被浙江省城鎮體系規劃和溫州市“十五”規劃確定為鰲江流域區域中心城市。其實，龍港早已自我發展成鰲江流域的中心城市，現只是在追加進行“親子鑒定”或“成人儀式”，但龍港人還是對能進入這樣的“規劃”感到興奮。

龍港的成長過程在社會學家眼中幾乎是完美的：城市各種資源的有效利用與農民向市民的轉變過程高度統一，城市的“主體”與“客體”在這里高度融合。龍港設市似乎已是眾望所歸。知名學者葛劍雄認為，在沒有花國家一分錢的情況下，龍港人創建了一座嶄新的城市，每年為國家增加數以億計的稅收，應該加以鼓勵。

據溫州市有關官員透露，現在政府傾向于將龍港與其對岸的平陽縣鰲江鎮合并設市。兩鎮同處鰲江入海口，但長期以來各自為政，致使鰲江流域綜合整治規劃無法實施，水土流失、港口淤塞問題推宕不決。如果合而為一，這些問題就可能迎刃而解。

人們樂于展望龍港的未來。而龍港的未來已經交還給政府，這是一條能讓龍港走得更遠的路。

（摘自《經濟觀察報》原標題為《誰主宰“農民城”的未來》 本刊有刪改）