“以黨內民主推進人民民主”

2003年6月16日出版的第12期《求是》雜志，發表了一篇題為《以黨內民主推進人民民主》的署名文章，作者是中央社會主義學院副院長甄小英和中央黨校博士生李清華。

文章指出，黨內民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用。在社會主義中國，人民是國家的主人，是決定國家前途命運的根本力量。執政的共產黨沒有任何超乎人民利益之上的特殊利益，更沒有任何超乎人民權利之上的特殊權力。從世界社會主義運動遭受挫折和一些大黨、老黨相繼喪失執政地位的教訓看，不發展經濟、不改善人民生活是死路一條；不改革政治體制、不實行人民民主同樣是死路一條。

文章還著重提出，建立健全黨內民主制度，當前要著重做好以下五方面工作：一、健全切實保障黨員和各級黨組織民主權利的各項制度，進一步拓寬黨內民主渠道，使黨員對黨內事務有更多的了解和參與；二、健全黨的代表大會制度，積極探索黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式，在試點的基礎上積極穩妥地實行黨代表大會常任制； 三、按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，完善黨委內部的議事和決策機制，正確處理常委會與全委會的關系，充分發揮全委會的作用；四、改革和完善黨內選舉制度，完善候選人產生辦法和差額選舉辦法，切實體現選舉人的意志；五、還要建立和完善黨內情況通報制度、情況反映制度和重大決策征求意見制度等。

文章最后說，不受監督和制約的權力必然導致腐敗，必然導致對民主的踐踏，并提出黨內監督、群眾監督、法律監督、民主黨派監督和輿論監督五大民主監督的渠道。

此文的發表正值中國共產黨成立82周年前夕，所以文章一經刊發，就受到海內外人士的高度密切關注，被外界推測為中國政治體制改革的某種暗示與信號。

2003年6月25日晚8時，此文第一作者、中央社會主義學院副院長甄小英教授在她的辦公室里接受了《財經》兩個小時的專訪。這位有38年黨齡、長時間研究黨內民主建設的學者告訴記者，今年3月她就接到《求是》雜志社的約稿，只是由于平時事情很多，稿子一直拖著沒有動筆，直至5月份才完稿，6月刊發。受到如此多的關注，也超出了她的意料。

對于海外媒體對她的文章透露了新一屆政府政治改革意圖的猜測，甄小英說：“無所謂透露，因為我寫的都是十六大報告里有的內容。這是我學習十六大報告的體會。我們只是比較詳細地闡述為什么黨內民主是黨的生命，黨內民主的重要性在哪里，為什么實行黨內民主是推進人民民主切實可能的途徑等等。這些都是我們黨建專業研究人員的分內工作而已。”

甄小英畢業于中央黨校，曾在山西省太原市委宣傳部理論處當了十幾年的理論教員。1979年中央黨校復校后又重新回到母校，成為黨建部的一名老師。之后，任講師、副教授、教授，在中央黨校度過了20年的執教生涯后，于2001年調入中央社會主義學院任該院副院長。中央社會主義學院創建于1956年，是民主黨派和無黨派人士的聯合黨校和最高進修學府，是中國共產黨領導的統一戰線性質的高等政治學院。何魯麗是院長，甄小英為主管科研和教學的副院長。

黨內民主是黨的生命

《財經》：“黨內民主”并不是一個新概念，近一段時間卻受到了各方的高度關注。可否談談對“黨內民主”的理解？

甄小英：黨內民主是指全體黨員一律平等地直接或間接地處理黨內事務的一種權利和制度。民主是共產黨先進性的內在要求和本質屬性。民主也是當今世界的潮流，如果一個黨是專制的、獨裁的、奉行終身制的，它就不具有先進性。

1962年鄧小平在擴大的中央工作會議上講過：“如果搞得不好，特別是民主集中制執行得不好，黨是可以變質的，國家也是可以變質的，社會主義也是可以變質的。干部可以變質，個人也可以變質。”

蘇聯就是一個例子：黨代表大會是黨的最高權力機構、最高決策機構和最高監督機構。馬克思、恩格斯時期，是堅持年會制，每年開一次黨代表大會，決定重大問題。列寧在世時，也是堅持年會制，重大問題由黨代表大會決定，黨代表大會閉會期間，中央委員會是最高權力機構。在政治局討論問題時，列寧也堅持集體領導和少數服從多數的原則。

斯大林時期，逐步破壞了年會制，原先每年召開一次的黨代表大會改為相隔兩年、三年，后來，甚至十幾年都不召開一次黨代表大會，等于黨的最高權力機構被虛化。中央委員會也不常開了，逐步使政治局變成凌駕于黨代表大會和中央委員會之上的決策機構，最后政治局會議也不常開了，個人決定重大問題，導致出現重大決策失誤，且長期不能糾正。

中國共產黨執政后，特別是“文化大革命”中，在黨內民主問題上，也有過沉痛的教訓。總結了歷史的經驗教訓，十一屆三中全會以來，我們高度重視黨內民主建設，十六大更是提出：黨內民主是黨的生命。

《財經》：請談談黨內民主發展的歷程。

甄小英：黨的民主在延安時期和建國初期都開展得不錯。1956年前后，隨著社會主義改造的基本完成，剝削階級作為一個階級被消滅了，國家的職能要更多地轉向社會管理。周恩來提出“專政要繼續，民主要擴大”。他還鼓勵人大對政府進行監督，可以與政府唱社會主義“對臺戲”，以便充分發表各種意見，集思廣益。董必武也提出“改變黨的活動方式”的問題，他說，我們不能總搞運動，搞運動好像刮八級臺風，樹也刮倒了，人也出不了門。

可以說，1957年反右斗爭之前，黨內民主生活比較正常。但是黨內民主沒有制度化、規范化和程序化，因此1957年反右派斗爭、1959年的反右傾斗爭后，黨內正常的民主生活逐步遭到破壞。政治體制改革成了禁區，誰也不敢提了。

直到十一屆三中全會后，鄧小平指出，我國社會主義的根本制度是優越的，必須堅持，但是我們的具體制度還有許多不完善的方面，必須進行改革。這一理論上的突破，開啟了經濟體制和政治體制改革的大門。

改革開放之后，黨的民主建設在認識層面、制度層面和實踐層面上，都取得了顯著的進步。從制度層面上講，1980年，鄧小平發表了《黨和國家領導制度的改革》，使我們黨對加強制度建設，從制度、體制、機制上推進黨內民主和社會民主的認識進入了一個嶄新的境界。《黨內政治生活準則》、《中國共產黨地方組織條例》、《黨政領導干部選撥任用工作條例》、《中國共產黨黨員權利保障條例》等一系列制度的出臺，對黨內民主制度化起了推動作用。十六大報告中對黨內民主也有諸多闡述，提出“以保障黨員民主權利為基礎，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，從改革體制機制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度”。為了保障黨內民主和人民民主，還特別強調了對權力的制約和監督等等。

當然這些制度也有不完善的方面。比如干部人事制度的改革有了很大進展，但是買官賣官的現象還時有發生。東北有一個賣官的縣委書記就曾明確說過：“我所做的這些事情都是按照程序走的，但是還能夠實現我想讓誰當官就讓誰當官。”這就說明有些單位選拔干部時，在公開的程序后面往往伴隨著幕后的操作。

《財經》：黨內民主走過一段彎路，您認為是什么原因造成的？現在的情況怎樣？

甄小英：很重要的是，新中國成立之后實行了權力過分集中的計劃經濟體制。黨控制著各種社會資源。經濟體制決定了權力的過分集中。如鄧小平1980年所指出的，各種權力集中于黨。在黨的“一元化領導”口號下，以黨代政、黨政不分，黨包攬了許多不該管、管不了、管不好的事務，影響了黨的自身建設，也影響了政府效能的發揮和民主的發展。我們沒有經驗，學習了蘇聯的模式，在組織上搞單一的廣泛的干部任命制，一些本應由選舉產生的干部，在有些地方也搞成了變相的任命制。

民主問題與經濟體制以及整個社會的發展都有很大的關系，是一個系統工程。改革開放后，市場經濟的發展，改變了國家與社會高度一體化的局面，兩者適度分離。人們在社會經濟生活中擁有了更多的自主權，“單位人”變成了“社會人”，社會經濟的多元化、社會生活的多樣化，市場經濟的獨立、平等、自主、競爭意識會天然地增強人們的民主意識。現在中國終于走上了市場經濟的道路，從經濟體制、社會基礎來說，是推進黨內民主和人民民主的重要契機。

差額選舉、黨代表大會制度和黨的委員會制度

《財經》：對黨內民主，目前黨員反映最激烈的問題是什么？

甄小英：我接觸了一些黨政領導干部，大家對黨內選舉制度的改革談得比較多，也就是說選舉要能真正體現選舉人的意志，不能像現在有些單位那樣——名義上是選舉，實際上是一種變相的委任制。

比如說，如果這個地方的黨組織要把候選人中的這位干部“差”下去，領導就會找他談話，要他當好“差額”。或者提前向他許諾，如果在黨委選舉中當好“差額”，將來會給他安排到政府部門工作。這位候選人本人也會向其他選舉人做工作，要大家千萬別選他。現在民主化已經發展到這種程度，有的單位還搞這種形式主義的東西，黨員干部都很反感。應該適當擴大選舉的差額比例，讓黨員自由表達自己的意志。

《財經》：黨內是否也需要競爭？

甄小英：我認為黨內也需要有競爭機制，差額選舉就是一種競爭。黨向人大推薦的重要干部，應該在黨內通過一定的民主程序產生推薦名單。現在有些黨員干部在人大落選，很重要的是人大代表中的黨員就不選他。群眾意見大，人民不擁護的干部，在黨內也不能重用。有的地方不通過黨內民主程序，把群眾意見大的干部推薦到人大，落選后，又安排到黨的工作部門，這樣的干部還美其名曰“人民不要，黨要”。這種現象損害黨的形象，也影響黨員的積極性。

《財經》：您認為如何才能建立保障黨員民主權利的有效制度？

甄小英：我很贊同十六大提出的把完善黨代表大會制度和黨的委員會制度作為重點。因為黨代表大會是黨的最高權力機構、最高決策機構、最高監督機構。現在，黨代表大會五年開一次，黨代表只是在開會的那幾天發揮作用，開完會黨代表就沒有作用了。

所以現在提出黨代表大會常任制。黨的八大時提出實行黨代表大會常任制，每年召開黨代表大會，重大問題由代表大會決策。閉會期間，代表仍然通過各種方式繼續發揮作用。中組部在浙江省椒江等縣市搞了十多年的試點，現在四川的雅安也在搞試點。試點過程中，黨員組成代表團，重大決策之前組織黨代表去調研，提出建議。黨員要監督黨代表，黨代表要征求和反映黨員的意見，黨代表還可以根據黨員意見，按照黨內法定程序，罷免由他們選舉的某些不稱職的領導。

加強黨的委員會制度建設也非常重要。主要是完善黨委內部的議事和決策機制，進一步發揮黨的委員會全體會議的作用。如廣東有些地方試點，對重要干部的任命，由黨委常委會提名，由全委會無記名投票決定。這樣，就把干部人事問題的決策重心逐漸向全委會轉移。

實行全委會的“票決制”，買官賣官就相當困難了。因為現在常委人數少，把這幾個人買通了就能達到目的，但是全委會人很多，買官者的交易成本就會很高，而且這些人也不可能都聽他的。

吉林省的白城還進行了“民意否決”的試點，做法是干部被提名后，由老百姓投票，投票不夠半數就被否決，這些擴大民主的辦法，對在選任用人上體現民意，堵塞用人上的腐敗現象起了很好的作用。

黨中央和新一屆政府很注意傾聽各種不同聲音

《財經》：十六大提出要改革黨的領導方式和執政方式，如何改革？

甄小英：總的方向是解決權力過分集中的問題。現在的突出矛盾是黨政權力雙軌運行，黨與政的很多機構是重疊的。黨和政都去管一個事情，黨政一把手容易鬧矛盾。機構重疊，執政起來成本高、效率低，而且黨管了很多不該管、管不好的事情，人大、政府的威信就會下降，就會變成“橡皮圖章”。所以人們常說“黑頭文件不如紅頭文件”。 到頭來，一切矛盾都集中在執政黨上，這種做法很不妥。

“黨政分開”1980年鄧小平就提出來了。這個過程中我們也走了一些彎路。現在思路逐漸清晰，就是黨委在同級各類組織中發揮領導核心作用，按照總攬全局，協調各方的原則，規范黨與人大、政府、政協以及人民團體的關系。

《財經》：在目前狀況下，以黨內民主推動人民民主，最需要突破和最有可能突破性的改革可能是什么？

甄小英：從改革和完善黨的執政方式和領導方式切入可能比較有效。

我對以黨內民主推進人民民主是有信心的。我認為黨中央和新一屆政府還是很重視民主、注意傾聽各種不同的聲音的。比如，我聽到許多民主黨派人士講，中共中央領導人在重大問題決策前，認真征求他們的意見，把協商提到決策之前。新一屆政府的領導人雖然如此繁忙，但是每一季度都要向各民主黨派通報情況，征求他們對重大問題的意見，并采納了他們很多很好的建議。