香港“２３條立法”階段性押后

7月7日凌晨，香港特首董建華發表聲明宣布，特區政府的行政會議特別會議決定將《基本法》第23條立法《國家安全（立法）條例草案》押后恢復二讀，并在未來一段時間加強向市民解釋修訂案內容，并將對修訂內容繼續進行公眾咨詢。

原定的恢復二讀時間為7月9日。至于押后期有多長，董建華在聲明中沒有提及。

董建華在聲明中重申，“立法保障國家安全是特區不可推卸的憲制責任。盡早完成條例草案的立法工作，政府和社會各界可以集中精力為經濟復蘇共同努力。”

中央政府駐香港聯絡辦公室主任高祀仁7月7日表示，中聯辦尊重特區政府押后《國家安全條例草案》二、三讀的決定。特區政府目前最重要的是發展經濟、改善民生。

外交部外言人孔泉在7月8日的例行記者招待會上就香港《基本法》23條等問題回答記者提問時表示：“特區政府做出決定，就這部立法草案進一步征詢公眾的意見，我相信香港的絕大多數同胞都是愛國愛港的，而且他們也會支持以董建華先生為首的特區政府完成這項立法。”

“23條問題”的由來

香港特區政府修訂《國家安全條例》內容及押后恢復二讀的決定，源于香港社會對這一立法的內容及其日程安排的爭議。

中國與英國在1984年簽訂了《聯合聲明》后，于1985年6月由全國人大設立了一個由36位內地成員及23位香港成員組成的“《基本法》起草委員會”（草委會），開始草擬的工作。在1988年4月發表的《基本法》第一稿中，就有關國家安全的第23條（當時是第22條）作如是表述：“香港特別行政區須立法禁止任何破壞國家統一或顛覆中央人民政府的行為。”

咨詢期間，香港各界的反饋認為該條字眼太含糊、范圍太廣，有可能會限制港人的權利和自由。在1989年2月發表的《基本法》第二稿中，修訂后的第23條為：“香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂或竊取國家機密的行為。”

第二稿加上了“自行立法”的字眼，表示香港特區政府可在其認為有需要的時候才進行立法。但咨詢委員會收到的部分意見認為第二稿中訂明的罪行仍未有清晰界定，并擔心言論和新聞自由會因此受到限制。

1990年4月4日《基本法》正式頒布，第23條最后修訂為：“香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯系。”

但是香港特區第一屆政府并未就《基本法》第23條進行立法。1998年香港律政司司長梁愛詩曾公開表示覺得暫時沒有必要就第23條立法。

香港特區的立法程序

盡管香港特區政府沒有在第一任期內就《基本法》第23條進行立法，但相關的條文起草工作在第一任內就已經開始著手。

董建華連任特首后，特區政府加快了對《基本法》第23條進行立法的步伐，去年9月24日發表了一份題為“實施基本法第二十三條”的咨詢文件，就第23條內提及禁止的七項危害國家安全的行為，提出立法建議。咨詢于去年12月24日結束，政府共收到超過10萬份的意見書。

今年2月11日，行政長官會同行政會議審議并通過有關就《基本法》第23條立法的條例草案，即《國家安全(立法條文)條例草案》。草案參照了香港在英國殖民統治時期沿用下來的涉及國家安全的一些法律，主要是《官方機密條例》、《社團條例》和《刑事罪行條例》，但作了一些修訂。

比如對《官方機密條例》的修訂，加入保護“中央與特區關系”資料及非法取得有關資料的罪犯將遭檢控的內容；對《社團條例》的修訂，賦予保安局局長取締危害國家安全組織的權力，其中包括香港本地組織但從屬于某內地組織，而該內地組織已被中央人民政府明文禁令的；《刑事罪行條例》修訂則賦予警方在“搜查有關叛國、顛覆、煽動叛亂、分裂國家及處理煽動性刊物罪行的證據時”，不用手令搜查的權力。

2月14日《草案》刊載于憲報上；2月26日提交立法會作首讀和二讀。

香港立法會法案處理程序沿襲英國議會制傳統，實行三讀通過制。通常法案由議員或政府的獲委派官員提交到立法會上，即當做已首讀。首讀時，不得進行辯論。首讀后由法案提交者對所提法案作出解釋，若議員無異議即可繼續進行二讀三讀；若議員有異議或提出修訂，則進行休會辯論。立法會成立一個專門的委員會對法案條文進行逐條研究討論。委員會將訂出恢復二讀三讀的時間表。

恢復二讀時，立法會全體議員將逐條討論法案條文，然后表決是否通過。如若通過，則進入三讀程序，議員可在三讀時提出最后修訂，三讀表決通過意味著該法案在立法會最后通過。但最后須經行政長官簽署才能成為法律。如果二讀法案的議案被否決，則不得就該法案繼續進行其他程序。

《國家安全(立法條文)條例草案》是由保安局局長葉劉淑儀提交立法會并作出解釋的。立法會為此成立了國安條例草案委員會。6月中旬，國安條例草案委員會主席葉國謙在向負責審議已提交法案的立法會內務委員會提出的口頭報告中說，委員會已舉行了25次會議，超過90小時的審議，并舉行了四次公聽會，有110個團體和代表出席。他表示，委員會已經詳細討論了草案的政策和原則，并進行了逐條審議，也討論了特區政府提出的修正案，通過支持條例草案恢復二讀。

6月20日，立法會內務委員會通過動議，決定在7月9日恢復《國家安全（立法條文）條例草案》二讀。而當地輿論傾向于認為如無意外，第23條立法應會在二讀中順利通過。

情勢急轉直下

但香港某些黨派和團體對《國家安全條例草案》一直持有不同意見，并組織了7月1日的大游行。

參加游行的民眾相當多，據估計總人數約35萬～50萬人，超乎很多人的想像。這使第23條立法進程波瀾驟起。7月2日，行政會議成員、自由黨主席田北俊向董建華提出要求押后恢復二讀，但未得到認同。

按照基本法，行政會議是協助行政長官決策的機構。行政長官在作出重要決策、向立法會提交法案、制定附屬法規和解散立法會前，須征詢行政會議的意見。行政會議成員均以個人身份提出意見，但行政會議所有決議均屬集體決議。香港特別行政區行政會議的成員由行政長官從行政機關的主要官員、立法會議員和社會人士中委任。

田北俊為香港萬泰控股有限公司主席，香港總商會理事，是代表香港商界的立法議員，擔任立法委經濟事務委員會主席。田北俊同時也是全國政協委員。他向《財經》表示，自由黨的立場一直是支持就《基本法》第23條立法的。但“七一”大游行給了他很大的震動。他認為這是政府沒有花足夠時間向公眾解釋的一個結果，有必要延遲以作解釋。

3日晚上，田北俊自行北上，在北京和港澳辦主任廖暉以及統戰部部長劉延東見了面。4日，田北俊回到香港后便召開了記者會，引述廖暉和劉延東表示，香港必須就第23條進行立法，但具體細節、立法內容和時間表，都屬港人治港和高度自治的范圍，是香港的事務。田北俊因此建議特區政府暫時押后二讀至12月17日。

7月5日，董建華對《國家安全條例草案》中最具爭議的三項做出“重要及大幅度的修訂”——一、取消本地組織如果從屬于已遭中央禁制的內地組織，保安局局長可以考慮取締這個香港組織的有關條款；二、為保障公眾人士，特別是傳媒界的利益，在有關非法披露官方機密的條文中，加入以公眾利益作為抗辯理由；三、是取消警方在沒有法庭手令也可入屋行使緊急調查權力的有關條文。

董建華表示，政府在這三項修訂上“做出很大動作”，希望能得到市民及立法會的支持，如期在7月9日提交立法會恢復二讀及三讀。

全國人大法工委負責人于7月6日通過新華社表示，特區政府這次“決定對公眾存有較大疑慮的條款作進一步修訂，這種做法是恰當的，相信公眾對此是認同和接受的”。

7月6日晚10時，自由黨發表聲明，表示堅持該黨上周五要求政府押后《國家安全條例》恢復二讀的立場。黨主席田北俊已正式向特首董建華辭去行政會議成員一職。

由于田北俊的去職，香港特區政府面臨一個困難局面。按先前情勢估計，立法會中支持通過《國家安全條例草案》的票數只有微弱多數壓倒反對票數。自由黨在總計60個席位的立法會中占有8席，原是持支持態度的。現在由于自由黨轉變態度，二讀通過的可能性已不大。

正是在這種情況下，特區政府于7日臨晨1點57分發表聲明，正式宣布了押后恢復二讀的決定。

經濟不景氣造成港人分化

23條立法押后，引起廣泛關注。

鳳凰衛視時事評論員曹景行認為，其實不應該存在是否要對《基本法》第23條立法的異議，因為根據《基本法》，這個法是一定要立的。如果不立，“一國”的責任就沒有盡到，就等于否定了《基本法》。在實行普通法的國家，如英國和美國，也有類似的法律。

內地有關分析人士指出，問題并不在于立法本身，而是香港政府在立法過程中沒有做好足夠的解釋、咨詢工作，對民意動向把握不夠準確到位。特區政府從發出咨詢文件到咨詢結束，歷時三個月，許多法律界人士對此表示不滿，認為時間不夠。對具體的條例內容，一些團體、界別也持不同意見，主要是其中涉及可能對香港人的權利產生限制的條款。

不過，也有意見認為，近年經濟的持續低迷和衰退是導致“七一”大游行的更主要誘因。

國際評級機構標準普爾在特區政府決定押后為23條立法后于7月8日發表了正式評論，認為當下香港的政治環境依然不穩定。且不論事態發展如何，香港政府評級都取決于政府能否有效解決財政赤字的問題，以及制定能協調整體效益的宏觀政策，也視乎香港能否維持財政和經濟獨立。

另一國際評級機構穆迪亞太有限公司副總裁嚴序緯對《財經》說，近日事件或會令香港經濟增長保持在低水平，失業率卻維持在高位。

不過，香港輿論也認為，化解政治危機，還要靠港人，也取決于香港經濟會否好轉。

本刊截稿之時獲得最新的消息，香港保安局局長葉劉淑儀于7月16日晚間宣布辭職。香港特首董建華發表的聲明中說，葉劉于6月25日以私人理由請辭，董嘗試挽留，但“未能勸服她改變初衷”。葉在隨后發表的聲明中稱，她將于7月25日離職。提起23條立法，她說，“在制訂有關條例草案時，我們已力求在維護國家安全及保障人權自由兩方面，取得適當的平衡。我深信草案在政府提出的各項修正后，既能維護國家安全，亦毫不影響香港人的人權和自由。”

同一天，香港特區財政司司長梁錦松亦宣布辭去財政司司長職位。