任重道遠《銀監法》

7月8日，中國銀監會主席劉明康在銀監會省級派出機構籌備組主要負責人會議上部署了今年下半年的工作，其中一項重要內容便是“積極配合有關部門做好《中國人民銀行法》、《商業銀行法》和《中國銀行業監督管理法》的修改起草工作”。

作為銀行業一部全新的重要法律，由國務院法制辦牽頭組織的《中華人民共和國銀行業監督管理法》（以下簡稱銀監法）的起草工作已經完成了第二稿。7月4日，國務院法制辦和銀監會聯合組織了部分金融業內專業人士和金融法學專家，再次對《銀監法》最新草案進行了討論。

隨著今年4月銀監會的成立和金融分業監管格局的形成，原有金融監管法律體系顯然有待調整。目前，中國銀行業共有兩部法律，即《中華人民共和國中國人民銀行法》（以下簡稱《中國人民銀行法》）和《商業銀行法》。顯然，盡管得到了最高權力機關的授權，銀監會要依法行使監管職責仍然必須修改有關法律。

這一方面讓許多人看到剛剛成立的銀監會依法加強銀行業監管的愿望和決心，但另一方面也多少讓某些業內人士對《銀監法》出臺時間表的緊迫感到擔心。畢竟銀監會剛剛成立不久，其運作中面臨的問題、本身的職能范圍以及與中國人民銀行的關系等諸多問題尚未得到完全解決，在法律層面對以上內容加以確定，應是一項任重道遠的工作。

從目前《銀監法》（草案）來看，該法主要涉及銀行業監督管理機構的職能定位、銀行業金融機構的設立、銀行業運營規則以及銀行業監督管理等內容。盡管《銀監法》尚未定稿，但從其草案透露出的信號來看，較之原有法律框架并未有范式轉型。

《銀監法》（草案）明確了銀監會“依法對銀行業金融機構及其業務實施監督管理”的職能定位，指出除商業銀行、政策性銀行、城市信用合作社、農村信用合作社以及郵政儲蓄機構外，對一些非銀行金融機構，如金融資產管理公司、信托投資公司、財務公司、金融租賃公司和銀監會批準設立的其他金融機構的監督管理，適用關于銀行業金融機構的規定。

在起草過程中，爭議較大的一項內容是《銀監法》（草案）中對“銀行業運營規則”專列為一章，其中對銀行業金融機構從“建立健全適應現代企業制度要求的法人治理結構”、“建立風險管理制度”、“保證資本充足率不得低于8％，核心資本充足率不得低于4％”等均作出明確詳細的規定。

在一些法學家看來，一部“監管法”的基本內容應包括：由誰來進行監督管理，監管對象、如何進行監管以及監管的職權有多大等。從《銀行業監督管理法》的名稱可知，立法者的本意是要創立一部與《中國人民銀行法》互補的法律，確立和完善銀監會的監管職能。在國際上，類似于《銀行業監督管理法》的有英國的《金融服務與市場法》（Financial Services and Markets Act）。這一法律規定了英國金融監管機構的法定權限、行政程序以及違法責任等。因而有專家指出，《銀監法》（草案）與《商業銀行法》中的有關內容存在諸多重合，這在實際運行中容易出現管轄異議。這事實上涉及了到了立法的宗旨問題，即究竟采取何種法律形式才能有效地實現銀行監管功能，這是銀監法亟待解決的根本問題。

此外，草案中的一些具體法條也引起了一定爭議。據悉《銀監法》（草案）中在有關銀行業監督管理的內容中有中央一條規定，“銀監會有證據證明銀行業金融機構、客戶涉嫌違法活動，可能轉移或者隱匿資金的，經銀監會或者其省一級分支機構批準，可以凍結涉嫌違法人的資金”。規定同時指出，“凍結期限最長不超過30日”。

中國政法大學教授李曙光認為，這將引起司法權和行政權權限劃分的爭議，因為這是中國的行政機關在金融領域首次擁有準司法權。他建議，銀監會在市場中的職能定位要完整。一方面，作為政府職能部門，銀監會負有監管職責；但另一方面，銀監會與商業銀行等監管對象在司法訴訟中是完全平等的民事主體關系。中國政法大學金融法研究中心副主任管曉峰教授則認為，對涉嫌違法活動的資金凍結時間過長，應在3天內為宜。如確實證明其涉嫌違法，應告知法院，由法院正式采取凍結行為。同時，規定應明確：有關部門對錯誤的凍結行為承擔責任。

對于銀行業金融機構的破產，《銀監法》（草案）沿襲了《中國人民銀行法》的相關規定，指出銀行業金融機構不能支付到期債務，經銀監會同意，由人民法院依法宣告其破產。有業內人士指出，關于銀行業金融機構的破產規定，十分類似于以往的國有企業。一種可能出現的情況是，如果一家金融機構已不能清償到期債務，而債權人也不能申請它破產，將導致可變現的資產數量越來越少，繼續虧損經營的局面。李曙光教授指出，這條規定應附加“在保護存款人利益的情況下”這一前提條件。

專家強調，每一部法律的出臺對所管轄的領域都將產生重大影響，銀監法的出臺也是如此，特別是在《巴塞爾新資本協議》還沒有最終敲定的情況下，更應當慎之又慎。