白城干部選任制改革試水

2003年7月13日上午，吉林省白城市吉鶴賓館的一間會議室內，市委書記劉潤璞與專程從北京趕來的六位專家相對而坐——他們是中央社會主義學院副院長甄小英、北京大學學者賀衛方、清華大學學者程潔等，劉潤璞打算聘請他們出任白城市委政策咨詢顧問。

劉潤璞最想向專家們咨詢的，是如何建設黨內民主的問題。早在2001年，劉潤璞就在白城開始推行一套多種形式票決制選任干部的做法。經過了兩年的實踐之后，這套辦法的主框架已漸次清晰，下一步是如何進一步完善健全。

中央社會主義學院副院長、黨內民主建設問題專家甄小英對《財經》表示，白城群眾參與任免干部的這套做法，在全國具有先進性，可以在相當程度上堵塞用人上的腐敗現象。

多數人總比少數人選得好

1997年，時任吉林省計委副主任的劉潤璞調任白城市長。那時，在全省九個州市中，白城有三個貧困縣，經濟倒數第一。上任伊始，劉潤璞采取了一些慣常的改革辦法，如對白城的工業企業進行了大規模所有制形式改造，在極短的時間內，使當地工業企業產權結構由國有占90％銳減到占10％。

在這個過程中，劉潤璞發現，干部問題是開展工作的一個瓶頸。干部任用的方式不改革，人的問題不解決，很多工作難以進一步展開。但按照我國現行的干部管理體制，即使是政府的主要官員，其任免的主要決定權亦在黨委。劉潤璞雖為一市最高行政長官，也無權對干部管理體制進行大的手術。

其時，在一些經濟發展已到相當高程度的地方，如深圳、浙江，政府體制改革已經悄悄邁出了步伐。劉潤璞關注著這些變化，但白城的經濟發展水平與這些地方不在同一發展層面，換句話說，社會政治、經濟之間的沖突并非到了非改不可的地步，劉潤璞只能等待。

1999年，劉潤璞獲安排代行市委書記一些權責，開始全面主持白城工作，這使劉潤璞有機會進行能否用民主方式選取干部的思考。2001年8月，劉潤璞正式將他的想法——任免干部實行投票表決的方法——后稱為“票決制”——在常委會上提出，建議任免市委管理的領導干部，由市常委會投票表決；任免縣（市、區）黨委、政府的正職干部，逐步做到市委全委會投票表決。

在這次會議上，主要的反對意見為，縣（市、區）換屆工作即將進行，在這種時候改革，有可能給換屆工作帶來麻煩。但劉潤璞主意已定：“既然能夠在會上提出來，就一定是方方面面的情況已經想好了。”

正是在醞釀、推行“票決制”的過程，劉潤璞被正式任命為白城市委書記。

回顧兩年前的決定，劉潤璞對《財經》說，當時他決心如此之大，基本想法是：“不管怎么樣，多數人選的干部一定比少數人選的干部強。”

三票定“仕途”

改革的第一步指向干部任免建議名單。按過去的慣常做法，干部任免建議名單往往反映了上級黨委甚至只是個別領導人的意圖，而一旦形成，就代表了黨委的想法，接下來要做的就是如何使其得到通過。

2001年8月30日，白城市正式下發《中共白城市委關于任免干部實行投票表決制的意見》（試行），其中要求：“對于組織部門提出的任免建議名單，市委常委會采取無記名投票方式進行表決，表決結果由主持會議者當場宣布，按少數服從多數的原則，以贊成票超過應到會常委半數為通過。”

此規定打破了長期以來實行的常委會討論干部人選，然后舉手表決的做法，使得“一把手”的意志再也難以成為左右常委會整體意見的力量。

但與此同時，對于倡導改革的劉潤璞本人來說，權力也被削弱了。劉潤璞告訴《財經》，權力的削弱，同時也意味著用人風險的減少，自己為用錯人承擔的責任也小了。

2001年9月下旬，白城下屬縣（市、區）換屆工作全面展開。按照新辦法，在任前考核上，白城市以“兩票”，即民主測評票和民主推薦票，作為干部升、降、留、轉的主要依據——在原來的程序中，這些只能是參考意見。這一改變，使普通群眾得以成為干部任免的決定性力量之一：在民主測評中不稱職票超過三分之一、全額定向民主推薦中推薦票數不超過半數的干部，不再繼續獲提名。

在過了民主測評票和民主推薦票這兩關，干部任命到了最后一關——常委會討論任命階段。新辦法以無記名投票的方式當場表決。如此算來，干部任免共需經過三次票決，劉潤璞將其稱為“三票制”。在他的構想中，通過這樣的辦法，可以將干部選任的初選權交給基層群眾，從而解決長期以來“由少數人選人，在少數人中選人”的弊端。

事后進行了一項統計：白城市委通過票決制新提拔的228名縣級領導干部中，有近20％的人選原來并不在組織近期擬提拔干部名單之內。

白城市委組織部副部長孫佳學稱，“三票制”的實行，使得縣(市、區)換屆工作以及市直機構改革都得以順利進行。據白城市委組織部提供的資料顯示，去年組織部對全市510名縣處級干部調整情況進行了三次調查，第一次滿意率和基本滿意率達到了100％，第二次滿意和基本滿意的達到了96％，第三次沒有不滿意的。

縣（市、區）換屆工作和市直機構改革順利進行之后，2002年4月，白城市開始在五個縣（市、區）推廣選拔任用干部實行差額票決制的做法，即每一職位經民主推薦，產生二至三名考察對象，實行差額考察、差額票決，使“票決制”由原來等額票決制向差額票決制過渡。目前，白城市縣（市、區）正職領導職務仍采用等額票決，大多數副職領導職務已采用差額票決。

同月，白城市下發了《關于對擬提拔副縣（局）級領導干部實施“民意否決”的意見》。該意見規定，在民主推薦中對得票不超過50％的，取前三至五名在參加民主推薦人員范圍內進行“民意否決”。“民意否決”采取無記名投票方式進行，參加者須提出對擬提拔對象贊成、不贊成或棄權的意見，得贊成票率在50％以下者將被否決，不作為組織考察對象。這樣，經過民主推薦和“民意否決”兩次民意選擇，被確定的副縣（局）級提拔對象必須有50％以上的群眾公認度。

2002年7月，白城市委按照《黨政領導干部選拔任用工作條例》要求，對縣（市、區）部分黨政正職領導干部的任免實行了市委全委會投票表決，使“票決制”由市委常委會擴大到了市委全委會。

目前，市、縣兩級黨委常委會和全委會采用無記名投票的方式任免干部4224人次，其中市委常委會票決任免縣（局）級領導干部671人。

全程“民意否決”

2002年，白城市在由群眾決定干部任免的年度考察中，有34人被解職。

白城市委信訪辦副主任馬繼超是其中之一。他從1982年起就在白城市委工作，做過好幾任市委書記的秘書，1997年出任信訪辦副主任。但2002年11月的群眾考評變成了馬繼超的“滑鐵盧”——信訪辦有10個人，其中3人認為他不稱職。

組織部找馬繼超談話那天，自認為工作做得不錯的馬繼超還以為自己要受重用。但組織部告訴他的是“你碰高壓線了”——按規定沒有達到60％的稱職率，該領導就要從崗位上下來。

馬繼超想不通，“自己經濟上不貪污，政治上不反動，工作也還不錯，怎么會不稱職呢？”隨后的一個星期里，馬繼超把自己關在家里，后來終于開始反思自己——“跟領導的時間太長了，看誰都像群眾。”

如今，想通了的馬繼超實職變虛職，從副主任變成了助理調研員，工資、級別都沒有改變，還像以往一樣寫材料、作匯報，只是不能再領導他人。

民意測評制度是白城把“民意否決”延伸到領導干部試用期考核和正常管理中的一個環節。這一延伸包括：對新提拔的干部任命不搞一步到位，實行試用期一年制；試用期滿，還要聽取群眾意見，實施“民意否決”。對群眾滿意率達不到三分之二以上的，經考察確屬不稱職的，免去試任職務。

每年縣（局）級領導干部年度考察時，同樣實施“民意否決”。對在民意測評中不稱職票超過三分之一的，經考核確屬不稱職的，也要進行組織調整，區別不同情況實行免職、降職、改任非領導職務、待崗等。

這樣，白城實現了在干部考察、任用和管理上的全程“民意否決”，即從考察對象的確定、黨委討論決定到試用期滿正式任命前和任職后的正常管理的各個關鍵環節，全部實施“民意否決”。

白城市委組織部的統計材料顯示，實行“民意否決”以來，先后對464名擬作為考察對象的干部進行了“民意否決”，有44名干部因贊成票率沒有超過50％被否決；有2名干部試用期滿后因群眾滿意率沒有達到三分之二以上而取消任命；有34名縣（局）級領導干部因在年度考察中群眾測評沒有達到60％以上的稱職率，被免職、改任非領導職務或待崗。

通過“民意否決”后，組織提拔的干部在公示期間群眾上訪率明顯下降，僅占提拔干部總數的1.7％。

“內部民主”與“民意”尚有差距

中央社會主義學院副院長甄小英對白城“三票制”辦法的評價是：可以有效解決跑官、要官的問題。

甄小英曾和她的學員們一起探討為什么跑官、要官屢禁不止的問題。最后大家得出的結論是“目前合法的程序里也可以包含暗箱操作”，換句話說，就是現行的干部選拔體制存在著問題。按照這樣的程序，大量的選拔過程在非公開透明的情況下進行，缺乏群眾有效的監督，跑官、賣官者自然有空子可鉆。

甄小英認為，白城“三票制”在程序上可以有效解決跑官、要官的問題。

但對于白城的辦法，北京大學法學教授賀衛方提出一個警示意見：應當注意群眾基礎的確立問題，即什么樣的人才是參與干部測評和民主評議的群眾人選？

清華大學法學博士程潔與賀衛方持同樣觀點。她認為，不能把領導階層當做基層群眾，對于一個社會的領導機構而言，其內部民主與真正的民意尚存一定的距離。一個部門的利益與一個社會的利益有可能存在著現實的沖突。在白城目前的做法中，參與民主考評、推薦干部的群眾，對縣處級干部而言，為下屬各職能部門的領導，對某一機關領導干部而言，為這一機關內部的工作人員。這些“基層群眾”，與需要領導干部為其提供“公仆”式服務的那些“基層群眾”是有差別的。

在白城，記者曾在街頭向路人詢問是否知道民主選拔干部的改革，他們的回答是“不知道，也不關心”。

但不管怎么說，據市委書記劉潤璞介紹，在黨內民主選拔干部的影響下，如今，白城后備干部的選定也已經擯棄了原來組織部門內部操作的辦法，實施群眾參與民主選拔。而地方人大任命干部的述職表決也已采用票決的方式。