鄉鎮政府的財政困擾

中國的農村改革已經20來年，基層組織既推進了改革，也改革了自身。但總的來看，基層組織對于新的社會經濟環境越來越不適應，或者說，基層組織已經明顯地滯后于整體的改革進程。現在的鄉村沖突，主要起源于基層組織的這種不適應。其中鄉鎮普遍面臨的財政困境最不容小覷。

鄉鎮財政的壓力表現為，首先要保證完成上級規定的稅收上繳任務，其次要保證鄉鎮本身的工資發放。從全國來看，中國 80％左右的鄉鎮難以足額按時發放工資，在我們的調查中，所有鄉鎮都有拖欠工資的現象，有的拖欠半年以上，而且愈演愈激。我與鄉鎮領導人座談，最經常聽到的感嘆是“最大壓力是怎樣保證把工資發出去”。在許多地方，鄉鎮領導人的目標責任制考核中，赫然增加了“工資能否按時發放”一項。

工資問題直接關系鄉鎮政府的運行和生存。面對生存困局，我們看到，基層組織正在出現一種令人憂心的變化：在運作過程中，越來越把自身存在作為重要目標，組織本身越來越具有自利性。或者說，在許多情況下，基層組織變成了自己利益的代表。

鄉鎮干部對于鄉村工作現狀的看法，雖然相信前途應該是光明的，但是卻有更多迷茫困惑。第一，他們不知道已經積累的鄉村債務該怎么還，誰來還。在筆者調查過的河北和山東的8個鄉鎮中，談到自己鄉鎮幾百萬甚至上千萬的債務，連最樂觀向上的鄉鎮黨委書記都回答“不知道”，稅費改革以后不舉新債已屬不易，償還舊債更無從談起，第二，不知道龐大的鄉鎮機構如何精簡。他們認為迄今為止的鄉鎮機構精簡沒有真正成功過，目前正在采取的若干措施也看不到成功的可能，沒有什么好辦法來解決冗員問題：第三，不知道鄉鎮政府的困難處境再發展下去會是什么局面，上級有壓力，下面有抵觸，本身困難重重，不知出路何在。

生存困擾的直接后果，是基層組織將工作目標轉向自身，組織行為嚴重扭曲。當發工資演變為新型“中心工作”的時候，當“抓發展促穩定”轉變為“抓工資保穩定”的時候，鄉鎮政府處理事情的角度、方法、重心都在悄悄地改變。他們不由自主地對那些能增加自身收入的事情平添了興趣，而對于公共目標淡漠起來。興趣變了，行為也變。對于上邊，不論是什么專項資金，都要先動拿來發工資的心思：對于下面，不論是村集體，村民還是工商業戶，都要盡量多收稅費，甚至不惜巧立名目搞罰沒。在許多地方，抓收入不僅是鄉鎮領導人的職責，更是幾乎每一個鄉鎮工作人員的具體任務。

基層政府的生存困境導致行為變異，進一步發展就出現了目標替代現象。

目標替代是組織社會學的概念，指組織運行過程中既定目標被另外的目標所置換。在這里，目標替代的含義是：由于生存困境和體制缺陷的交互作用，鄉村基層組織作為公共權力部門，自利性目標在一定程度上取代了公共目標，為公眾目標工作演變成為自己工作。在越是公共性強的領域，目標替代的負面影響就越大。 如治安管理，由于基層公安部門需要依靠罰沒款來補充辦案經費甚至發工資，在“掃黃打非”的時候往往采取又打又保的雙重策略，一方面用罰款來打擊，另一方面又要想法保證這些非法活動不滅絕以便使罰款收入有可持續性；再如計劃生育管理，由于計生部門要依靠罰款(現在稱社會撫養費)來保障經費開支，一方面用罰款來抑制超生，另一方面又通過保持一定數量的超生來保障罰款的可持續性。

從基層組織的運作過程來看，目標替代的發生機制非常復雜，不僅有財政困境因素，而且有政府體制、干部制度等多種因素，這個發生機制還需深入探討。我們認為，目標替代值得特別關注，因為它顯示出基層組織正在成長出對于鄉村社會的掠奪性，如果這種掠奪性不加以有效整治，日益嚴重，將出現西方治理研究中所稱的“掠奪型地方政府”，這是國人應有所警惕和預防的。