尋找有效的銀行監管政策

近年來，接連爆發的銀行危機引起了全球監管界的高度重視，一些國際機構，如巴塞爾銀行監管委員會、國際貨幣基金組織和世界銀行等，相繼提出了許多被譽為“最佳實踐”的政策建議，呼吁各國監管機構盡量采納和實施。各國監管當局也紛紛推出了一系列加強監管的措施。但是，如何判定這些政策的有效性、優越性和普通實用性，需要對大多數國家實施的監管政策進行總結研究。

——編者

“援助之手”還是“掠奪之手”

經濟學家常常喜歡以“手”論物，比喻得恰如其分，讓人嘖嘖稱絕。亞當·斯密將市場比喻為無形之手，而凱恩斯則將政府干預比作有形之手。在政府監管領域，理論上有兩種相互對立的觀點。一種觀點強調政府監管的正面效應，被稱為“援助之手”論（helping-hand view）。其出發點是，由于經濟中固有的壟斷支配力、外部性和信息不對稱問題，市場上充滿了各種失靈現象。單靠市場本身來矯正失靈已無濟于事，一般民眾既無信息和動力又無能力去監督大企業，因此只有依靠政府才能抵消市場失靈的負面影響，使資源得到有效配置。應用在銀行監管方面，“援助之手”論認為，加強官方監管、限制銀行活動、管制銀行準入和設立存款保險制度乃有效的監管政策。

另一種觀點則強調政府監管的負面效應，被稱為“掠奪之手”論（grabbing-hand view）。其主要觀點是，在政府眼里，政治利益永遠高于經濟利益，因此靠政府監管不但不能解決經濟問題，反而還會制造新的問題，導致比市場失靈更為嚴重的管制失靈或政治失靈。應用在銀行監管方面，“掠奪之手”論認為，若官方監管人員權力過大、銀行活動限制過多、銀行準入過嚴，不僅不能增加銀行業的穩定性和提高效率，反而還會滋生嚴重的賄賂等腐敗現象。

如何平衡市場失靈和監管失靈呢？換言之，如何降低因市場失靈而帶來的社會成本和杜絕賄賂的發生？經濟學家提出以下兩種解決機制。一是提高監管機構的獨立性。持有這種觀點的人認為，如果監管人員有一定的獨立度且有適當的動力的話，他們將不容易受政府的擺布而把資金轉向利益集團，同時銀行也無需想方設法去賄賂監管者。銀行監管機構可以有官方背景，但必須有足夠的獨立性（如美國的聯儲局）。這顯然是一種折衷方案，它既保證了監管機構有足夠的資源來克服信息不對稱的障礙，又保證了他們有足夠的獨立度來避免賄賂的發生。第二種機制采取全然不同的方法來克服信息和執行兩種成本，提出銀行監管的有效策略應為：（1）賦予民間足夠大的監管權力，提升其監督能力和動力；（2）限定官方監管人員的權力。其目的是鼓勵和倡導放權于民、以民代官的監管模式。

哪種監管政策最有效

從1998底至2000年初，世界銀行的一個專家研究小組設計了一套詳盡的調查問卷來了解各國銀行監管的狀況。對這些第一手資料進行深入的實證研究，發現多數監管政策與銀行業的效率和穩定無關。其中最出人意料的結論是，官方監督的弊遠遠大于利。

銀行業務范圍和銀商聯系的限制

研究表明，政府對銀行活動的限制程度與銀行業的發展及效率呈負相關關系。對銀行從事證券、保險和房地產業務及銀行控股非金融公司方面的管制愈嚴，銀行業的發展就愈緩慢，其效率也愈低。在各種活動管制中，以限制銀行從事證券業務的負面影響最大。同時還發現，銀行活動的限制與銀行危機發生的概率呈正相關。在一個有一定規模的證券市場的國家里，如果政府限制銀行從事證券業務的話，那么引發銀行危機的可能性就較大。另外，銀行危機的概率也與銀行控股非金融公司的限制程度正相關，即限制愈嚴，危機發生的可能性就愈大。

我們發現，允許銀行從事范圍寬廣的業務伴隨著相當可觀的多元化效應，而人為地設置種種限制則適得其反，不僅不利于銀行業的效率和穩定，而且還使得監管人員的腐敗現象大幅增加。此外，銀行活動的限制也不利于證券市場的發展。這些結論具有很強的生命力，為銀行活動管制的兩種對立觀點提供了有力證據，基本上否定了“援助之手”論，支持了“掠奪之手”論。

銀行準入的限制

早期的實證研究基本上全采用美國的數據，發現銀行業的競爭程度對提高效率至關重要，而且若某個州對設立分行限制越少的話，其經濟增長率就越高，顯示競爭的銀行業可使整個宏觀經濟獲益。在僅有的幾個采用跨國數據的研究中，發現外資銀行的進入（尤其是外資銀行時時刻刻可進入所帶來的這種威脅）有利于內資銀行的業績表現，而過于集中的銀行業（包括內資和外資銀行）則不利于宏觀經濟的增長，即銀行業的集中度愈高，經濟增長率就愈低。

上述結論在新的數據中得到了進一步的證實，同時還得出了以下4條新的結論：（1）銀行準入的限制與效率負相關；（2）在世界范圍內，雖然銀行業的競爭程度會影響個體銀行的業績，但其效應相對微弱（這可能與外資銀行的占有率普遍不高有關）；（3）外資銀行的占有率與銀行危機無關，但對外資銀行準入和占有率的限制卻與銀行危機正相關；（4）即使在短期，外資銀行的存在也有利于減低宏觀經濟的波動性。結論具有普遍性，在金融監管較弱的國家里同樣適用。

外資銀行在本國經濟中發揮的正面經濟作用不容低估。在長期，外資銀行的存在提高了銀行業的競爭成分，提升了經營效率，降低了營運成本，加快了銀行業的發展，增加了銀行業的穩定性。在短期，盡管外資銀行有可能引進或擴散國外的一些負面沖擊，但由于其合理的治理結構、先進的管理方式和分散的經營范圍，反而可化解國內外沖擊的影響，起到緩沖和穩定的作用。無獨有偶，在眾多影響銀行業穩定性的因素中，惟一一個既有長期又有短期正面效應的因素便是外資銀行的參與。此實證結論具有鮮明的政策意義，對一些發展中國家輕視、懷疑、懼怕甚至敵視外資銀行的做法啟示良多。

資本充足的管制

實證發現，資本充足的管制基本上與銀行業的發展和效率無關，而且也與銀行危機的發生無關。另外，即使在一些官方監管薄弱和存款保險制度慷慨的國家里，也無證據顯示資本充足管制的正面效應。

資本充足管制無益于銀行業的發展、效率和穩定這一結論，顯然與傳統智慧和一些國際組織大力提倡的建議背道而馳，這說明經濟學家長期憂慮的道德風險問題并非隨意臆造，在現實生活中確實存在。究其原因，最根本的因素應為合理的銀行治理機制，而資本充足的管制基本上治標不治本，遺憾的是這些國際組織完全忽視了建立合理銀行治理機制這一更加重要的環節。

存款保險的設立

長期以來，由于無法定量測度存款保險制度的張弛程度，所以這方面的實證研究十分罕見。直到前不久才有所突破，以戴莫古克·康特和戴春吉車（Demirguc-Kunt and Detragiache， 2000）、戴莫古克·康特和回辛格（Demirguc-Kunt and Huizinga， 2000）及凱因（Kane， 2000）為代表的研究發現，在銀行監管薄弱的國家里，存款保險的某些特征，如較高的承保限額、較廣的承保范圍等，將使得銀行危機的可能性變大。采用更全面的數據，世界銀行研究小組進一步證實了這一結論，指出存款保險制度愈寬松，發生銀行危機的概率就愈大。在銀行業的發展和效率方面，無證據顯示與存款保險制度的張弛程度有任何聯系。

理論上指出，存款保險制度的設立將引致兩個相互對立的效應：一是正面的穩定效應，另一是負面的反激勵效應（adverse incentive effect，亦即道德風險效應）。實證結果表明，反激勵效應與穩定效應基本上相互抵消，致使銀行的業績表現和效率并沒有得益于存款保險制度，但過度的風險則凸現此制度的弊端。即使考慮了官方監督和資本充足管制等其他因素，這一負面影響并無徹底消失。這是否意味著存款保險制度一無是處呢？其實不然，前提條件是有健全的產權保護等相關法律制度及良好的民間監督系統。只有當法律和監督健全時，銀行管理人員的行為才能得到有效約束，這樣存款保險制度的負面影響才會降至最低。

實踐再次證明，道德風險問題在銀行業非同小可，監管者需高度重視。

官方監督政策

實證研究得出了一個令人十分驚訝的結論，幾乎沒有一項官方監督的核心政策與銀行業的發展和效率有關，這些核心政策包括果斷采取行動權、宣布資不抵債權、靈活行使權、貸款分類要求、流動性要求、分散風險指引、涉外貸款的限制等。在影響銀行危機的因素方面，除分散風險指引和涉外貸款的限制兩項政策外，其余的官方監督政策的實施和加強均無助于減低銀行危機發生的概率，而只有其中的這兩項政策方能減低銀行風險。另外，強有力的官方監督權力還與腐敗程度正相關，說明官方監督的權力越大，腐敗現象就越嚴重。

這些實證研究結論向我們展示了一個不容爭辯的事實：官方監督的弊遠遠大于利，這正是“掠奪之手”論所預期的。我認為，這項發現是迄今為止銀行監管有效性研究中最重要和最有意義的發現。它顯然有悖于目前人們固有的理解和認識，其重要性并不完全在于它為各國政府設計銀行監管政策時提供了寶貴的實證參考依據，而最大的貢獻在于它將徹底改變人們對銀行監管的理念。

民間監督政策

民間監督的引進和加強與銀行業的發展和效率呈明顯的正相關，且在民間監督越健全的國家里，銀行業的不良資產率越低。最新的研究還顯示，民間監督亦有利于企業融資，提高了資源配置的效率。在銀行危機方面，實證發現民間監督的加強并沒有增大危機發生的可能性。另外，腐敗現象也會隨之大大降低。這些結論有極強的普遍性，即使在金融業發達、制度健全的國家里亦如此，可見民間監督的特殊地位很難替代。

事實證明民間監督為七大政策中最有效的一項，具體包含三方面的內容：（1）民間給銀行施加壓力迫使它們披露準確信息；（2）允許民間資本控股銀行；（3）提高民間監督銀行的積極性。民間監督的實證結論與上述官方監督的結論同樣重要，如果說官方監督的結論是銀行監管政策戰略性轉移的第一步的話，民間監督的結論則是戰略性轉移的第二步，它更清晰地指明了監管的戰術方向。這兩者結合起來為掠奪之手論提供了有力的證據。

政府控股銀行

在前蘇聯解體和東歐前社會主義國家相繼轉制后，這方面的實證研究才漸漸增多。在一篇頗具影響的文章中，拉·波塔等人（La Porta et al.， 2001）發現，國有銀行資產率初期越高的國家，其后的金融業發展和經濟增長率就越低，表明顯著的抑制效應存在。世界銀行研究小組進一步指出，國有銀行資產率與銀行業的效率及發達程度成反比，且它還與不良資產比例成反比，但與銀行危機發生的概率卻成正比。不過，后一結果在統計上并不十分顯著，說明一旦出現危機的苗頭，政府定會竭盡全力、不惜一切成本來化解它。

我國銀行監管中的六大誤解

需要澄清的是，實證研究雖然表明，官方監督銀行的諸多核心政策不僅無效而且還會導致層出不窮的腐敗現象，但這絕非意味著官方監督無關緊要，而是指官方監督需要切中要害、有的放矢，千萬不可舍本求末。若只注重授予監管人員權力、發放眾多指引并嚴格要求履行（如違章懲罰等條例），而忽略迫使銀行提供準確信息，這樣的官方監督再強再有力也是徒勞的。銀行監管在我國尚剛剛起步，屬新生事物，整個社會對它的認識相當有限，通過上述國際經驗的考察，發現當前我國銀行監管在觀念和指導思想存在的六大誤解。

有種觀點認為，“銀行監管的最主要任務是防范銀行危機，正所謂穩定高于一切”。在亞洲金融風暴爆發之后，人們才突然意識到了銀行監管的重要性，在此大環境下人們就自然而然地將銀行監管與銀行危機聯在了一起。但這種觀點過于片面，銀行危機只是監管者考慮的其中一個目標，還有許多更重要的目標。否則，最有效的方法就是實行百分之百的法定準備金制度，這樣肯定可以徹底消滅銀行危機了。其實銀行監管又是最主要被極少提及的目標是促進金融資源有效配置，即將資金用在最具潛力的項目中。

“穩定高于一切”的觀念在銀行監管中不適用，穩定應居次位，而發展和效率則應居首位。銀行危機發生的概率畢竟有限，而發展和效率卻時時刻刻都存在，所以“在發展中求穩定、穩定后再發展”才應是我國銀行監管的指導思想。

第二種觀點認為，“銀行監管是政府的責任，與普羅大眾無關。政府只要加強管制和監督，銀行業的效率便可得到提高、穩定也可予以保證”。目前這種觀點在人們心目中早已根深蒂固，但國際經驗卻明確告訴我們，官方監督的各項核心政策的實施和加強不僅無助于銀行業的發展和效率，而且也無助于減低銀行危機發生的可能性。相反，提倡、鼓勵和支持民間直接監督銀行則為最有效的監管政策。

我們應結合中國國情，為銀監會的官方監督角色準確定位，確立以“民間監督為主、官方監督為輔”的監管方針，同時培育和扶持成立一個獨立的民間“中小投資者權益保護協會”，借此協會與銀監會在監督銀行方面互補，共同促進我國銀行業的健康發展和穩定。

第三種觀點認為，“若允許銀行資金進入股市，必將掀起投機熱潮，不僅不利于股市平穩和健康發展，而且會增加銀行危機發生的概率”。國際經驗告訴我們，允許銀行從事范圍寬廣的業務有著可觀的多元化正效應，有助于銀行業的效率和穩定，但人為地設置種種限制（類似于美國于1933年的格拉斯·斯蒂格爾法）則適得其反。換言之，銀行資金入市非但不會增加金融危機，反而可起到穩定作用。誠然，在現階段金融基礎薄弱、銀行產權不清晰、監管乏力和法律不健全的情況下，讓銀行資金直接入市存在著一定的風險，但可通過其他渠道加強銀商聯系，如鼓勵和提倡銀行擁有上市的非金融公司，逐漸改變我國對銀行活動范圍管制過嚴的現狀。

在107個國家中，我國同越南和印尼等是世界上少數幾個對銀行活動范圍管制最嚴的國家之一。在當前罕見的零息時代，業務單調的銀行業經營必然困難，如果不積極開拓其他創收渠道的話，銀行業的穩定必定會受到嚴峻考驗。從長期而言，減少對銀行活動的限制和促進銀商聯系，如允許銀行從事非傳統業務（證券、保險和房地產）、允許銀行控股非金融公司和允許民間資本控股銀行等，是國際大趨勢，且利遠遠大于弊。

第四種觀點認為，“外資銀行的準入雖有利于競爭，但必定會增加銀行業的不穩定性”。隨著我國逐步履行加入WTO時的承諾、允許外資銀行進入后，這種觀點已漸失市場，但確有一部分人還對外資銀行的作用存有誤解。值得一提的是，外資銀行的貢獻并非只限于提供了資金、機會和技術及增加了競爭，最關鍵的是向我們展示了現代商業銀行運作特有的治理機制和先進的管理方式。如果我國銀行界能夠認真學習、借鑒、并付諸實踐的話，勢必將推動我國早日躋身世界金融強國的行列。

第五種觀點認為，“只要遵循巴塞爾委員會建議的8％的資本充足率，銀行危機發生的機會就大大降低了”。持有這種觀點的人視8％為一個神奇的比例，但無情的事實是，資本充足的管制既與銀行業的發展和效率無關，也與銀行危機的發生無關，這無疑使大多數人困惑不解。其實，如果只機械地去滿足8％的充足比例而無視其履行成本，或甚至為了達標而弄虛作假，這種努力得不償失。我個人認為巴塞爾委員會提出的新建議限制過多、規定過嚴，有可能造成監管過度，無形中將大大增加銀行的履行成本。

第六種觀點認為，“存款保險制度的利一定大于弊，因此它的設立宜早不宜遲”。事實證明，大多數實行過存款保險制度的國家均有失敗的經歷，人們期望的穩定效應沒有實現，反而被嚴重的道德風險效應所掩蓋。由此可見，存款保險制度并非如某些人想像的那樣簡單，利弊較量，勝負難料，因此在設計時需全盤考慮對銀行行為的影響。另外，它的實施還要有其他政策的配合，如相對健全的產權保護等法律制度及良好的民間監督體系，否則其穩定效應難以體現。