《行政許可法》的新理念

金　言

人本政府的理念。以人為本是現(xiàn)代管理理念的出發(fā)點和歸宿。黨的十六屆三中全會提出，“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展。”行政許可法的立法宗旨之一是方便群眾，保障公民、法人和其他組織的合法權益，要求設定行政許可必須遵循促進經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，體現(xiàn)出法以民為本的鮮明特色。行政機關及其工作人員必須認識到，經(jīng)濟發(fā)展并不是終極目的，社會進步和人的全面發(fā)展才是我們追求的目標。因此，必須堅持以人為本，堅持把實現(xiàn)最廣大人民的根本利益作為各項工作的出發(fā)點和落腳點。要以培養(yǎng)人、塑造人、發(fā)揮人的積極性和創(chuàng)造力、促進人的全面發(fā)展為目標，從理解人、尊重人、關心人和幫助人入手，發(fā)揮政府的職能作用。

有限政府的理念。在計劃經(jīng)濟體制下，政府的作用是全方位的，不僅要發(fā)揮傳統(tǒng)維護公共秩序和社會利益“守夜警察”的作用，而且要充分發(fā)揮分配資源、安排生產(chǎn)、照顧社會的“家長”作用。久而久之，政府的觸角延伸到社會生活的各個角落，職能日漸增加，機構不斷膨脹，行使權力也自然沒有什么界限可言，我們?yōu)榇嗽冻鲞^沉重的代價。事實上，政府不可能是萬能的，也不應該要求它萬能。在西方國家，行政權的存在一直被認為是一種“必要的惡”，每一項行政權在達到它的某些價值預期的同時，都會邏輯地暗含著許多消極影響和腐敗機會。因此，在政府規(guī)制和社會自治之間的邊界劃分上，應始終堅持社會自治范圍最大化、政府規(guī)制范圍最小化的原則，即政府權力應當是有限的。政府應當致力于做人民根本做不到的或以各自的能力不能做得很好的事，包括建立法律基礎、保持非扭曲性的政策環(huán)境、維護市場正常的競爭秩序、投資于基本的社會服務與基礎設施、保護承受力差的階層、保護生態(tài)環(huán)境等。政府應當以市場、社會為前提作功能補位性行政或助動式行政，應是對市場及社會功能缺陷的替補，而不能代替市場和社會。《行政許可法》關于有限政府的理念體現(xiàn)在對行政許可權的設定上：一是明確界定行政許可的設定范圍。《行政許可法》第12條規(guī)定了可以設定行政許可的范圍，同時第13條又明確規(guī)定，公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機構能夠自律管理的，行政機關采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的，可以不設立行政許可。二是合理劃分行政許可的設定權限。除法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和省級政府規(guī)章外，其他規(guī)范性文件一律不得設定行政許可。行政許可設定權的上收，正是《行政許可法》最突出的亮點，特別是取消了部門規(guī)章的行政許可設定權，改變了部門自我授權、擴大本部門權力的現(xiàn)象，確立了政府權力有限的原則。

透明政府的理念。有人說距離產(chǎn)生美，神秘產(chǎn)生權威。傳統(tǒng)體制下的政府就是神秘的氛圍中保持權威的，政府的許多活動都處于不公開狀態(tài)，事關百姓切身利益的各種政策和決定同樣是在這樣的習慣性思維中出臺和實施的。必須看到，雖然神秘產(chǎn)生了所謂的權威，但也同時產(chǎn)生了距離和隔膜，特別是由于“暗箱操作”帶來的腐敗問題暴露了神秘政府的最大弊端。近年來，人們對于行政公開的需求日益強烈。尤其是隨著中國的“入世”，行政公開問題己經(jīng)由道德自律轉(zhuǎn)變?yōu)榉蓮娭疲驗檎兄Z的及時通知義務、及時公布法律法規(guī)和其他具有普遍約束力的司法行政決定義務、設立咨詢點義務等無一不是強制性的法律要求，不容我們回避。行政公開指行政活動的過程和結果應當是開放的，應當向社會公布，行政相對人有權知悉并取得行政機關的檔案資料和其他信息。行政公開是民主政治的基本要求，對于行政機關來說，行政公開將使其置于公眾的監(jiān)督之下，以防止行政腐敗，“陽光是最好的防腐劑”。對于公民來說，行政公開則是對其知情權、參與權和監(jiān)督權的肯定和保護。《行政許可法》很好地體現(xiàn)了行政公開、透明的理念：一是規(guī)定有關行政許可的規(guī)定應當公布、未經(jīng)公布的，不得作為實施行政許可的依據(jù)。二是規(guī)定行政許可實施的主體應當公示，誰有權實施行政許可，應當讓公眾知道。三是規(guī)定行政許可實施條件應該規(guī)范、透明、公開；不允許在行政許可的實施條件上搞“模糊戰(zhàn)術”。四是規(guī)定行政許可實施的程序應該具體、明確和公開，包括申請、受理、審查、決定、期限、聽證、檢查、變更、延續(xù)等都應當具體、明確、公開。五是規(guī)定行政許可的實施期限公開。六是規(guī)定行政機關作出的準予行政許可決定應當予以公開，公眾有權查閱。

誠信政府的理念。誠實信用，其基本含義是行使權利、履行義務應依誠實及信用之方法。這一原先適用于民法的基本原則，因其內(nèi)在的合理內(nèi)涵而具有極大的普適性，所以逐漸擴充至私法的全部領域，進而沿用于行政法領域。行政機關實施行政許可必須誠實守信用，不能任意撤銷、變更已經(jīng)生效的行政許可決定，對于行政相對人對行政權力的正當、合理信賴應當予以保護，也就是說，確需改變行政許可決定的，對于由此給行政相對人造成的損失應當給予補償。行政機關恪守誠實信用的理念有利于形成行政相對人對法律的信仰。當法律給人們帶來穩(wěn)定、安全、有預期的利益時，必將獲得人們的信仰，這種信仰因法律由國家所定、國家又以政府為主體而傳遞至人們對國家、對政府的信賴，從而發(fā)揮法律規(guī)范的安定性，維護社會秩序的穩(wěn)定。而我國目前行政許可行為缺乏穩(wěn)定性和可預期性是當今行政管理實踐中比較突出的問題，行政機關執(zhí)法隨意、不信守承諾的情況很多，造成了社會經(jīng)濟資源的浪費和對相對人合法權益的損害。《行政許可法》首次肯定了行政許可領域的誠實信用原則：一是行政相對人依法取得的行政許可，是正當?shù)暮侠硇刨嚕瑧斒艿椒傻谋Ｗo，除非法律、法規(guī)有明確規(guī)定，行政機關不得撤銷或者變更已生效的行政許可。法律、法規(guī)規(guī)定可以撤銷或者變更已生效的行政許可的情形，主要是指行政機關違法實施行政許可或申請人以違法手段獲得行政許可的情形。二是行政機關和行政相對人都沒有過錯，基于客觀原因，或行政機關為了公共利益的需要，可以依法變更或撤銷某一許可行為。當然，給行政相對人造成財產(chǎn)損失的，行政機關應當依法給予補償。

程序政府的理念。我們都知道，“正義要實現(xiàn)，但要以人們看得見的方式來實現(xiàn)”。如果行政行為和程序是正當?shù)模敲矗藗兙筒粫岩善浣Y果的公正性，就會信服它。程序的正當合理就是“看得見的公正”。程序之所以重要是因為現(xiàn)代社會，在實體上不得不賦予行政機關強大權力的情況下，防患于未然為主旨的行政程序，可以通過“事中”監(jiān)控，彌補司法“事后”控權的不足，即將行政權的具體實施置于嚴密、公開的操作軌道之中，既防止行政權的消極無為，又限制行政恣意妄為，促進行政權行使的效率，平衡行政機關與行政相對人之間的關系，保障相對人的合法權益，維護相對人的人格尊嚴。而且，完善的程序立法還為司法審查提供了比較確定的、監(jiān)控行政量裁的標準，為司法監(jiān)控提供了新的途徑。所以，良好的法律制度必須有與之相配套的程序規(guī)定，才能確保其得到準確、全面的實施。程序公正是保障實體公正的前提和基礎。民主、法制傳統(tǒng)的缺乏是我國傳統(tǒng)文化的一大特點，其中又以程序的淡漠最為明顯。人們往往只從實體上看其結果能否達到維護統(tǒng)治秩序的目的，這反過來強化了執(zhí)法者“目的和效果是一切，程序無關緊要”的觀念，甚至視程序為障礙。時至今日仍有人認為，遵循程序會導致官僚主義，更有甚者認為程序越簡單、越少，越有利于反對官僚主義。傳統(tǒng)思想的影響，片面的政治觀點，再加上行政程序本身的復雜性、廣泛性，使得我國行政程序法治建設處于十分匱乏和落后的狀況。《行政許可法》總結我國的成功經(jīng)驗，借鑒國外的通行做法，使用三分之一以上的條文篇幅，對行政許可程序作了嚴密、細致、科學的規(guī)定，主要有：受理制度（第33條）、告知制度（第36條、第55條第3款）、行政程序內(nèi)部化制度（第35條）、說明理由制度（第38條第2款）、及時發(fā)證制度（第44條）、聽證制度（第46條、第47條）、招標、拍賣制度（第53條）、考試、考核制度（第54條）、檢驗、檢測、檢疫制度（第55條）、申請在先標準制度（第57條）等等。

便民、高效政府的理念。目前，行政許可機關權限交叉、互相矛盾，多個部門就同一事項各自分別許可的現(xiàn)象十分普遍；許可種類過多，造成行政許可機關林立，降低了行政效率，給申請人增加了不便；許可機關組織結構不合理，機構不健全，許可權限缺乏應有的限制；行政許可程序冗長繁瑣，工作人員態(tài)度生硬，缺少人情味，常常讓行政許可申請人“跑斷腿、磨破嘴”，老百姓辦事有蓋不完的章，走不完的程序，辦事拖拉幾乎成了當今行政許可的通病，嚴重缺乏便民、高效的理念。所謂便民，就是能使行政相對人在行政許可過程中廉價、便捷、迅速地申請并獲得行政許可。便民是我國法律制度的重要價值取向，也是行政機關履行行政職責、行使行政權力應當恪守的基本準則。所謂高效，就是行政機關不僅要按照法定程序在規(guī)定的期限內(nèi)辦結許可事項，不得無故拖延，而且，必須以較小的許可成本來實現(xiàn)既定的行政管理目標，使社會效益最大化。《行政許可法》創(chuàng)設了若干便民、高效的制度，除總體上在第6條中要求實施行政許可，應當遵循便民的原則，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務外，還確立了下列具體制度：相對集中行政許可權制度（第25條），一個窗口對外制度，統(tǒng)一、聯(lián)合或集中辦理制度，申請方式簡約化制度，解釋制度，當場決定制度，期限制度（第42條）等等。

服務政府的理念。現(xiàn)代行政法的精神，體現(xiàn)為服務與合作的新理念。人民委托行政機關管理國家行政事務，目的就是要使行政機關為自己服務，而不是為了對自己發(fā)號施令。因此，行政權作用不應稱為權力行為，而應稱為公共服務行為。行政權是一種服務權，由于服務是行政機關通過對法律、法規(guī)的執(zhí)行來體現(xiàn)的，這種公共服務又是不能拋棄和轉(zhuǎn)讓的，因此，行政權又是一種服務職責。同時，公共服務還必須是公平地為每一個人服務，以無償為原則，是行政機關在公民的參與下所作的有效率的服務。公共服務的這些觀念，最初都是西方學者提出來的，WTO的規(guī)則當然也體現(xiàn)了他們所追求的理念。我們既然是真心誠意地加入WTO，就應該自覺用這些制度和理念去重塑行政行為。《行政許可法》對政府公共服務理念的體現(xiàn)：一是規(guī)定實施行政許可，應當遵循便民的原則，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務。二是規(guī)定行政機關實施行政許可，不得向申請人提出購買指定商品、接受有償服務等不正當要求。行政機關工作人員辦理行政許可，不得索取或者收受申請人的財物，不得謀取其他利益。三是規(guī)定申請人、利害關系人不承擔行政機關組織聽證的費用。四是除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，行政機關實施行政許可和對行政許可事項進行監(jiān)督檢查，不得收取任何費用。行政機關提供行政許可申請書格式文本，不得收費。五是規(guī)定行政機關實施監(jiān)督檢查，不得妨礙被許可人正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動，不得索取或者收受被許可人的財物，不得謀取其他利益。

責任政府的理念。長期以來，我們的行政機關和工作人員頭腦中存在的一直是“權力政府”的概念，始終認為政府就是用來行使權力、管理社會、約束相對人行為的，把行使權力當作政府唯一的存在方式，忘卻了政府應當承擔的責任。所以，談到權力，大家你爭我奪，實踐中不斷出現(xiàn)搶奪處罰權、強制權、發(fā)證權、收費權的立法紛爭和執(zhí)法沖突，也產(chǎn)生了層層審批、處處蓋章、公文旅行、漠視相對人權利的各種官僚主義。談到責任，各個機構競相推諉。權力政府顛倒了民眾和政府的主仆關系，在權力膨脹的同時不僅造就了官僚主義，也為腐敗的滋生提供了肥沃的土壤。行政機關“重審批、輕監(jiān)管”的現(xiàn)象比較突出，導致許多事項雖然得到許可，但許可所要解決的諸如安全事故等問題仍然頻頻發(fā)生。“只要啟動了權力，就應當預設其責任”。法治就是要確保責任與權力隨時相伴，不可分割。事實上，承擔責任是政府的第一要義，它意味著政府行使的每一項權力背后都連帶著一份責任，違法或者不當?shù)匦惺狗ǘ殭啵急仨毘袚鄳姆韶熑巍，F(xiàn)代行政是一種責任行政，“權力政府”必須向“責任政府”轉(zhuǎn)變。《行政許可法》積極倡導責任政府，其重要貢獻就是用法律的形式將許可的責任屬性固定下來，規(guī)定對于當事人的申請，行政機關不僅有依法受理和審查的責任，而且對于違法實施的許可行為負有國家賠償?shù)呢熑巍Ｅc此同時，還明確規(guī)定了行政機關在行政許可的設定和實施過程中的其他法律責任。